DIRECȚIUNEA TERZĂ PRIVIND ADMINISIBILITATEA cererii nr. 44230/06 de Jurijs PETROPAVLOVSKIS împotriva Letoniei Curții Europene a Drepturilor Omului (A treia secțiune), care așezează la 3 iunie 2008 ca o cameră compusă din: Josep Casadevall, președinte, Elisabet Fura-Sandström, Boštjan M. Zupančič, Alvina Gyulumyan, Ineta Ziemele, Luis López Guerra, Ann Power, judecători și Santiago Quesada, Secțiunea Grefier având în vedere cererea depusă la 10 octombrie 2006, având în vedere observațiile prezentate de Guvernul contestat și observațiile prezentate în răspuns de solicitant, având în vedere deliberat, hotărăște după cum urmează: Reclamantul, dl Jurijs Petropavlovskis, este un rezident necitizen/permanent din Letonia, care s-a născut în 1955 și locuiește în Riga. El este reprezentat în fața Curții de către dl Dimitrovs, un avocat care practică la Bruxelles. Guvernul leton (“Guvernul”) este reprezentat de agentul lor, dna I. Reine. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Înainte de 29 octombrie 1998, când Parlamentul Letonian (Saeima) ) a adoptat Legea Educației, educația în școlile de stat și municipalitate a fost desfășurată în limba letonă și rusă. Letonia a declarat că letoniană este singura limbă de instruire în toate școlile de stat și municipalitate. Între 2003 și 2004, reclamantul a participat activ la proteste împotriva acestor schimbări. A participat la întâlniri și manifestații împotriva lor și a făcut declarații publice care susțin idei privind drepturile minorității rusești la educație în rusă și conservarea școlilor finanțate de stat cu rusă ca limba de instruire. După mai multe reuniuni și demonstrații considerabile, Parlamentul a adoptat amendamentele la Legea Educației la 5 februarie 2004. Acesta prevede că, începând cu 1 septembrie 2004, proporția de instruire limbă rusă și letonă în aceste școli va fi 40:60. În noiembrie 2003, reclamantul a solicitat Comitetului de Naturalizare (Naturalizacijas Pārvalde ) în căutarea de a dobândi cetățenia letonă prin naturalizare. La 1 decembrie 2003, el a adoptat examenele de naturalizare. Consiliul de naturalizare a examinat documentele prezentate de solicitant și, declarând că a îndeplinit cerințele articolelor și 12 din Legea privind cetățenia, a inclus numele său în lista candidaților care solicită cetățenie. Lista a fost atașată la proiectul de decizie privind acordarea cetățeniei și transferat Cabinetului de Ministru Kabinets pentru decizia finală. Cabinetul de Miniștri din 2004 a hotărât să scoată numele reclamantului din listă, refuzând astfel să-i acorde cetățeniei letoniene. În mod afirmativ, Cabinetul de Miniștri a luat în considerare activitățile politice anterioare ale reclamantului. La 30 noiembrie 2004, Consiliul de Naturalizare a informat reclamantul decizia Cabinetului de Miniștri. Decembrie 2004 reclamantul a inițiat proceduri administrative împotriva Cabinetului de Miniștri. El a solicitat Curții de District Administrativ să „oblige Cabinetul de Miniștri să ia o decizie privind acordarea cetățeniei”. Reclamantul a declarat că decizia privind acordarea cetățeniei este un act administrativ și nu poate fi considerat o decizie politică. că o persoană îndeplinește obligația de loialitate dacă îndeplinește toate cerințele din Legea cetățeniei și în cazul în care restricțiile prevăzute în Legea nu ar putea fi aplicate unei astfel de persoane. În argumentele sale din 17 noiembrie 2005 la Curtea de District Administrativ, un avocat reprezentant al Cabinetului de Miniștri a prezentat, printre altele, , că motivele deciziei politice ale Cabinetului de Miniștri au fost declarațiile reclamantului în mass-media și acțiunile sale care vizează destabilizarea situației din țară și că dorința sa de a deveni cetățean avea acest scop în vedere. La 16 decembrie 2005, Curtea de District Administrativ a hotărât să pună capăt procedurii fără să examineze cazul în fondul său. Curtea a declarat că decizia Cabinetului de Miniștri privind acordarea cetățeniei este o decizie politică și, ca atare, nu supusă unei examinări de către o instanță. La 13 februarie 2006, Curtea Regională Administrativă a susținut hotărârea Curții de District Administrativ. Reclamantul a apelat, printre altele, că acordarea cetățeniei nu ar putea fi utilizată ca armă politică și că o instanță ar trebui să aibă competența deplină asupra acestor decizii. La 11 aprilie 2006, Camera Administrativă a Curții Supreme a susținut decizia Curții Regionale Administrative. Curtea a stabilit că, în temeiul Legii privind cetățenia, Consiliul de Naturalizare a pregătit un proiect de decizie în ceea ce privește stabilirea unor fapte juridice.Decizia finală a fost luată de Cabinetul de Miniștri. Cabinetul și-a luat decizia, pe baza proiectului de decizie elaborat de Consiliul de Naturalizare, cu un vot. Un membru al Cabinetului nu a fost obligat să dea motive pentru votul său și Actul nu prevede detaliile procesului decizional în acest sens. Curtea a afirmat, printre altele, că: „... Cabinetul de Miniștri [a] competența nereglementată în ceea ce privește acordarea sau refuzarea cetățeniei persoanelor care, după cum a afirmat Consiliul de Naturalizare, au îndeplinit criteriile de naturalizare. O astfel de libertate de acțiune nereglementată, care contrazice, de asemenea, și regulamentul detaliat privind decizia Consiliului de Naturalizare, atestă că Cabinetul de Miniștri în acest caz îndeplinește nu o funcție administrativă, ci o funcție constituțională. Astfel, Cabinetul de Miniștri nu poate fi considerat o instituție în scopul procesului administrativ. Prin urmare, argumentul afirmat în reclamația auxiliară potrivit căreia decizia respectivă îndeplinește toate criteriile unui act administrativ este nefondat. Având în vedere cele de mai sus, concluzia [Curtea Regională Administrativă] că decizia atacată nu poate fi considerată drept un act administrativ, dar ca o decizie politică este corectă. ... Faptul că legea nu prevede ordinul de recurs împotriva unei decizii ale Cabinetului de Miniștri nu înseamnă că această decizie este supusă recursului ca un act administrativ, în conformitate cu Legea de procedură administrativă. ... În opinia Camerei administrative, legile Letoniei prevăd posibilitatea de a supraveghea deciziile luate cu privire la chestiuni de naturalizare. Prin urmare, deciziile luate de Consiliul de Naturalizare (actele administrative) sunt supuse apelului, în conformitate cu Legea privind procedura administrativă, în fața instanțelor, în timp ce, împotriva unei decizii ale Cabinetului de Miniștri sau a unei părți ale acesteia, care este contrar legii, un procuror public poate prezenta o cerere de revizuire a supravegherii ( protest ) ....” Dreptul și practica națională și internațională relevante Constituția Letoniei (Satversme) În temeiul articolului 100 din Constituție, fiecare are dreptul la libertate de exprimare, care include dreptul de a primi, păstra și distribui liber informații și de a exprima opiniile. În conformitate cu art. 103, statul protejează libertatea reuniunilor pașnice, procesiunilor și picketelor de stradă anunțate anterior. Aceste drepturi, astfel cum se prevede la art. 116, pot fi supuse restricțiilor în circumstanțe prevăzute de lege pentru a proteja drepturile altor persoane, structura democratică a statului și siguranța publică, bunăstarea și morala. (Pilsonības likums) Secțiunea 11 din Legea privind cetățenia înscrie restricțiile privind naturalizarea. , persoanele care, prin metode neconstituționale, au acționat împotriva independenței Republicii Letoniei, structura parlamentară democratică a statului sau a autorității de stat existente în Letonia, dacă acestea au fost stabilite printr-o hotărâre a unei instanțe, nu pot fi admise la cetățenie. Partea relevantă din secțiunea 12 prevede că o persoană care a promis loialitate în favoarea Republicii Letoniei și care nu este supusă restricțiilor de naturalizare specificate în secțiunea 11 poate fi admisă la cetățenie prin naturalizare. Secțiunea 13 prevede că: „(1) O persoană care a prestat un serviciu privilegiat special în beneficiul Letoniei, dar care nu are dreptul la naturalizare în conformitate cu procedurile generale prevăzute în prezenta lege, poate fi admisă la cetățenie letonă printr-o decizie a Saeima care se publică în gazetă oficială. Dispozițiile de la art. 12 (cu excepția alin. (1), clauza 7) din prezentul act nu se aplică unei persoane în ceea ce privește admiterea sa la cetățenie pe baza unui serviciu privilegiat special în beneficiul Letoniei. (2) O persoană care dorește să fie admisă la cetățenia Letoniei pe baza unui serviciu privilegiat special în beneficiul Letoniei prezintă Saeima o cerere de admitere la cetățenie. O autobiografie a persoanei în cauză și un anunț care declară că nu există fapte care ar putea dovedi că oricare dintre restricțiile prevăzute la art. 11 din prezentul Act se aplică acestei persoane trebuie să fie atașate la cerere.” Partea relevantă a secțiunii 17 prevede că Consiliul de naturalizare primește și examinează cererile de naturalizare. O decizie a Consiliului de naturalizare privind refuzul de naturalizare poate fi apelată la o instanță. O decizie privind admiterea la cetățenie este luată de Cabinetul de Miniștri. La secțiunea 18, toate persoanele care sunt admise la cetățenie letonienă trebuie să semneze următorul angajament cu privire la loialitatea Republicii Letoniei: „Eu, (nume dat, nume) născut (locul nașterii, data nașterii), jur că voi fi loial numai Republicii Letoniei. Mă angaj să respect Constituția și legile Republicii Letoniei cu bună credință și să folosesc cele mai bune eforturi pentru a le proteja. Mă angaja, fără a avea în vedere viața mea, să apăr independența statului Letoniei și să trăiesc și să lucreze cu bună credință, pentru a spori prosperitatea statului Letoniei și a poporului.” Legea Procedură Administrativă (Administratīvā procesa likums) În conformitate cu art. 1 § 3 din Legea privind procedurile administrative, un act administrativ este un instrument juridic îndreptat spre exterior, eliberat de o instituție într-un domeniu de drept public cu privire la o persoană indicată individual sau la persoanele indicate individual, înființarea, modificarea, determinarea sau încheierea unor relații juridice specifice sau determinarea unei situații reale. Actele administrative sunt, de asemenea, decizii privind înființarea, modificarea sau terminarea statutului juridic sau pedeapsa disciplinară a angajaților sau persoanelor subordonate special instituției, precum și alte decizii în cazul în care ele limitează semnificativ drepturile omului angajaților sau persoanelor subordonate special instituției. Deciziile sau alte tipuri de acțiuni ale unei instituții în domeniul dreptului privat și deciziile interne care afectează numai instituția în sine, organismele subordonate sau persoanele care îi sunt subordonate, nu sunt acte administrative; deciziile politice (anunțuri politice, declarații, invitații, alegerea funcționarilor și similare) de către Saeima , Președintele, Cabinetul [de Miniștri] sau consiliile municipale ale guvernului local (consiliile de distrit și parohiei), precum și deciziile privind procedurile penale și avizele judiciare nu sunt, de asemenea, acte administrative. Regulamentele Cabinetului de Miniștri privind primirea și procesarea cererilor de naturalizare (Naturalizācijas iesniegumu pie δemšanas un izskatīšanas kārtība) art. 32 din prezentul regulament stabilește anumite motive în temeiul cărora șeful comitetului de naturalizare poate lua o decizie de a refuza naturalizarea. O astfel de decizie trebuie luată, de exemplu, în cazul în care a fost stabilită printr-o hotărâre, care a intrat în vigoare în mod legal, că o persoană a furnizat în mod intenționat informații false, sau în cazul în care a fost constatat după examinarea unei cereri că nu există motive legale de naturalizare sau că un astfel de teren a încetat să existe. În cazul în care o persoană trebuie să fie naturalizată, un oficial al Comitetului de naturalizare, luând în considerare documentele conținute în dosarul de naturalizare al persoanei, pregătește un proiect de decizie a Cabinetului de Miniștri privind acordarea cetățeniei letoniene prin naturalizare (art. 33). Un extras din decretul privind acordarea cetățeniei prin naturalizare este destinat persoanei în consiliu (art. 34). Convenția europeană privind cetățenia (semnată dar nu ratificată de Letonia) În conformitate cu art. 12 din Convenția europeană privind cetățenia, fiecare stat parte se asigură că deciziile referitoare la achiziționarea, reținerea, pierderea, recuperarea sau certificarea naționalității sale sunt deschise revizuirii administrative sau judiciare în conformitate cu dreptul său intern. Alineatul 87 din Raportul explicativ privind art. 12 din convenție prevede: „În plus, toate deciziile trebuie să fie supuse unei revizuiri administrative sau judiciare. Pe baza acestei dispoziții, persoanele fizice trebuie să beneficieze de un drept de recurs împotriva deciziilor referitoare la naționalitate. Aspectele procedurale de punere în aplicare a acestui drept sunt lăsate la dreptul intern al fiecărui stat parte. În prezenta convenție nu a fost considerat adecvat să se prevadă o excepție în cazul în care deciziile referitoare la naturalizare sunt luate prin act de parlament și nu sunt supuse apelului, așa cum este cazul în anumite state. Recunoașterea generală a dreptului de recurs a fost, într-adevăr, estimată ca fiind de o importanță deosebită.” Curtea Permanentă de Justiție Internațională (PCIJ) În avizul său consultativ Decretele de naționalitate emise în Tunis și Maroc (zona franceză) la 8 noiembrie 1921 , PCIJ a încheiat după cum urmează: „Cercările „solo în cadrul jurisdicției interne” par să contemple mai degrabă anumite chestiuni care, deși ele pot preocupa foarte atent interesele mai multor state, nu sunt, în principiu, reglementate de dreptul internațional. În ceea ce privește aceste chestiuni, fiecare stat este unic judecător. Întrebarea dacă o anumită chestiune este sau nu numai de competența unui stat este o chestiune esențial relativă; depinde de dezvoltarea relațiilor internaționale. Astfel, în starea actuală de drept internațional, chestiunile de naționalitate sunt, în opinia Curții, în principiu în cadrul acestui domeniu rezervat. În sensul prezentului aviz, este suficient să se observe că, într-o chestiune care, la fel ca cea de naționalitate, nu este, în principiu, reglementată de dreptul internațional, dreptul unui stat să-și utilizeze discreția este totuși restricționat de obligațiile pe care le-ar fi putut fi luate în favoarea altor state.” [1] Curtea Internațională de Justiție (CIJ) În cazul Nottebohm ( Liechtenstein c. Guatemala ), ICJ a încheiat după cum urmează: „Înstă ... fiecare stat suveran, să stabilească, prin legislația sa, normele referitoare la achiziționarea naționalității sale și să conferă această naționalitate prin naturalizarea acordată de organele sale în conformitate cu această legislație. ... Aceasta este implicată în conceptul mai larg că naționalitatea este în jurisdicția internă a statului. ... Naturalizarea nu este o chestiune de luat în considerare ușor. ... Pentru a aprecia efectul său internațional, este imposibil să se ignore circumstanțele în care a fost conferită, caracterul grav care i-a fost atașat, caracterul real și eficient, și nu doar preferința verbală a persoanei care îl caută pentru țara care îi acordă.” [2] COMPLAINTE Reclamantul s-a plâns în temeiul articolelor 10 și 11 din Convenție că negarea arbitrară a cetățeniei letoniene prin procedura de naturalizare a fost o măsură punitivă impusă pentru că i-a impartit idei și a exercitat dreptul la reuniune pașnică pentru a critica poziția Guvernului. El s-a plâns, în plus, că încălcările menționate anterior ale drepturilor sale, contrar cerințelor art. 10 2 și 11 2 din Convenție, nu au fost prevăzute de lege, nu au urmărit un obiectiv legitim și sunt disproporționate și nu sunt necesare într-o societate democratică. Reclamantul s-a plâns în cele din urmă în temeiul articolului 13 din Convenție că nu are nici un remediu intern eficace în ceea ce privește drepturile sale încălcate. El a considerat că o cerere de revizuire de supraveghere de către un procuror public nu este un remediu eficace, deoarece decizia sa în cazul instantaneu nu ar fi supusă recursului. Guvernul a susținut că cererea a fost incompatibilă ratione materiae cu dispozițiile Convenției. Plăcerea reclamantului cu privire la ingerința în drepturile sale în temeiul articolelor 10 și 11, potrivit Guvernului, derivă din refuzul presupus arbitrar de a-i acorda cetățeniei letoniene prin procedura de naturalizare. Guvernul, citand jurisprudența PCIJ și ICJ, a susținut că chestiunile de atribuire și retragere a naționalității fac parte din competența exclusivă a statelor și că există o jurisprudență bine stabilită a Curții care afirmă că dreptul la cetățenie nu este printre drepturile garantate de convenție și de protocolele sale. În plus, Guvernul a subliniat că reclamantul nu a indicat în ce mod refuzul de acordare a cetățeniei letoniene a interferat cu libertățile sale în temeiul articolelor 10 și 11. În ceea ce privește afirmația reclamantului că refuzul de a acorda cetățenie a constituit o măsură punitivă în urma criticilor sale cu privire la anumite politici și decizii ale guvernului leton în domeniul drepturilor minoritare, în opinia Guvernului, „d[id] nu atinge nivelul de severitate care trebuie considerat o ingerință în drepturile prevăzute la articolele 10 și 11.” În acest sens, Guvernul a distins cererea actuală de la cazul Ezelin c. Franța (nr. 11800/85, hotărârea din 26 aprilie 1991), în care reclamantul a confruntat cu sancțiuni disciplinare pentru participarea sa la o demonstrație. În orice caz, Guvernul a susținut că refuzul de naturalizare nu a avut niciun efect negativ asupra reclamantului și nu a împiedicat naturalizarea sa în viitor. Guvernul a subliniat caracterul special și funcția cetățeniei. Guvernul a susținut că, în scopul acordării cetățeniei, aceasta nu numai că a solicitat un interes de partea unui individ, ci și a oferit unui stat dreptul de a evalua dacă persoana merită „un astfel de privilegiu, inclusiv verificarea faptului că motivele care susțin o astfel de cerere [noi] nu sunt abuzive”. Având în vedere obiecțiile preliminare formulate de Guvern, ei nu au constatat necesitatea de a prezenta observații suplimentare (inclusiv răspunsurile la întrebările Curții) privind epuizarea recourslor interne, precum și justificarea interferenței în stadiul actual al procedurii”. Reclamantul a contestat prezentarea Guvernului actualului stat de drept internațional în materie de naționalitate, susținând, în plus, că nimic din jurisprudența Curții nu a sugerat că doar o chestiune în temeiul articolului 8 ar putea apărea în cazuri de retragere sau refuz al cetățeniei. Reclamantul a subliniat că o negare arbitrară a cetățeniei ar putea, în anumite circumstanțe, susține o problemă în temeiul articolelor 10, 11 și 13. Reclamantul a susținut că natura și severitatea sancțiunii impuse au fost factori care trebuie luate în considerare în evaluarea proporționalității interferenței, nu admisibilitatea cererii. Reclamantul a susținut, în continuare, că refuzul de a acorda naționalitate a avut efectul de a-l împiedica să se ocupe de alegerile municipale. În conformitate cu Legea privind cetățenia, reclamantul a trebuit să înceapă procedura de naturalizare din nou și a putut face acest lucru numai după un an. Mai important, având în vedere faptul că reclamantul a respectat toate cerințele prevăzute în Legea privind cetățenia în vederea calificării pentru naturalizare și că Poliția de Securitate și-a dat opinia pozitivă, el nu a putut prevedea refuzul cererii sale de naturalizare. Legea privind cetățenia nu conține nicio dispoziție care prevede că persoanele care critică poziția guvernului în materie de educație sau de politică etnică sunt limitate în accesul lor la naturalizare. Curtea consideră că obiecția față de jurisdicția Curții ratione materiae în circumstanțele cauzei este foarte strâns legată de substanța plângerii reclamantei în temeiul articolelor 10, 11 și 13 și, prin urmare, consideră oportun să se alăture acestei obiecții la fond (a se vedea mutatis mutandis Markovic și alții/Italia [GC], nr. 1398/03, CEDH 2006 ...). Curtea constată, de asemenea, că cererea susține chestiuni de fapt și de drept care necesită o examinare a fondului. În consecință, concluzia că cererea nu este vădit nefondată. Având în vedere faptul că nu există nici un alt obstacol pentru admisibilitatea sa, aceasta declară cererea admisibilă. Din aceste motive, Curtea cu majoritate Declară Hotărârea admisibilă, fără a prejudeca fondurile cauzei. Santiago Quesada Josep Casadevell Președintele grefierului [1] PCIJ, Serie B nr. 4 (Avizul consultativ din 7 februarie 1923), p. 23-24, disponibil la http://www.icj-cij.org/pcij/serie_B/B_04/Decrets_de_nationalite_promulgues_en_Tunisie_et_au_Maroc_Avis_consultatif_1.pdf, văzut ultima dată la 30 aprilie 2008 [2] Cazul Nottebohm (faza a doua), Hotărârea, ICJ Reports 1955, p. 4, a se vedea http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=3&k=26&case=18&cod=lg&p3=92 , văzut ultima dată la 30 aprilie 2008.
Application no. 44230/06
by Jurijs PETROPAVLOVSKIS
against Latvia
The European Court of Human Rights (Third Section), sitting on 3 June 2008 as a Chamber composed of:
Josep Casadevall,
President,
Elisabet Fura-Sandström,
Boštjan M. Zupančič,
Alvina Gyulumyan,
Ineta Ziemele,
Luis López Guerra,
Ann Power,
judges,
and Santiago Quesada,
Section Registrar
,
Having regard to the above application lodged on 10 October 2006,
Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicant,
Having deliberated, decides as follows:
The applicant, Mr Jurijs Petropavlovskis, is a non-citizen/permanent resident of Latvia who was born in 1955 and lives in Riga. He is represented before the Court by Mr
A.
Dimitrovs, a lawyer practising in Brussels. The Latvian Government (“the Government”) are represented by their Agent, Mrs I.
Reine.
A.
The circumstances of the case
The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.
Before 29 October 1998, when the Latvian Parliament (
Saeima
) enacted the Education Act, education in state and municipal schools was conducted in the Latvian and Russian languages. The Act declared Latvian to be the only language of instruction in all state and municipal schools. It provided gradual transition to Latvian-language instruction in other schools.
Between 2003 and 2004 the applicant was actively involved in protests against these changes. He participated in meetings and demonstrations against them and made public statements advocating ideas concerning the Russian-speaking minority’s rights to education in Russian and the preservation of the state-financed schools with Russian as the language of instruction.
After several sizable meetings and demonstrations, the Parliament adopted amendments to the Education Act on 5 February 2004. It provided that from 1
September
2004 the proportion of Russian and Latvian language instruction in these schools would be 40:60.
In November 2003 the applicant applied to the Naturalisation Board (
Naturalizācijas Pārvalde
) seeking to acquire Latvian citizenship through naturalisation. On 1 December 2003 he passed the naturalisation exams.
The Naturalisation Board examined the documents submitted by the applicant and, finding that he met the requirements of Articles
11
and
12 of the Citizenship Act, included his name in the list of candidates applying for citizenship. The list was attached to the draft decision on granting citizenship and transferred to the Cabinet of Ministers (
Ministru kabinets
) for the final decision.
On 16
November
2004 the Cabinet of Ministers decided to strike the applicant’s name out of the list, thus refusing to grant to him Latvian citizenship. Allegedly, the Cabinet of Ministers took into account the applicant’s previous political activities.
On 30
November 2004 the Naturalisation Board informed the applicant of the decision of the Cabinet of Ministers.
On 7
December 2004 the applicant initiated administrative proceedings against the Cabinet of Ministers. He asked the Administrative District Court to “obligate the Cabinet of Ministers to take a decision on granting [him] citizenship”. The applicant stated that the decision on granting citizenship was an administrative act and could not be regarded as a political decision. He considered
inter alia
that a person fulfilled the obligation of loyalty if he met all the requirements of the Citizenship Act and if the restrictions stated in the Act could not be applied to such person.
In his submissions of 17 November 2005 to the Administrative District Court, a lawyer representing the Cabinet of Ministers submitted,
inter alia
, that the reasons for the political decision of the Cabinet of Ministers were the statements of the applicant in the media and his actions aimed at destabilising the situation in the country and that his wish to become a citizen had this purpose in mind.
On 16 December 2005 the Administrative District Court decided to terminate the proceedings without examining the case on its merits. The court stated that the decision of the Cabinet of Ministers concerning the granting of citizenship was a political decision and as such not subject to examination by a court. The applicant appealed.
On 13 February 2006 the Administrative Regional Court upheld the decision of the Administrative District Court. The applicant appealed, stating,
inter alia
, that the granting of citizenship could not be used as a political weapon and that a court should have full jurisdiction over such decisions.
On 11 April 2006 the Administrative Chamber of the Supreme Court upheld the decision of the Administrative Regional Court. The court established that, under the Citizenship Act, the Naturalisation Board prepared a draft decision as regards the establishment of legal facts. The final decision was taken by the Cabinet of Ministers. The Cabinet took its decision, based on the draft decision prepared by the Naturalisation Board, by a vote. A member of the Cabinet was not required to give reasons for his or her vote and the Act did not stipulate the details of the decision-making process in this respect. The court stated,
inter alia
, that:
“... the Cabinet of Ministers [has] unrestricted competence as regards granting or refusing citizenship to persons who, as affirmed by the Naturalisation Board, have met the naturalisation criteria. Such unrestricted freedom of action, which also grossly contradicts the detailed regulation regarding a decision of the Naturalisation Board, attests that the Cabinet of Ministers in such a case performs not an administrative but a constitutional function. Thus, the Cabinet of Ministers cannot be regarded as an institution for the purposes of administrative process. Therefore, the argument stated in the ancillary complaint that the said decision meets all criteria of an administrative act is unfounded.
Having regard to the above, the conclusion of [the Administrative Regional Court] that the decision appealed against cannot be regarded as an administrative act, but as a political decision, is correct.
...
The fact that law does not stipulate the order of appeal against a decision of the Cabinet of Ministers does not mean that such decision is subject to appeal like an administrative act, in accordance with the Law on Administrative Procedure.
...
In the Administrative Chamber’s view, the laws of Latvia provide for a possibility to supervise the decisions taken on naturalisation issues. That is, decisions taken by the Naturalisation Board (administrative acts) are subject to appeal, in accordance with the Law on Administrative Procedure, before courts, whereas against a decision of the Cabinet of Ministers or a part of it, which is contrary to law, a public prosecutor can submit an application for supervisory review (
protest
) ... .”
B.
Relevant national and international law and practice
1.
The Constitution of Latvia
(Satversme)
Under Article 100 of the Constitution, everyone has the right to freedom of expression, which includes the right to freely receive, keep and distribute information and to express one’s views.
Under Article 103, the State protects the freedom of previously announced peaceful meetings, street processions and pickets.
These rights, as provided for by Article 116, may be subject to restrictions in circumstances provided for by law in order to protect the rights of other people, the democratic structure of the State, and public safety, welfare and morals.
2.
The Citizenship Act
(Pilsonības likums)
Section 11 of the Citizenship Act lists the restrictions on naturalisation. They provide,
inter alia
, that persons who, by unconstitutional methods, have acted against the independence of the Republic of Latvia, the democratic parliamentary structure of the State or the existing State authority in Latvia, if such has been established by a judgment of a court, cannot be admitted to citizenship.
The relevant part of section 12 states that a person who has pledged allegiance to the Republic of Latvia, and who is not subject to the naturalisation restrictions specified in section 11, can be admitted to citizenship through naturalisation.
Section 13 stipulates that:
“(1) A person who has rendered special meritorious service for the benefit of Latvia, but who does not have the right to naturalisation in accordance with the general procedures provided for in this Act, may be admitted to Latvian citizenship by a decision of the
Saeima
which shall be published in the official gazette. The provisions of section 12 (except for paragraph one, clause 7) of this Act shall not apply to a person in regard to his or her admission to citizenship on the basis of special meritorious service for the benefit of Latvia.
(2) A person who wishes to be admitted to the citizenship of Latvia on the basis of special meritorious service for the benefit of Latvia shall submit to the
Saeima
an application for admission to citizenship. An autobiography of the person concerned and a notice stating that there are no facts which could evidence that any of the restrictions of section 11 of this Act are applicable to this person shall be attached to the application.”
The relevant part of section 17 provides that the Naturalisation Board receives and examines applications for naturalisation. A decision of the Naturalisation Board regarding refusal of naturalisation may be appealed to a court. A decision regarding admission to citizenship is taken by the Cabinet of Ministers.
Under section 18, all persons who are admitted to Latvian citizenship must sign the following pledge regarding allegiance to the Republic of Latvia:
“I, (given name, surname) born (place of birth, date of birth), pledge that I will be loyal only to the Republic of Latvia.
I undertake to comply with the Constitution and laws of the Republic of Latvia in good faith and to use my best endeavours to protect them.
I undertake, without regard to my life, to defend the independence of the State of Latvia and to live and work in good faith, in order to increase the prosperity of the State of Latvia and of the people.”
3.
The Law on Administrative Procedure
(Administratīvā procesa likums)
Pursuant to Article 1 § 3 of the Law on Administrative Procedure, an administrative act is a legal instrument directed externally, which is issued by an institution in an area of public law with regard to an individually indicated person or individually indicated persons, establishing, altering, determining or terminating specific legal relations or determining an actual situation. Administrative acts are also decisions regarding the establishment, alteration or termination of the legal status of, or the disciplinary punishment of employees of or persons specially subordinate to the institution, as well as other decisions if they significantly limit the human rights of the employees of or persons specially subordinate to the institution. Decisions or other types of actions of an institution in the sphere of private law, and internal decisions which affect only the institution itself, bodies subordinate to it or persons specially subordinate to it, are not administrative acts; political decisions (political announcements, declarations, invitations, election of officials, and similar) by the
Saeima
, the President, the Cabinet [of Ministers] or local government city councils (district and parish councils), as well as decisions regarding criminal proceedings and court adjudications are also not administrative acts.
4.
Regulations of the Cabinet of Ministers on the Receiving and Processing of Naturalisation Requests
(Naturalizācijas iesniegumu pieņemšanas un izskatīšanas kārtība)
Article 32 of these Regulations lays down certain grounds under which the Head of the Naturalisation Board may take a decision to refuse naturalisation. Such a decision has to be taken, for instance, if
it has been established by a judgment, which has lawfully entered into force, that a person has intentionally provided false information, or
if it has been ascertained after the examination of an application that there is no lawful ground for naturalisation or that such a ground has ceased to exist.
If a person is to be naturalised, an official of the Naturalisation Board, taking into consideration the documents contained in the person’s naturalisation file, prepares a draft decision of the Cabinet of Ministers on granting Latvian citizenship by naturalisation (Article 33). An excerpt of the decree on granting citizenship by naturalisation is served on the person in the Board (Article 34).
5.
The European Convention on Citizenship (signed but not ratified
by Latvia)
Pursuant to Article 12 of the European Convention on Citizenship, each State Party shall ensure that decisions relating to the acquisition, retention, loss, recovery or certification of its nationality are open to administrative or judicial review in conformity with its internal law. Paragraph 87 of the Explanatory Report on Article 12 of the Convention states:
“In addition, all decisions must be subject to an administrative or judicial review. On the basis of this provision individuals must enjoy a right of appeal against decisions relating to nationality. The procedural aspects of the implementation of this right are left to the internal law of each State Party. It has been considered not to be appropriate in this Convention to provide for an exception wherever decisions relating to naturalisation are taken by act of parliament and are not subject to appeal, as is the case in certain States. The general recognition of the right to appeal has indeed been estimated to be of prominent importance.”
6.
The Permanent Court of International Justice (PCIJ)
In its advisory opinion
Nationality Decrees Issued in Tunis and Morocco (French zone) on 8 November 1921
, the PCIJ concluded as follows:
“The words ‘solely within the domestic jurisdiction’ seem rather to contemplate certain matters which, though they may very closely concern the interests of more than one State, are not, in principle, regulated by international law. As regards such matters, each State is sole judge.
The question whether a certain matter is or is not solely within the jurisdiction of a State is an essentially relative question; it depends upon the development of international relations. Thus, in the present state of international law, questions of nationality are, in the opinion of the Court, in principle within this reserved domain.
For the purpose of the present opinion, it is enough to observe that it may well happen that, in a matter which, like that of nationality, is not, in principle, regulated by international law, the right of a State to use its discretion is nevertheless restricted by obligations which it may have undertaken towards other States.”
[1]
7.
The International Court of Justice (ICJ)
In the
Nottebohm
case (
Liechtenstein v. Guatemala
), the ICJ concluded as follows:
“It is for ... every sovereign State, to settle by its own legislation the rules relating to the acquisition of its nationality, and to confer that nationality by naturalization granted by its own organs in accordance with that legislation. ... This is implied in the wider concept that nationality is within the domestic jurisdiction of the State. ...
Naturalization is not a matter to be taken lightly. ... In order to appraise its international effect, it is impossible to disregard the circumstances in which it was conferred, the serious character which attached to it, the real and effective, and not merely the verbal preference of the individual seeking it for the country which grants it to him.”
[2]
1.
The applicant complained under Articles 10 and 11 of the Convention that the allegedly arbitrary denial of Latvian citizenship through the naturalisation procedure was a punitive measure imposed on him because he had imparted ideas and exercised his right to peaceful assembly in order to criticise the Government’s position. He further complained that the afore-mentioned infringements of his rights, contrary to the requirements of Articles 10
§
2 and 11
§
2 of the Convention, were not prescribed by law, did not pursue a legitimate aim and were disproportionate and not necessary in a democratic society.
2.
The applicant finally complained under Article 13 of the Convention that he did not have any effective domestic remedy in respect of his infringed rights. He considered that an application for supervisory review (
protest
) by a public prosecutor was not an effective remedy since his decision in the instant case would not be subject to appeal.
1.
The Government
The Government submitted that the application was incompatible
ratione materiae
with the provisions of the Convention. The applicant’s complaint about the interference with his rights under Articles 10 and 11, according to the Government, derived from the allegedly arbitrary refusal to grant him Latvian citizenship through the naturalisation procedure. The Government, citing the jurisprudence of the PCIJ and the ICJ, maintained that questions of attribution and withdrawal of nationality fell within the exclusive competence of States and that there was well-established case-law of the Court stating that the right to citizenship was not among the rights guaranteed by the Convention and its Protocols.
Furthermore, the Government pointed out that the applicant had failed to indicate in which way the refusal to grant Latvian citizenship had interfered with his freedoms under Articles 10 and 11. As to the applicant’s submission that the refusal to grant citizenship amounted to a punitive measure following his criticism of certain policies and decisions of the Latvian Government in the field of minority rights, in the view of the Government it “d[id] not attain the level of severity to be considered as an interference with the rights under Articles 10 and 11”. In this respect the Government distinguished the current application from the case of
Ezelin v. France
(no.
11800/85, judgment of 26 April 1991), in which the applicant had faced disciplinary sanctions for his participation in a demonstration.
In any event, the Government maintained that the refusal of naturalisation did not have any adverse effect on the applicant and did not prevent his naturalisation in the future. The Government stressed the special character and function of citizenship. The Government argued that for the purposes of granting citizenship, it not only required an interest on the part of an individual but also provided a State with the right to assess whether the individual merited “such a privilege, including verification that the reasons behind such a request [we]re not abusive”.
In view of the preliminary objections advanced by the Government, they “[did] not see a need to provide further comments (including responses to the Court’s questions) concerning exhaustion of domestic remedies, as well as justification of interference at the present stage of the proceedings”.
2.
The applicant
The applicant contested the Government’s presentation of the current state of international law in matters of nationality. Furthermore, he argued that nothing in the case-law of the Court suggested that only an issue under Article 8 might arise in cases of withdrawal or refusal of citizenship. The applicant stressed that an arbitrary denial of citizenship might in certain circumstances raise an issue under Articles 10, 11 and 13.
The applicant disagreed with the Government in their attempt to distinguish his case from the
Ezelin
case. The applicant submitted that the nature and severity of the sanction imposed were factors to be taken into account when assessing the proportionality of the interference, not the admissibility of the application.
The applicant further submitted that the refusal to grant nationality had the effect of preventing him from standing for municipal elections. According to the Citizenship Act the applicant had to start the naturalisation procedure anew and could only do so after one year. Most importantly, in view of the fact that the applicant had complied with all the requirements spelled out in the Citizenship Act with a view to qualifying for naturalisation and that the Security Police had given its positive opinion, he had not been able to foresee the refusal of his naturalisation request. The Citizenship Act did not contain any provision stipulating that persons criticising the Government’s position on education or ethnic policy were limited in their access to naturalisation. The applicant considered that the refusal to grant him naturalisation was likely to discourage him from making any such criticism in the future.
3.
The Court’s assessment
The Court considers that the objection to the Court’s jurisdiction
ratione materiae
in the circumstances of the case is very closely linked to the substance of the applicant’s complaint under Articles 10, 11 and 13. It therefore considers it appropriate to join this objection to the merits (see,
mutatis mutandis
,
Markovic and Others v Italy
[GC], no.
‑
...).
The Court further notes that the application raises issues of fact and law which require an examination of the merits. It accordingly concludes that the application is not manifestly ill-founded. Having also established that no other obstacle to its admissibility exists, it declares the application admissible.
For these reasons, the Court by a majority
Declares
the application admissible, without prejudging the merits of the case.
Santiago Quesada
Josep Casadevall
Registrar
President
[1]
PCIJ, Series B no. 4 (Advisory Opinion of 7 February 1923),
pp. 23-24, available at , http://www.icj-cij.org/pcij/serie_B/B_04/Decrets_de_nationalite_promulgues_en_Tunisie_et_au_Maroc_Avis_consultatif_1.pdf, last viewed on 30 April 2008
[2]
Nottebohm Case (second phase), Judgment, ICJ Reports 1955, p. 4
; see
http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=3&k=26&case=18&code=lg&p3=92
, last viewed on 30 April 2008.