ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4066/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 22 aprilie 2011, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Municipiul București, Consiliul General al Municipiului București și Primarul Municipiului București, a solicitat anularea Hotărârii Guvernului nr. 590/2010 privind declanșarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei Nord-Sud pe tronsonul Buzești - Berzei - Vasile Pârvan - B.P.Hașdeu - Uranus - Calea x".

Prin sentința civilă nr. 7714 din 19 decembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de pârâții Consiliul General al Municipiului București și Primarul Municipiului București și, în consecință, a respins acțiunea împotriva acestor pârâți, ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă;

(ii) a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Municipiul București prin Primarul General, invocată din oficiu, ca fiind neîntemeiată;

(iii) a respins excepțiile lipsei capacității procesuale a reclamantei, lipsei calității procesuale active și a lipsei de interes, invocate de pârâtul Guvernul României, ca fiind neîntemeiate;

(iv) a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Municipiul București, prin Primarul General, ca fiind neîntemeiată.

În motivarea hotărârii, instanța de fond a reținut următoarele:

Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive, această excepție a fost admisă în ce-i privește pe pârâții Consiliul General al Municipiului București și Primarul Municipiului București, cu consecința respingerii acțiunii împotriva acestora ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă și respinsă în ce privește pe pârâtul Municipiul București prin Primarul General, ca fiind neîntemeiată.

Soluția a fost justificată de prima instanță prin raportare la inexistența unei pretenții concrete formulată de către reclamantă în contradictoriu cu primii doi pârâți. Calitate procesuală pasivă este conferită în cauză pârâtului Guvernului României prin însuși obiectul pricinii - respectiv anulare act - prin aceea că Guvernul este emitentul actului a cărui anulare se solicită.

Totodată, a reținut prima instanță, calitate procesuală pasivă în cauză mai are și Municipiul București în calitate de beneficiar al hotărârii contestate și de expropriator al imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local pentru care a fost emis actul administrativ contestat în cauză. În sfârșit, reclamanta nu a justificat în mod corespunzător calitatea procesuală pasivă a instituțiilor pe care a înțeles a le chema în judecată în calitate de pârâte. Astfel, împrejurarea că pârâții Consiliul General al Municipiului București și Primarul Municipiului București ar fi fost implicați într-un anumit mod în procedura prealabilă adoptării Hotărârii de Guvern contestate în prezenta cauză - CGMB este organismul care a cerut emiterea H.G. în cauză, Primarul a solicitat emiterea H.G. în cauză propunând forma acesteia, CGMB este potrivit Legii nr. 215/2001 responsabil cu gestionarea proprietăților Municipiului București și respectiv Primarul Municipiului București este instituția care pune în executare H.G. în cauză (astfel cum se explică prin concluzii scrise) - este lipsită de relevanță față de obiectul cauzei și de dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Cu privire la excepția lipsei capacității procesuale a reclamantei, instanța de fond a respins-o, ca fiind neîntemeiată, față de dispozițiile Statutului Asociației reclamante, act depus în copie la dosar și din care sunt avute în vedere în special disp. art. 2 teza a 2-a pct. 7 - activități.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1), "A. este persoana juridică de drept privat, nonguvernamentală, fără caracter politic, al cărei scop este de a se implica în problemele dezvoltării urbanistice a Bucureștiului și a localităților din România, urmărind în special păstrarea patrimoniului arhitectural-urbanistic și istoric și protecția parcurilor și a mediului înconjurător".

Conform art. 2 teza a 2-a pct. 7 - activități, în vederea realizării obiectivelor (indicate la teza 1 din același articol), Asociația își propune următoarele activități: … "atacarea în instanță a deciziilor ilegale ale autorităților locale și centrale în probleme ce țin de domeniile arhitecturii și urbanismului, al protecției monumentelor, al protecției mediului înconjurător și în general de calitatea locuirii".

În ce privește excepțiile lipsei calității procesuale active și a lipsei de interes, prima instanță le-a respins, ca neîntemeiate.

A reținut judecătorul fondului că, potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (1) - (1)

2

din Legea nr. 554/2004:

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. (1

1

) Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. (1

2

) Prin derogare de la dispozițiile alin. (1), acțiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă, sub sancțiunea penalităților de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2)".

Pe de altă parte, conform art. 1 alin. (1) din același act normativ:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public".

A fost avut în vedere și obiectul de activitate al asociației reclamante, astfel cum rezultă din statut.

Cu referire la excepția lipsei de interes, a reținut instanța de fond că, împrejurarea că actul a fost executat deja nu duce la lipsirea de interes în promovarea și continuarea acțiunii în anularea unui act administrativ apreciat ca fiind nelegal, fiind de interes superior restabilirea legalității.

Analizând actele dosarului, în ceea ce privește fondul pretențiilor deduse judecății, instanța de fond a apreciat că acțiunea este neîntemeiată, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. a solicitat, în temeiul dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, anularea Hotărârii de Guvern nr. 590/2010 privind declanșarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei N-S pe tronsonul Buzești - Berzei - Vasile Pârvan - B.P. Hașdeu - Uranus - Calea x".

În temeiul dispozițiilor art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 anularea unui act administrativ, precum hotărârea contestată în speță, se dispune în cazul în care respectivul act nu este legal, respectiv nu este conform legii ori actului normativ cu forță juridică superioară în temeiul căruia a fost emis.

Așadar, cum corect arată pârâtul Guvernul României prin întâmpinare, legalitatea actului administrativ impune respectarea anumitor cerințe: actul să fie adoptat sau emis de către autoritatea competentă din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestei competențe; conținutul actului administrativ să fie conform conținutului legii în baza căreia a fost emis; actul să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; actul să fie adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative și a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

În raport de aceste considerații, se impune a verifica dacă H.G. nr. 590/2010 este un act conform sau contravine dispozițiilor art. II din Legea nr. 184/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție autostrăzi și drumuri naționale, prevederi în executarea cărora a fost emis.

Arată pentru început reclamanta că prev. art. II din Legea nr. 184/2008 în temeiul cărora H.G. nr. 590/2010 a fost adoptată nu sunt aplicabile întrucât procedura de expropriere nu se afla în curs în momentul emiterii hotărârii. Arată reclamanta, sub acest aspect, că declararea utilității publice s-a făcut la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 184/2008, lucrarea în cauză fiind un drum de interes local, deci era imposibil ca procedura de expropriere să fie în curs la aceeași dată. În plus, art. 4 din Legea nr. 198/2004, introdus prin Legea nr. 184/2008, prevede că nu Guvernul este autoritatea competentă a emite hotărârea privind declanșarea procedurii de expropriere, ci autoritatea locală.

Arată în continuare reclamanta că, și dacă s-ar admite că declararea utilității publice s-a făcut prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 262/2006, procedura de expropriere nu era în curs la momentul emiterii H.G. nr. 590/2010, dar și că la momentul emiterii actului contestat nu fusese parcursă nici faza premergătoare exproprierii prevăzută de Legea nr. 33/1994.

Conform art. II din Legea nr. 198/2004, text introdus prin Legea nr. 184/2008 "Pentru lucrările pentru care procedura de expropriere se află în curs la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul va emite câte o hotărâre pentru fiecare lucrare, prin care va aproba declanșarea procedurii de expropriere pentru toate imobilele rămase de expropriat, precum și suma globală estimată a despăgubirilor".

Potrivit art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 590/2010 "Se aprobă declanșarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei N-S pe tronsonul Buzești - Berzei - Vasile Pârvan - B.P. Hașdeu - Uranus - Calea x", declarată de utilitate publică potrivit art. 2 din Legea nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție de drumuri de interes național, județean și local, cu modificările și completările ulterioare, expropriator fiind municipiul București".

În raport de aceste prevederi și de susținerile reclamantei, analizând înscrisurile depuse de părți la dosar și reținând în special Nota de fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ, instanța de fond a constatat că, la baza emiterii H.G. nr. 590/2010, se află Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 51/2009, prin care această instituție solicita Guvernului adoptarea unei hotărâri privind aprobarea continuării procedurii de expropriere pentru imobilele, proprietate privată, pe amplasamentul lucrării de interes public local Dublarea diametralei N-S pe tronsonul Buzești - Berzei - Vasile Pârvan - B.P. Hașdeu - Uranus - Calea x

În același act se precizează totodată că "procedurile de expropriere pentru realizarea lucrării au fost realizate în proporții considerabile …. Procedurile de expropriere aflate în curs de desfășurare și care au ca scop eliberarea amplasamentelor s-au desfășurat până în prezent în baza dispozițiilor Legii nr. 33/1994 și a HCGMB 262/02.11.2006".

Din acte rezultă că este vorba de aprobarea procedurii de expropriere pentru 83 imobile rămase de expropriat în vederea continuării și finalizării lucrării de interes public local (de unde rezultă un proces de expropriere început în prealabil).

Rezultă că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de ipoteza normei juridice (art. II introdus prin Legea nr. 184/2008) pentru emiterea H.G. nr. 590/2010, respectiv existența lucrărilor de construcție de drumuri în curs la data intrării în vigoare a Legii nr. 184/2008 și efectuarea anterioară a exproprierilor necesare amplasamentului lucrării de interes public, care nu au fost finalizate.

În ce privește susținerea că nu Guvernul era autoritatea competentă a emite hotărârea privind declanșarea procedurii de expropriere, ci autoritatea locală, instanța de fond a apreciat-o a fi vădit neîntemeiată, față de dispozițiile art. II din Legea nr. 184/2008 prin care se prevede că pentru lucrările pentru care procedura de expropriere se află în curs la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul va emite câte o hotărâre pentru fiecare lucrare, fără a distinge între categoriile de drumuri în funcție de interesul național, județean sau local.

De altfel, cum în mod pertinent arată și pârâtul Guvernul României, este evident că în situația în care legiuitorul ar fi dorit ca Guvernul să fie abilitat să emită hotărâri exclusiv pentru declanșarea procedurilor de expropriere pentru drumurile naționale, nu ar mai fi fost necesară norma tranzitorie cuprinsă în art. II din Legea nr. 184/2008 dat fiind că această atribuție era deja reglementată în cuprinsul art. 4 din Legea nr. 198/2004 (art. 4 alin. (1) - "Pe baza documentației tehnico-economice prevăzute la art. 3, Guvernul aprobă, prin hotărâre, amplasamentul lucrării, declanșarea procedurii de expropriere a imobilelor care constituie amplasamentul, suma globală estimată a despăgubirilor, termenul în care aceasta se virează într-un cont bancar deschis pe numele expropriatorului și sursa de finanțare").

În ceea ce privește motivul referitor la inaplicabilitatea dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 198/2004, prin care se declară utilitatea publică întrucât în cauză este vorba de situația excepțională prevăzută de art. 7 din Legea nr. 33/1994, acesta a fost apreciat de prima instanță a nu fi sustenabil față de obiectul acțiunii, mai precis este lipsit de relevanță față de verificările de efectuat în cauză sub aspectul legalității ori nelegalității H.G. nr. 590/2010.

Față de caracterul imperativ al dispozițiilor art. II din Legea nr. 184/2008 ("Pentru lucrările pentru care procedura de expropriere se află în curs la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul va emite câte o hotărâre …") prima instanță a constatat că pârâtul Guvernul României avea obligația emiterii actului de aprobare a declanșării procedurii de expropriere în toate situațiile în care era îndeplinită ipoteza normei juridice, fără nicio diferențiere.

Așa fiind, nu poate afecta legalitatea unei hotărâri emisă în anul 2010 situația învederată de reclamantă, respectiv aplicabilitatea sau nu a prevederilor art. 2 din Legea nr. 198/2004 în contextul în care în fapt era vorba de situația excepțională prevăzută de art. 7 din Legea nr. 33/1994.

Cu alte cuvinte, dacă o lucrare a fost sau nu declarată de interes public în mod legal nu are nicio relevanță asupra legalității unui act administrativ ce urmează a fi emis, iar aceasta cu atât mai mult cu cât sunt diferiți autorii celor două acte, respectiv autorul actului de declarare a utilității publice și autorul actului administrativ de aprobare a declanșării procedurii de expropriere.

Neîntemeiată a fost apreciată și susținerea reclamantei potrivit căreia pârâtul Primarul Municipiului București recunoaște că era necesar un act administrativ cu puterea normativă a unei legi. Aceasta întrucât același art. II din Legea nr. 184/2008 face expres vorbire de emiterea unei hotărâri de către Guvern pentru fiecare lucrare.

Art. 3 din Legea nr. 198/2004 invocat de către reclamantă în conformitate cu care "Documentația tehnico-economică aferentă lucrărilor de execuție de drumuri de interes național, județean și local se elaborează în condițiile Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările ulterioare, ale Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale celorlalte acte normative aplicabile în materie de investiții publice de către Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România - S.A. sau de către autoritățile administrației publice locale, după caz, și va conține varianta finală a studiului de fezabilitate" nu este aplicabil întrucât hotărârea în discuție este un act prin care se aprobă declanșarea procedurii de expropriere pentru imobilele rămase de expropriat, dar și suma globală estimată a despăgubirilor, fără a reglementa operațiuni derulate în concret pentru realizarea lucrării de interes public. Totodată, este evident că nu se prevede ca și condiție pentru legalitatea H.G. nr. 590/2010 existența la baza emiterii acesteia a variantei finale a studiului de fezabilitate.

Nu a fost primită de instanța de fond nici argumentația că H.G. nr. 590/2010 ar fi nelegală întrucât ar fi emisă cu încălcarea Legii monumentelor nr. 422/2001 întrucât nu are avizul Ministerului Culturii și Cultelor. Așa cum s-a expus anterior, legalitatea unui act administrativ presupune conformitatea acestuia cu legea (actul normativ cu forță juridică superioară) în executarea căreia a fost emis. Or, Legea nr. 422/2001 nu este un act normativ pentru executarea căruia a fost emisă hotărârea contestată în prezenta cauză. În plus, conform legii, proiectul actului administrativ a fost avizat de către autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia, respectiv de Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului și Ministerul Justiției.

Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 422/2001 "Exproprierea pentru cauză de utilitate publică a monumentelor istorice și a zonelor de protecție a acestora sau instituirea unor servituți poate fi inițiată și aplicată numai cu avizul Ministerului Culturii și Cultelor".

Prin urmare, procedura exproprierii presupune inițierea și aplicarea condiționat de existența avizului în discuție, fără însă ca neîndeplinirea acestei condiții să afecteze legalitatea H.G. nr. 590/2010 privind declanșarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei N-S pe tronsonul Buzești - Berzei - Vasile Pârvan - B. P. Hașdeu - Uranus - Calea x".

Așa cum arată și pârâtul Guvernul României, este evident că H.G. nr. 590/2010 nu reglementează operațiunile desfășurate în concret de către beneficiar pentru realizarea lucrării de interes public, ci doar aprobă propunerea autorității locale de declanșare a procedurilor de expropriere și suma globală estimată a despăgubirilor corespunzătoare. Guvernul, ca și emitent al unui act emis în executarea în concret a legii, nu poate fi chemat să răspundă pentru actele autorității locale și operațiunile efectuate de aceasta în scopul realizării lucrării de interes public. De observat că nu Guvernul României a realizat procedurile de expropriere cu plata corespunzătoare a despăgubirilor, aceste acte și operațiuni fiind de competența autorităților publice locale.

În concluzie, ceea ce poate fi cercetat în cadrul prezentului demers judiciar este legalitatea sau nelegalitatea H.G. nr. 590/2010, iar nu a întregii proceduri de expropriere. Numai într-un litigiu în care s-ar contesta procedura exproprierii în sine ar prezenta relevanță susțineri precum aceea că în anexa actului administrativ atacat există imobile cu statut de monument istoric ori că Primarul Municipiului București ar recunoaște că era necesar un act administrativ cu puterea normativă a unei legi.

Împotriva sentinței civile nr. 7714 din 19 decembrie 2011, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., solicitând modificarea sentinței recurate, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului arată următoarele:

A. Asupra momentului declanșării procedurii de expropriere pentru imobilele proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei Nord-Sud pe tronsonul Buzești- Berzei-Vasile Pârvan-B.P.Hașdeu-Uranus-Calea x"

În fața instanței de fond a invocat că procedura de expropriere pentru imobilele în cauză nu avea cum să se afle în curs la data emiterii H.G. nr. 590/2010, astfel că nu sunt aplicabile prevederile art. II din Legea nr. 184/2008, invocate ca temei pentru emiterea hotărârii de guvern. Lucrarea în cauză este un drum de interes local, ea nefiind declarată de utilitate publică în forma veche a Legii nr. 198/2004, declararea utilității publice având loc în momentul intrării în vigoare a Legii nr. 184/2008, conform prevederilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 198/2004, așa cum a fost modificată prin Legea nr. 184/2008.

Nefiind declarată utilitatea publică decât la momentul adoptării Legii nr. 184/2008, nici procedura exproprierii nu putea fi în curs la data respectivă, astfel că art. II din lege nu era aplicabil.

De asemenea, a susținut că, în eventualitatea în care instanța ar considera că declararea utilității publice s-a făcut la o dată anterioară adoptării Legii nr. 184/2008, și anume prin HCGMB nr. 262/2006, nici în acest caz procedura de expropriere nu putea fi considerată a fi în curs deoarece exproprierea pentru lucrări de interes local avea temei în Legea nr. 33/1994, iar nu în Legea nr. 198/2004, până la adoptarea Legii nr. 184/2008.

Prima instanță a considerat în mod eronat că procedurile de expropriere erau în curs, bazându-se pe nota de fundamentare a actului administrativ în care se menționează că "procedurile de expropriere pentru efectuarea lucrării au fost realizate în proporții considerabile, iar ele s-au desfășurat pe baza Legii nr. 33/1994 și a HCGMB nr. 262/2006".

Interpretarea instanței nu poate fi susținută în practică deoarece, dacă expropriatorul urmărea prevederile Legii nr. 33/1994, ar fi trebuit să dovedească pronunțarea unor hotărâri de expropriere, întrucât numai astfel putea dovedi că procedura de expropriere conform Legii nr. 33/1994 era în curs de desfășurare.

B. Asupra situației excepționale privind declararea utilității publice pentru imobile având statut de monument istoric

Un alt motiv al cererii introductive l-a constituit încălcarea art. 7 din Legea nr. 33/1994 care are valoare de reglementare specială și prevalează asupra reglementării din art. 2 din Legea nr. 198/2004.

Instanța de fond a apreciat a nu fi relevantă problema aplicabilității art. 7 din Legea nr. 33/1994 sub aspectul legalității/nelegalității H.G. nr. 590/2010.

Recurenta arată că declararea utilității publice este o etapă prealabilă și necesară exproprierii care hotărăște utilitatea măsurii de expropriere, iar în cazul imobilelor cu regim de monument istoric ea beneficiază de o procedură restrictivă menită să protejeze aceste imobile de eventuale abuzuri.

Considerațiile instanței sunt vădit greșite întrucât verificarea legalității actului administrativ impune respectarea cerinței ca utilitatea publică să fi fost declarată în mod legal, or criticile reclamantului se refereau la nerespectarea acestei cerințe.

C. Asupra afirmației Primarului Municipiului București referitoare la necesitatea emiterii unui act administrativ cu putere de lege în vederea declarării utilității publice

Primarul Municipiului București a recunoscut necesitatea elaborării unui act normativ cu putere de lege pentru declararea utilității publice aferente lucrării anterior menționate. Instanța de fond a ignorat această împrejurare, cu motivarea că art. II din Legea nr. 184/2008 se referă expres la emiterea unei hotărâri de guvern pentru fiecare lucrare. Astfel, a ignorat atât prevederile normei speciale, respectiv a art. 7 din Legea nr. 33/1994 (referitoare la regimul distinct de declarare a utilității publice în cazul imobilelor monument istoric), cât și susținerile reclamantei expuse la lit. A) a prezentelor motive de recurs.

D. Asupra argumentului recurentei-reclamante privind lipsurile din documentația tehnico-economică premergătoare aprobării hotărârii în cauză

Pârâtul Guvernul României nu a făcut dovada că la baza adoptării actului administrativ atacat a stat o astfel de documentație tehnico-economică, întocmită potrivit prevederilor Legii nr. 198/2004, așa cum au fost modificate prin Legea nr. 184/2008 și nici o altă documentație tehnică sau de evaluare realizată anterior intrării în vigoare a legii ultim amintite și care să fi fost considerată valabilă în baza noii legi.

Instanța a socotit greșit că dovada unei asemenea documentații este de prisos pentru cercetarea legalității H.G. nr. 590/2010, pe motiv că aceasta nu ar reglementa operațiuni derulate în concret pentru realizarea lucrării de interes public.

Argumentarea instanței contravine dispozițiilor clare ale art. 4 din Legea nr. 198/2004, care cer să existe documentația tehnico-economică ce stă la baza aprobării prin hotărâre a declanșării procedurii exproprierii. Prin urmare, legalitatea hotărârii de guvern depinde de legalitatea documentației tehnico-economice, ca operațiune prealabilă, pe care instanța are competența și este obligată să o verifice.

E. Asupra lipsei avizului Ministerului Culturii și Patrimoniului Național prevăzut de Legea nr. 422/2001

Potrivit art. 10 alin. (3) din legea menționată, procedura de expropriere a unei clădiri monument istoric poate fi inițiată și aplicată numai cu avizul Ministerului Culturii și Patrimoniului Național.

Instanța de fond a considerat eronat că inexistența unui astfel de aviz nu afectează legalitatea hotărârii în cauză deoarece aceasta nu reglementează operațiuni desfășurate în concret de către beneficiar pentru realizarea lucrării de interes public, ci doar aprobă propunerea autorității locale. Avizul este, de asemenea, act premergător față de hotărârea de guvern atacată, legalitatea acesteia din urmă fiind legată indisolubil de legalitatea actelor premergătoare.

Intimații-pârâți nu au formulat întâmpinări față de recursul declarat în cauză.

5.1 Prin cererea înregistrată la dosarul cauzei la data de 4 decembrie 2013, recurenta-reclamantă a invocat motive noi de recurs, pe care le-a apreciat a fi de ordine publică și a solicitat suspendarea judecării cauzei până la soluționarea irevocabilă a dosarului nr. x/2011, înregistrat pe rolul Tribunalului București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, având ca obiect anularea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 262/2006.

Noile motive de recurs se referă la nelegalitatea actelor premergătoare emiterii actului administrativ atacat în cauză, respectiv a HCGMB nr. 151/2006 și a HCGMB nr. 262/2006. Recurenta-reclamantă arată că nelegalitatea primei hotărâri a fost definitiv stabilită prin sentința civilă nr. 1619/2013 a Tribunalului Cluj, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 9876/2013 a Curții de apel Cluj. De asemenea, legalitatea HCGMB nr. 262/2006 face obiectul unui litigiu în curs de judecată (dosar nr. x/2011).

Declanșarea procedurii de expropriere trebuie aprobată în raport cu o lucrare, iar lucrarea este cea aprobată prin HCGMB nr. 151/2006. HCGMB nr. 262/2006 se bazează pe HCGMB nr. 151/2006. H.G. nr. 590/2010 se bazează pe HCGMB nr. 262/2006, deci în măsura în care aceasta din urmă este nelegală și H.G. nr. 590/2010 este nelegală, neexistând procedură de expropriere în curs, așa cum prevede art. II din Legea nr. 184/2008 invocată în preambulul hotărârii de guvern.

Prin aceeași cerere, recurenta-reclamantă a invocat excepția de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului General al Municipiului București nr. 151/2006 și nr. 262/2006, în subsidiar față de invocarea noilor motive de recurs de ordine publică, respectiv pentru situația în care acestea nu ar fi socotite ca atare, precum și excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 198/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 184/2008.

5.2 Prin încheierea din 22 ianuarie 2014, Înalta Curte a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a HCGMB nr. 151/2006 și a HCGMB nr. 262/2006, reținând că împotriva acestor hotărâri pretins nelegale a fost formulată și acțiune în anulare și că, fiind aleasă această cale, nu este admisibil să se recurgă și la calea excepției de nelegalitate. Prin aceeași încheiere a fost admisă cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 2 alin. (1) din Legea nr. 198/2004 și a fost suspendată judecarea cauzei până la soluționarea irevocabilă a dosarului nr. x/2011 aflat pe rolul Tribunalului București.

5.3 Prin decizia nr. 517/9 octombrie 2014, Curtea Constituțională a respins, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a art. 2 alin. (1) din Legea nr. 198/2004.

5.4 Prin încheierea din 2 decembrie 2015 cauza a fost repusă pe rol în urma soluționării definitive a dosarului anterior menționat, iar recurenta-reclamantă a reiterat excepția de nelegalitate a HCGMB nr. 262/2006.

5.5 Prin încheierea din 2 martie 2016, Înalta Curte a sesizat Tribunalul București, secția de contencios administrativ și fiscal cu soluționarea excepției de nelegalitate a HCGMB nr. 262/2006, suspendând judecarea cauzei până la soluționarea irevocabilă a excepției de nelegalitate.

Pentru a dispune astfel, instanța a reținut că în dosarul nr. x/2011 al Tribunalului București, secția de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă acțiunea în anularea HCGMB nr. 262/2006, ca tardiv formulată. Legalitatea acestui act administrativ nefiind analizată pe fond în cadrul acțiunii în anulare, Înalta Curte a reținut că este admisibilă verificarea legalității actului pe calea excepției de nelegalitate.

5.6 La data de 29.07.2020 cauza a fost repusă pe rol în urma soluționării irevocabile a excepției de nelegalitate a HCGMB nr. 262/2006, prin sentința nr. 544/31.01.2017 a Tribunalului București, secția de contencios administrativ și fiscal, rămasă irevocabilă prin decizia nr. 2530/17.10.2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2016.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând recursul declarat prin prisma criticilor invocate, subsumate cazului de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 din vechiul C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin primul motiv de recurs se reafirmă inexistența unei proceduri de expropriere în curs pentru imobilele aflate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei Nord-Sud pe tronsonul Buzești - Berzei - Vasile Pârvan - B.P.Hașdeu - Uranus - Calea x", care atrage inaplicabilitatea prevederilor art. II din Legea nr. 184/2008, prevederi ce au stat la baza emiterii H.G. nr. 590/2010, atacată în cauză.

Instanța de fond a constatat că H.G. nr. 590/2010 aprobă declanșarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local anterior amintite și că, din nota de fundamentare care a însoțit proiectul de hotărâre, rezultă că aceasta a fost emisă în baza solicitării adresate Guvernului României de către Consiliul General al Municipiului București (cuprinsă în Hotărârea nr. 151/2009) de adoptare a unei hotărâri privind aprobarea continuării procedurii de expropriere pentru imobilele aflate pe amplasamentul lucrării, cu mențiunea că procedurile de expropriere erau deja realizate în proporții considerabile, procedura de expropriere fiind în curs, desfășurată până la data emiterii hotărârii de guvern în baza dispozițiilor Legii nr. 33/1994 și a HCGMB nr. 262/2006, prin care a fost declarată utilitatea publică a lucrării.

Pe cale de consecință, instanța a considerat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. II din Legea nr. 184/2008, respectiv existența unor lucrări de construcție de drumuri, pentru care procedurile de expropriere aferente amplasamentului erau în curs la data intrării în vigoare a Legii nr. 184/2008.

Înalta Curte constată că instanța de fond a stabilit cu aplicarea și interpretarea corectă a prevederilor art. II din Legea nr. 184/2008 că exista o procedură de expropriere în curs la data intrării în vigoare a Legii nr. 184/2008 (care a adus modificări Legii nr. 198/2004), situație în care Guvernul era abilitat să emită hotărârea de aprobare a declanșării procedurii de expropriere pentru toate imobilele rămase de expropriat, precum și suma globală estimată a despăgubirilor, luând în considerare că, potrivit modificărilor aduse art. 2 din Legea nr. 198/2004, lucrările de construcție de drumuri de interes local au intrat în obiectul de reglementare al Legii nr. 198/2004, pentru lucrări pentru care procedura de expropriere era deja în curs conform reglementărilor anterior aplicabile, fiind incidente prevederile art. II din Legea nr. 184/2008, ca normă tranzitorie.

Cu alte cuvinte, teza recurentului potrivit căreia art. II din Legea nr. 184/2008 nu ar fi aplicabil întrucât nu exista o procedură de expropriere în curs câtă vreme lucrarea privind un drum de interes local nu putea fi considerată declarată de utilitate publică, conform formei anterioare a Legii nr. 198/2004, nu poate fi primită. Sintagma "lucrări pentru care procedura de expropriere se află în curs la data intrării în vigoare a prezentei legi" din art. II din Legea nr. 184/2008 este aplicabilă tocmai situațiilor precum prezenta - lucrari de construcții drumuri de interes local, pentru care procedura de expropriere a fost declanșată potrivit prevederilor legale anterior aplicabile (Legea nr. 33/1994) și care urmau a continua potrivit legii noi (Legea nr. 198/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 184/2008).

Luând în considerare caracterul de normă tranzitorie al art. II din Legea nr. 184/2008, instanța de fond în mod corect a stabilit că declararea utilității publice pentru lucrarea în cauză aflată în curs de execuție, prin HCGMB nr. 262/2006, în baza Legii nr. 33/1994, respectă rigorile pentru a determina aplicarea normei tranzitorii, întrucât declararea utilității publice este o etapă a procedurii de expropriere, conform capitolului 2 al Legii nr. 33/1994. Teza reclamantei, potrivit căreia procedura de expropriere în curs de desfășurare poate fi dovedită numai prin prezentarea unor hotărâri judecătorești de expropriere este greșită, astfel de hotărâri fiind specifice unei etape ulterioare a procedurii, prevăzute de capitolul 4 al legii.

Cu toate acestea, de primul motiv de recurs, referitor, în esență, la inexistența unei proceduri de expropriere în curs, se leagă invocarea excepției de nelegalitate a HCGMB nr. 262/2010.

Prin sentința civilă nr. 3563/25.05.2008, pronunțată în dosarul nr. x/2016, Tribunalul București, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția de nelegalitate a HCGMB nr. 262/2006 formulată de recurenta-reclamantă A. în contradictoriu cu intimații-pârâți Guvernul României, Consiliul General al Municipiului București, Primarul Municipiului București și Municipiul București, iar prin decizia nr. 2530/7.10.2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins recursurile formulate de pârâți, soluția de admitere a excepției de nelegalitate devenind irevocabilă.

Prin hotărârile pronunțate cu privire la excepția de nelegalitate s-a statuat că HCGMB nr. 262/2006 a fost emisă cu încălcarea încălcarea art. 7 din Legea nr. 33/1994, respectiv că nu era competent să declare utilitatea publică Consiliul General al Municipiului București pentru o lucrare care presupunea exproprierea a 12 monumente istorice.

Instanțele au stabilit că art. 7 alin. (4) din Legea nr. 33/1994 se aplică și cauzei deduse judecății, respectiv utilitatea publică poate fi declarată numai prin lege și în situația monumentelor istorice reprezentative pentru patrimoniul cultural local, nu numai a celor cu valoare națională.

De asemenea, s-a statuat că HCGMB nr. 262/2006 a fost emisă și cu încălcarea art. 8 din Legea nr. 33/1994 întrucât lucrarea nu se încadrează într-o documentație de urbanism, reținându-se că, urmare a anulării PUZ emis prin HCGMB nr. 151/2006, documentațiile de urbanism aplicabile sunt PUG și PUZ Zone Construite Protejate, iar lucrarea în cauză contravine acestor documentații de urbanism.

De asemenea, s-a reținut că HCGMB nr. 262/2006 a fost emisă cu încălcarea art. 2 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 583/1994, fiind adoptată ca urmare a unei cercetări prealabile întocmite de o comisie neînvestită pentru această lucrare, dar și cu încălcarea art. 9 din Legea nr. 33/1994, detaliat în art. 6 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 583/1994, fiind adoptată ca urmare a unei cercetări prealabile întocmite de o comisie nelegal constituită.

S-a reținut și încălcarea art. 10 din Legea nr. 33/1994, detaliat în Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 583/1994, HCGMB nr. 262/2006 fiind adoptată în absența unui dosar de cercetare prealabilă din care să rezulte: denumirea lucrării, amplasamentul acesteia, inițiatorul lucrării și expropriatorul propus; un memoriu justificativ despre lucrare și prezentarea generală a situației juridice a imobilelor propuse pentru expropriere; descrierea încadrării lucrării în documentația de urbanism sau de amenajare a teritoriului, date care să justifice interesul național, respectiv interesul local, după caz; avantajele economico-sociale, ecologice sau de orice altă natură care susțin necesitatea lucrării, realizarea lucrării numai prin expropriere; date care să descrie inconvenientele de ordin economic, social, ecologic sau de orice altă natură ale exproprierii, evaluarea costurilor lucrării, evaluarea duratei de realizare, extras din documentația de urbanism sau de amenajare a teritoriului aprobată, în ale cărei prevederi se înscrie lucrarea, însoțită de copia actului de aprobare conform legii a respectivei documentații, planul de situație a lucrării, evidențierea imobilelor propuse pentru expropriere și a situației lor juridice, la data întocmirii dosarului pentru cercetarea prealabilă.

În consecință, urmarea constatării, prin hotărâre irevocabilă, a nelegalității HCGMB nr. 262/2006 de declarare a utilității publice a lucrării, în cauza de față rămâne fără fundament aplicarea art. II din Legea nr. 184/2008.

Instanța de fond a reținut greșit că nu ar avea nicio relevanță asupra legalității actului administrativ emis de Guvernul României împrejurarea că lucrarea nu a fost în mod legal declarată de utilitate publică. O astfel de teză contravine esenței controlului de legalitate în contencios administrativ, care are ca scop examinarea concordanței actului administrativ dedus judecății cu temeiurile de drept substanțial care-i sunt aplicabile.

De vreme ce, în baza art. II din Legea nr. 184/2008, Guvernul nu putea emite hotărârea decât pentru lucrări pentru care procedura de expropriere era în curs, constatarea nelegalității hotărârii de declarare a utilității publice atrage nelegalitatea actului administrativ dedus judecății.

De soluția pronunțată asupra excepției de nelegalitate se leagă și alte motive ale cererii de chemare în judecată, reiterate prin criticile formulate în recurs, și anume de cele prin care se invocă încălcarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 33/1994 și cele prin care se afirmă nevalabilitatea documentației tehnice și de evaluare întocmite anterior adoptării hotărârii de guvern.

Astfel, una dintre premisele aplicării normei tranzitorii din art. II din Legea nr. 184/2008 este menționată expres în cuprinsul art. III din aceeași lege, și anume, valabilitatea documentației tehnice sau de evaluare realizată anterior intrării în vigoare a legii. Din această perspectivă, instanța de fond a stabilit cu aplicarea greșită a legii că valabilitatea menționatei documentații nu reprezintă o condiție de legalitate pentru H.G. nr. 590/2010.

Or, printre motivele care au stat la baza constatării nelegalității HCGMB nr. 262/2006 s-a numărat nelegalitatea cercetării prealabile, care nu a fost urmată după rigorile prevăzute de art. 8-10 din Legea nr. 33/1994.

De asemenea, instanța de fond a stabilit greșit că încălcarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 33/1994 și a prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 422/2001 ar fi lipsită de relevanță față de verificările de efectuat în cauză sub aspectul legalității H.G. nr. 590/2010.

Art. 7 din Legea nr. 33/1994 se referă la declararea utilității publice, alin. (4) stabilind că, în situații excepționale, cum este cea a exproprierii unor monumente, utilitatea publică trebuie declarată prin lege, iar constatarea nevalabilității HCGMB nr. 262/2006 s-a bazat și pe încălcarea acestei norme.

Cât privește art. 10 alin. (3) din Legea nr. 422/2001, instanța de fond a reținut, cu interpretarea și aplicarea greșită a normei, că aceasta ar fi relevantă numai în privința legalității operațiunilor desfășurate în concret de către Municipiul București pentru realizarea lucrării de interes public, nu și pentru legalitatea H.G. nr. 590/2010. Conform prevederilor invocate, exproprierea pentru cauză de utilitate publică a monumentelor istorice și a zonelor de protecție a acestora poate fi inițiată și aplicată numai cu avizul Ministerului Culturii. Interpretând dispozițiile în sensul lor literal, rezultă că o procedură de expropriere în curs presupune existența acestui aviz, de vreme ce el este cerut de lege pentru inițierea exproprierii.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 312 raportat la art. 304 pc. 9 din vechiul C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantă și va modifica în parte sentința recurată, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată, respectiv anulării Hotărârii Guvernului nr. 590/2010 privind declanșarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei Nord-Sud pe tronsonul Buzești - Berzei - Vasile Pârvan - B.P.Hașdeu - Uranus - Calea x", menținând celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 7714 din 19 decembrie 2011, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința recurată și rejudecând:

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Municipiul București, reprezentat prin Primarul General.

Anulează Hotărârea Guvernului nr. 590/2010 privind declanșarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes public local "Dublarea diametralei Nord-Sud pe tronsonul Buzești - Berzei - Vasile Pârvan - B.P.Hașdeu - Uranus - Calea x".

Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 25 august 2020.