ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2545/2018

Obiectul cererii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D. și E. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, anularea Raportului privind controlul tematic efectuat la Compania Nationala "Aeroporturi Bucuresti" S.A. (CNAB), emis de Corpul de Control al Ministerului Transporturilor sub nr. x/2014, și a Adresei nr. x/2014, emisa de Direcția Juridica din Ministerul Transporturilor - reprezentând răspunsul la plângerea prealabila înregistrată sub nr. x, formulată de reclamanți împotriva Raportului privind controlul tematic. 1.

Hotărârile primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 2043 din 14 iulie 2015, a respins excepția tardivității acțiunii. Totodată, a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea Raportului de control nr. x și a respins ca inadmisibil acest capăt de cerere, respingând în rest acțiunea formulată de reclamanți, ca neîntemeiată. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 168 din 26 ianuarie 2016, a respins excepția lipsei dovezii calității de reprezentant. Totodată, a admis excepția inadmisibilității și, în consecință, a respins cererea de completare a sentinței civile nr. 2043/14.07.2015, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x, formulată de pârâtul Ministerul Trasporturilor, ca inadmisibilă. 1.

Căile de atac exercitate Împotriva acestor sentințe au declarat recurs atât reclamanții A., B., C., D. și E., cât și pârâtul Ministerul Transporturilor. 1.3.1. Reclamanții prin recursul exercitat împotriva sentinței nr. 2043/14.07.2015, reclamanții au invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, aceleiași instanțe. În motivarea căii de atac exercitate reclamanții au susținut următoarele: În ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. recurenții susțin că hotărârea instanței de fond este pronunțată cu nerespectarea dispozițiilor legale referitoare la reprezentarea procesuală, conduită care este sancționată cu nulitatea absolută necondiționată, în conformitate cu prevederile art. 176 pct. 2 C. proc. civ. Instanța de fond a admis excepția inadmisibilității acțiunii care a fost invocată prin întâmpinare de pârât, care este semnată prin consilier juridic și care poartă ștampila direcției juridice din ministerul pârât, fără a fi depusă la dosarul cauzei delegație de reprezentare a acestuia, în condițiile în care Ministerul Transporturilor este reprezentat fie prin Ministrul Transporturilor, fie printr-un secretar de stat sau subsecretar de stat, în cazul în care Ministrul Transporturilor deleagă acestora o parte din atribuțiile sale. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. recurenții susțin că că anumite aprecieri ale instanței de fond induc teza ca raportul nu ar fi act administrativ exclusiv pe considerentul ca i-ar lipsi aprobarea din partea ministrului. În acest context se apreciază că, motivarea instanței de fond este confuză și contradictorie, întrucât nu rezultă care este până la urmă considerentul pentru care raportul nu ar fi act administrativ, respectiv dacă viciile sale în acest sens sunt unele de forma (aprobarea ministrului) sau unele de fond (conținutul măsurilor). S-a mai invocat și motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., considerându-se că este greșită aprecierea instanței de fond conform căreia raportul nu dă naștere raporturilor juridice. Astfel se susține că, intenția pârâtului Ministerul Transporturilor a fost ca documentul să producă consecințe juridice, respectiv să dea naștere unor obligații în sarcina unor persoane, prin el însuși, fără a fi necesare acte subsecvente. Astfel, analiza documentului relevă faptul ca mențiunea "Aprob" a fost tehnoredactată și inclusă în corpul documentului, ducând la concluzia ca reprezentanții pârâtului au avut în vedere de la început că aprobarea raportului, care include aprobarea masurilor cuprinse în acesta se va face prin semnarea respectivului document, iar nu printr-un act separat și ulterior. Raportul nr. x a impus obligații în sarcina membrilor conducerii executive a CNAB, creând astfel raporturi juridice între autoritatea publică emitentă și membrii conducerii executive a CNAB, respectiv recurenții, prin el însuși. Prin adresa de înaintare se precizează faptul că măsurile care trebuie duse la îndeplinire de membrii conducerii executive a CNAB sunt "dispuse prin raportul menționat" fără a exista un act separat și suplimentar prin care sunt dispuse aceste masuri. Tot adresa de înaintare menționează "măsurile dispuse în sarcina dumneavoastră", rezultând fara niciun dubiu că cele 13 masuri cuprinse la paginile 76-78 din raport constituie obligații pe care cei cărora li s-a comunicat raportul trebuie sa le îndeplinească. Cu titlu de exemplu, în sarcina Conducerii executive a CNAB s-a născut obligația de a "lua masuri pentru identificarea persoanelor responsabile și pentru recuperarea de la acestea a creanței în suma de 760.960,17 RON pentru care nu s-au efectuat toate demersurile de recuperare în termenele legal prevăzute", conform măsurii nr. 4 indicata la pagina 77 din raport. Aceasta obligație nu a luat naștere ca urmare a emiterii unui act distinct, ci a fost stabilita chiar prin Raportul nr. x Se mai arată că, instanța de fond nu a analizat documentul contestat in întregul sau ci a considerat practic ca mențiunea "Aprobat" și semnătura ministrului nu ar face parte din acest document, aspect care constituie o eroare. Orice act administrativ presupune semnarea/aprobarea sa de către reprezentantul autorității publice pentru a produce efecte. Această semnare/aprobare este precedată, în general de propunerea măsurilor pe care le conține actul respectiv. Calificarea documentului data de instanța de fond a avut în vedere în mod greșit titlul documentului, iar nu conținutul sau. Titulatura documentului, respectiv "Raportul privind controlul temetic efectuat la Compania Națională "Aeroporturi București" S.A." nu inseamnă automat ca documentul este doar un raport care constata o situație de fapt, situație cu privire la care autoritatea publică urmează să ia masuri ulterioare prin emiterea de acte administrative. Denumirea actului și cu atât mai puțin mențiunea expresă că "nu constituie oct administrativ" nu sunt relevante pentru calificarea unui act ca fiind un act administrativ în concepția Legii nr. 554/2004. Pentru o asemenea calificare este esențial să fie îndeplinite condițiile prevăzute de lege, în special actul sa producă efecte juridice, în sensul de a da naștere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice (drepturi și obligații). Obligațiile menționate în raport nu au fost prevăzute într-un act separat care să dispună luarea unor masuri in baza situației constatate printr-un raport, ci chiar în documentul intitulat Raportul privind controlul tematic efectuat la Compania Națională "Aeroporturi București" S.A. În situația în care un raport de control prezintă caracteristicile proprii actului administrativ, producând efecte juridice în sensul stabilirii unor obligații și al vătămării drepturilor/intereselor legitime, instanțele nu au ezitat sa califice raportul respectiv ca fiind un act administrativ, cenzurabil pe calea contenciosului administrativ. În ceea ce privește sentința de completare, nr. 168/26.01.2016, reclamanții au formulat critici referitoare la soluția asupra excepției lipsei dovezii de reprezentant, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. 1.3.2. Prin recursul său pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva sentinței nr. 2043/14.07.2015 a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinței recurate și, soluționând cu prioritate excepția tardivității, să se respingă cererea de chemare în judecată ca tardiv formulată. În susținerea demersului său procesual, pârâtul a considerat că în ceea ce privește soluționarea excepției tardivității formulării acțiunii, instanța de fond în mod nelegal a reținut incidența în speță a dispozițiilor art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare. În conformitate cu dispozițiile art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, "cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii; c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii. Potrivit dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă se soluționează în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii. În fapt, plângerea prealabilă formulată de intimații-reclamanți A., B., C., D. și E. împotriva Raportului nr. x/06.05.2014 privind controlul tematic efectuat la Compania Națională "Aeroporturi București" S.A. emis de Corpul de Control al ministrului transporturilor, a fost înregistrată la Ministerul Transporturilor în data de 02.06.2014, sub nr. x Potrivit dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, termenul legal de soluționare a acestei plângeri a expirat la data de 02.07.2014. Pe cale de consecință, începând de la această dată, respectiv 02.07.2014, intimații-reclamanți aveau la dispoziție un termen de 6 luni pentru promovarea acțiunii în contencios administrativ, termen ce s-a împlinit la data de 02.01.2015. Contrar celor reținute de instanța primului grad de jurisdicție, care a făcut o aplicare greșită a normelor de drept material, în speță sunt incidente dispozițiile de art. 11 alin. (1) lit. c). Având în vedere faptul că data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile a fost anterioară datei comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, intimații-reclamanți aveau deschisă calea acțiunii în contencios administrativ încă de la data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv 02.07.2014. Această soluție este susținută de raționamentul potrivit căruia dacă intimații-reclamanți ar fi învestit instanța de contencios administrativ cu acțiunea în anularea "actului administrativ" în data de 02.07.2014, acestora nu li s-ar fi putut opune excepția prematurității formulării acțiunii, fiind expirat termenul de soluționare a plângerii prealabile, care împlinindu-se primul, reprezintă data de referință pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ. Acest termen maxim de așteptare înainte de sesizarea instanței de contencios administrativ cu acțiunea în anularea actului administrativ este instituit tocmai pentru protecția drepturilor și intereselor individului care este pus la adăpost de o eventuală pasivitate a autorității publice emitente, care nu soluționează plângerea prealabilă în termenul legal de 30 de zile. În ceea ce privește sentința de completare, nr. 168/26.01.2016, pârâtul a susținut prin recursul exercitat împotriva acestei hotărâri că, este dată pe baza unor motive străine de natura cauzei și cu aplicarea greșită a normelor de drept material, conform art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., în mod eronat a considerat instanța de fond că excepția inadmisibilității invocată de pârât prin întâmpinare nu este un capăt de cerere, respingând ca inadmisibilă cererea de completare a hotărârii. În acest sens se arată că excepția inadmisibilității acțiunii este o excepție de fond, absolută și peremptorie, care poate fi invocată atât printr-o cerere separată, dar și în cadrul unei cereri cu mai multe capete de cerer, modalitatea de invocare a acesteia neavând drept consecință schimbarea caractertului acestei excepții 1.

Apărările formulate în cauză. 1.4.1 Prin întâmpinare reclamanții intimați A., B., C., D. și E. au solicitat în principal respingerea recursului pârâtului pentru lipsa dovezii calității de reprezentant a Direcției juridice, semnatara recursului, iar în subsidiar ca neîntemeiat, considerându-se că în mod legal a rezolvat instanța de fond excepția tardivității acțiunii. 1.4.2. Prin întâmpinare pârâtul intimat Ministerul Transporturilor a solicitat respingerea recursului reclamanților, considerând că în mod legal a fost respinsă acțiunea reclamaților ca inadmisibilă, fiind corectă aprecierea instanței conform căreia raportul de control contestat nu ar fi act administrativ. 1.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 25 ianuarie 2018, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 8 martie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 2.1. Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursurile exercitate de părți sunt nefondate, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. 2.1.1. Recursul reclamanților împotriva sentinței nr. 2043/14.07.2015 Critica reclamanților referitoare la incidența în cauză a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., constând în nerespectarea dispozițiilor legale referitoare la reprezentarea procesuală, conduită care este sancționată cu nulitatea absolută necondiționată, în conformitate cu prevederile art. 176 pct. 2 C. proc. civ., este neîntemeiată. Excepția inadmisibilității acțiunii reclamanților, admisă de instanța de fond, a fost într-adevăr invocată prin întâmpinarea Ministerului Transporturilor care a fost semnată de directorul Direcției Juridice din Ministerul Transporturilor și are aplicată ștampila acestei direcții. Însă, așa cum s-a reținut de instanța de fond, potrivit Regulamentului de organizare și funcționare a Ministerului Transporturilor, Serviciul contencios și consultanță juridică din cadrul Direcției Generale Juridice și Resurse Umane din minister asigură reprezentarea în instanță în procesele în care este angajat Ministerul Transporturilor la fiecare termen de judecată, elaborează și redactează cererile de chemare în judecată, de exercitare a căilor de atac, precum și orice alte asemenea cereri privind interesele ministerului și le susține în fața organelor judecătorești, Directorul Direcției Juridice fiind îndreptățit a da delegație de reprezentare a Ministerului Transporturilor în fața instanțelor judecătorești și semnează acțiunile și apărările formulate, exercitând căile de atac pentru și în numele ministrului transporturilor. Prin urmare, Directorul Direcției Juridice este reprezentantul legal al Ministerului Transporturilor în fața instanțelor judecătorești, fiind necesară delegație de reprezentare numai în ipoteza în care acesta nu ar fi semnatarul actelor procedurale adresate instanțelor judecătorești, astfel că nu se poate concluziona că întâmpinarea depusă la instanța de fond ar fi lovită de nulitatea prevăzută de art. 176 pct. 2 C. proc. civ. Pe de altă parte, excepția inadmisibilității este o excepție absolută, putând a fi invocată și de instanța de judecată, întrucât așa cum s-a reținut constant de instanța supremă, judecătorul de contencios administrativ este obligat să stabilească dacă acțiunea privește un act administrativ tipic sau atipic, în sensul legii contenciosului administrativ, un act preparator al unui act administrativ, care poate fi atacat numai odată cu acesta, sau simple adrese, notificări, etc., cu caracter pur tehnic administrativ, exceptate controlului judecătoresc. În acest context, este inutilă critica anterior analizată, întrucât dincolo de legala invocare a excepției inadmibilității, de pronunțarea instanței de fond asupra ei, instanța de control judiciar este obligată a verifica premisa declanșării procesului în contencios administrativ, respectiv dacă actul atacat este administrativ, pentru ca pretinsa parte vătămată prin emiterea lui să se poată prevala de garanțiile procedurale ale Legii nr. 554/2004 sau ale legilor speciale în materia contenciosului administrativ. Nu este întemeiată nici critica reclamanților referitoare la incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. constând în argumentarea sentinței atacate prin motive contradictorii. Instanța de fond în analiza excepției inadmisibilității decurgând din împrejurarea că, Raportul de control nr. x privind controlul tematic efectuat la Compania Națională "Aeroporturi București" S.A. emis de Corpul de Control al ministrului transporturilor nu ar întruni elementele unui act administrativ, apt de a fi contestat în fața instanțelor de contencios administrativ, judecătorul fondului apreciind în esență că raportul de control contestat nu produce efecte, reprezentând o operațiune administrativă care nu produce efecte în lipsa aprobării lui de către Ministrul Transporturilor. În concluzie, silogismul instanței de fond este singular, susține soluția adoptată prin dispozitiv, neîntrezărind-se alte considerente în cuprinsul hotărârii atacate cu care să intre în contradicție. Instanța de control judiciar nu poate împărtăși nici apărările reclamanților referitoare la incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În mod corect a apreciat instanța de fond că Raportul de control nr. x privind controlul tematic efectuat la Compania Națională "Aeroporturi București" S.A. emis de Corpul de Control al ministrului transporturilor nu este un act administrativ. Aprobarea este o manifestare de voință a unui organ superior, prin care se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fără aceasta manifestare de voință ulterioară lui, nu ar putea produce conform legii, efecte juridice. Astfel, până la momentul aprobării Raportului de control nr. x de către Ministrul Transporturilor, acesta nu reprezintă decât o operațiune administrativă care nu produce efecte prin el însuși și care, în consecință nu poate face obiectul acțiunii în contencios administrativ. Manifestarea de voință în sensul aprobării acestui act îi valorizează efectele, fără însă a fi suficient pentru calificarea acestuia ca act administrativ, ca act juridic emis în raporturi de putere publică, iar nu în virtutea altor raporturi juridice, neinvocate și neanalizate însă de instanța de fond. 2.1.2. Recursul pârâtului împotriva sentinței nr. 2043/14.07.2015 Pârâtul solicită prin calea de atac exercitată reanalizarea excepției prescripției cererii de chemare în judecată susținând că această excepție a fost analizată greșit de instanța de fond. Deși, este discutabilă ordinea de prioritate a soluționării excepțiilor procesuale cu care a fost învestită instanța de fond și pe care aceasta a abordat-o, în contextul soluționării căii de atac analizate prin prezenta hotărâre este de menționat că excepția inadmisibilității acțiunii decurgând din faptul că actul atacat nu este un act administrativ este o excepție de procedură, prioritară în soluționare față de excepția prescripției dreptului material la acțiune, pentru că prin ipoteză, în prelalabil este necesar a se verifica dacă obiectul acțiunii în contencios administrativ este reprezentat de analiza legalității unui act administrativ tipic sau asimilat, iar numai după certificarea acestui lucru, se verifică termenele și condițiile de exercițiu ale acțiunii. Considerentele precedente au confirmat analiza instanței de fond referitoare la împrejurarea că în cauză nu a fost atacat un act administrativ și justifică soluția dată excepției inadmisibilității acțiunii, în sensul admiterii ei, astfel că devine de prisos a se mai analiza și excepția prescripției dreptului material la acțiune, criticile formulate prin recurs devenind inutile în acest context. 2.1.4. Recursul pârâtului împotriva sentința de completare, nr. 168/26.01.2016. În mod corect a respins instanța de fond cererea de completare a sentinței nr. 2043/14.07.2015 ca inadmisibilă, cerere care avea ca obiect pronunțarea instanței de fond asupra excepției inadmisibilității cererii de anulare a adresei nr. x/2014, prin care a fost soluționată procedura prealabilă exercitată împotriva raportului de control nr. x Excepțiile procesuale îndiferent de natura lor, nu se încadrează în categoria cererilor avute în vedere de art. 444 alin. (1) C. proc. civ., acestea constituind acele mijloace de apărare prin care pârâtul, în raport de cerere cu care a fost învestită instanța (principală, accesorie sau incidentală), fără să intre în discutarea fondului pricinii, urmărește întîrzierea sau împiedicarea temporară sau perpetuă a judecății. Cererile avute în vedere de norma menționată vizează cererile principale, accesorii, conexe ori incidentale, ca acte de procedură prin care se declașează controlul judecătoresc asupra actelor sau situațiilor juridice deduse judecății, iar nu apărările prin care se tinde al respingerea sau amânarea acestor cereri. Prin urmare, nepronunțarea instanței asupra unei excepții procesuale nu poate fi valorificată prin procedura completării hotărârii judecătorești, ci poate constitui un motiv de nelegalitate a acestei hotărâri și care poate fi invocată ca motiv de nelegalitate prin calea de atac exercitată împotriva acesteia. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate de reclamanții A., B., C., D. și E. și de pârâtul Ministerul Transporturilor, ca nefondate.