ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1839/2017

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, R.N.P. Romsilva, obligarea acestora la recunoașterea dreptului său de a-i fi acordate despăgubiri pentru perioada anilor 2011-2014, reprezentând compensații din partea Statului Român pentru pădurea în suprafață de 79,80 hectare situată pe raza comunei Cireșu, județul Mehedinți, pe care nu o poate exploata întrucât este situată într-o arie protejată.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 58 din data de 5 februarie 2015 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a respins (ca inadmisibilă) acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, R.N.P. Romsilva. Pentru a dispune astfel, instanța de fond a reținut calificarea juridică dată de reclamantă cererii de chemare în judecată drept o cerere formulată exclusiv pentru a constata existența dreptului la despăgubiri, printr-un astfel de demers reclamanta tinzând la obligarea autorității publice de a-și conforma conduita în vederea respectării dreptului sau interesului legitim particular.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea căii de atac, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea recursului, recurenta a arătat că în mod eronat instanța de fond a reținut inadmisibilitatea acțiunii, deși raportat la dispozițiile art. 1 alin. (2), art. 2 alin. (1) lit. o) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 1349 C. civ., aceasta este una prevăzută de lege - art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008; Sentința pronunțată ignoră regimul de ordin constituțional al dreptului de proprietate și protecția ce trebuie acordată acestuia. Datorită neadoptării normelor metodologice de aplicare a legii de către Guvern, dreptul său rămâne unul iluzoriu, întrucât din culpa pârâtului nu poate dispune de toate elementele dreptului său de proprietate și este pusă în imposibilitate de a beneficia de compensații pentru lipsa atributului fructus al proprietății sale forestiere. De asemenea, este lipsită de fundament constatarea instanței de fond în sensul că obiectului procesului nu corespunde cu cel al plângerii prealabile, câtă vreme ceea ce s-a cerut prioritar, inclusiv prin plângerea prealabilă, este recunoașterea dreptului la despăgubiri, fiind nelegală și ignorarea temeiului delictual invocat în cererea de chemare în judecată - art. 1349 C. civ. A mai apreciat recurenta că limitele învestirii instanței au fost clare și neechivoce, iar pricina trebuia să fie soluționată în cadrul acestor limite, tocmai pentru a fi respectat principiul disponibilității.

Apărările formulate de autoritățile intimate Intimații-pârâți Statul Român - prin Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României au depus fiecare întâmpinare și, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a sentinței instanței de fond.

Procedura derulată în recurs Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de dispozițiile art. 493 C. proc. civ., iar prin încheierea din 9 februarie 2017, în temeiul art. 493 alin. (7) din același cod, completul de filtru a admis în principiu recursul și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică. Prin notele de ședință depuse la data de 06.03.2017, recurenta-reclamantă a invocat dispozițiile deciziei Î.C.C.J. - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 36/23.11.2015, dar și ale deciziei Comisiei Europene C.8679/2016 .

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată recursul este fondat în limitele și pentru considerentele ce urmează: Reclamanta a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ refuzul nejustificat al autorităților publice intimate privind avizarea și acordarea despăgubirilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafața de pădure de 79,80 hectare situată pe raza comunei Cireșu, județul Mehedinți, în zona de conservare totală, aferente anilor 2011-2014. Deși maniera de redactare a cererii de chemare în judecată și a memoriilor adresate autorităților pârâte poate părea deficitară sau ambiguă, scopul demersului judiciar este însă evident și este reprezentat de obținerea compensațiilor prevăzute de Legea nr. 46/2008. Instanța de fond a interpretat greșit aspectele de fapt și de drept prezentate de reclamantă, rezultatul fiind calificarea eronată a cererii de chemare în judecată drept una formulată exclusiv pentru constatarea existenței dreptului la despăgubiri. În acest context, Înalta Curte reține nelegalitatea soluției de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată formulate de reclamanta A. Analizând fondul cererii reclamantei și incidența Normelor Metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, instanța de control judiciar reține că prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic și de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010. Prin Adresa nr. x dosar de fond s-a comunicat reclamantei neadoptarea hotărârii de guvern pentru aprobarea schemei de ajutor pentru acordarea de compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și imposibilitatea acordării compensațiilor solicitate. Se observă astfel că plata compensațiilor este condiționată de adoptarea normelor metodologice, acesta fiind motivul refuzului de plată a compensațiilor. Potrivit considerentelor Deciziei nr. 36/2015 sus-menționate, măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celor proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale. Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009). Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării". Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ. Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârșitul anului 2009, iar acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria x, nr. 319 din 27 decembrie 2006), și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora. Conform prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (1) (3) litera c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate." În speță, pentru perioada de referință analizată, sunt relevante dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat." Totodată, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat." Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 a stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000. De asemenea, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control." În temeiul acestor dispoziții legale, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000 și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații. Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă. Prin pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor." La pct. 6 din aceeași decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităților din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)." Așa fiind, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Pe cale de consecință, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reține refuzul nejustificat de soluționare a cererii reclamantei având ca obiect acordarea de despăgubiri, în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control. În contextul inexistenței unei baze legale pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii de guvern cu obiectul de reglementare sus-menționat, acțiunea reclamantei vizând obținerea compensațiilor aferente anilor 2011-2014 apare ca fiind prematură și va fi respinsă ca atare. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge ca prematură acțiunea reclamantei A.