ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1593/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 21.12.2016 pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare emis de către pârâtă la data de 15.11.2016.

Prin sentința civilă nr. 72/CA din 30 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 72/CA din 30 martie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului arată că deține calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local Eforie, jud. Constanța în mandatele 2012-2016 și 2016-2020 și că A. nu a încheiat niciodată un contract comercial cu Primăria Eforie sau cu S.C. B. S.A., însă a eliberat bonuri fiscale și facturi la cerere pentru bonurile fiscale emise în perioada 2012-2014, ca urmare a unor lucrări de vulcanizare către S.C. B. S.A. sau angajați ai Primăriei Eforie, ocazional, fără a avea contracte comerciale cu o altă persoană juridică din sistemul public.

Menționează că desfășoară această activitate comercială către diverse persoane fizice sau juridice și că înregistrează toate veniturile în contabilitatea societății, vulcanizarea fiind singura din zonă.

Mai arată că: persoanele care se prezintă la vulcanizare sunt servite în mod egal; li s-au eliberat bonuri fiscale pentru operațiunile efectuate, iar când s-au efectuat vulcanizări către S.C. B. S.A. s-au întocmit și facturi pentru bonurile fiscale eliberate; nu a încheiat niciun contract comercial cu autoritățile locale, șoferii instituțiilor publice locale fiind tratați ca orice alți clienți; șoferii sau delegații acestor instituții obțineau deconturile aferente valorilor menționate în bonurile fiscale, deconturile fiind întocmite de către personalul autorizat în acest sens din cadrul Primăriei Eforie sau din cadrul S.C. B. S.A..

Arată că, întrucât prin raportul de evaluare nu se face referire la numărul de contract aferent facturilor emise și menționate în raport, nu s-a făcut dovada acelor contracte, astfel că sentința recurată este netemeinică, deoarece nu se poate susține că prevederile art. 90 din Legea nr. 161/2003 sunt în concordanță cu prevederile art. 1766 din noul C. civ. cu privire la contractul de furnizare, respectiv o varietate a contractului de vânzare.

Susține că, în ceea ce privește prestarea serviciilor, normele contractului de furnizare nu cuprind niciun fel de mențiune, aspectele specifice rămânând la aprecierea părților contractante, care urmează să stabilească natura și calitatea serviciilor, termenul de prestare și prețul serviciilor, ceea ce presupune că beneficiarul își alege prestatorul de servicii, astfel că în mod greșit s-a apreciat că în cauză este vorba despre contracte de furnizare.

În speță, arată că A. nu a făcut niciodată o ofertă în acest sens instituțiilor locale și nu a participat niciodată la licitații organizate de către Primărie sau Consiliul Local în vederea obținerii unui contract de furnizare servicii.

În consecință, susține că întrucât pe facturile fiscale nu este menționat vreun contract, natura serviciilor oferite este cea specifică unei vulcanizări și nu s-au realizat în baza unui contract de furnizare servicii.

Invocă faptul că potrivit Deciziei nr. 1017/26.03.2009, pronunțată în recurs de secția comercială a Înaltei Curți de Casație și Justiție, factura fiscală are calitatea de document justificativ care stă la baza înregistrărilor în contabilitatea furnizorului sau cumpărătorului și reprezintă un mijloc de probă cu privire la operațiunea efectuată.

Prin urmare, recurentul-reclamant consideră că nu sunt îndeplinite condițiile de incompatibilitate prevăzute de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deoarece veniturile obținute de A. nu fac obiectul unei relații comerciale exclusive și nici nu au fost efectuate în baza unui contract comercial de furnizare servicii, aceste venituri având un caracter ocazional, pentru care s-au întocmit documente fiscale.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului și menținerea sentinței recurate, apreciind că prima instanță a reținut în mod corect existența situației de incompatibilitate, având în vedere că facturile emise de A. dovedesc încheierea unor contracte comerciale de furnizare și prestări de servicii.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. 47199/G/II emis de către pârâtă la data de 15.11.2016.

Prin Raportul de evaluare nr. x/15.11.2016 s-a reținut că în mandatul 2012-2016, recurentul s-a aflat în situație de incompatibilitate, deținând concomitent funcția de consilier local în cadrul Consiliului local al Orașului Eforie și funcția de titular la A., care a încheiat 10 contracte comerciale de prestări servicii cu Primăria Eforie și S.C. B. S.A., persoana evaluată încălcând dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut, drept dovadă a contractelor comerciale de prestări servicii, facturile și bonurile fiscale în valoare totală de 7.380 RON, apreciind că achizițiile directe sunt tot contracte, fie de prestări servicii, fie de furnizare, numai că modul lor de încheiere este diferit, a constatat că nu prezintă relevanță faptul că încheierea contractelor s-a realizat în formă simplificată, prin emiterea facturilor fiscale de către furnizor, urmată de plata produselor efectuată de beneficiar, adică fără încheierea unui contract de furnizare produse ca atare în formă scrisă, dat fiind caracterul consensual al contractelor. A apreciat că facturile aflate la dosar dovedesc relația comercială, iar legea nu prevede în mod expres ca un contract comercial să fie realizat respectând o anumită formulă sau condiții speciale. Mai mult a invocat prevederile art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006, potrivit cărora "Autoritatea contractantă are dreptul de a achiziționa direct produse, servicii sau lucrări, în măsura în care valoarea achiziției (...) nu depășește echivalentul a 15.000 euro pentru fiecare achiziție de produse, servicii sau lucrări. Achiziția se realizează pe bază de document justificativ, care în acest caz se consideră a fi contract de achiziție publică."

De asemenea, intimata-pârâtă susține că facturile aflate la dosar dovedesc relația comercială, iar contractele comerciale sunt, prin natura lor, contracte consensuale, care nu implică întocmirea unui înscris probator.

Înalta Curte constată, raportat la situația de fapt reținută și dispozițiile legale în baza cărora a fost emis raportul de evaluare, că instanța de fond a reținut în mod greșit legalitatea raportului de evaluare contestat, apreciind că sunt întrunite elementele stării de incompatibilitate constatate de intimata-pârâtă, iar motivele de recurs sunt fondate.

Potrivit dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, care se regăsesc în Capitolul III - Incompatibilități, Secțiunea a 4-a - Incompatibilități privind aleșii locali:

"Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective."

Instanța de fond a stabilit că facturile și bonurile fiscale depuse la dosar atestă încheierea unor convenții între A. și Orașul Eforie, respectiv S.C. B. S.A., sub forma comenzii urmate de executare, în acord cu prevederile art. 1178 C. civ.

Înalta Curte apreciază că o asemenea interpretare este eronată.

Este de subliniat că, sesizată cu excepții de neconstituționalitate a dispozițiilor care reglementează incompatibilitățile funcției publice, Curtea Constituțională a arătat că incompatibilitatea stabilită prin dispozițiile legale "are ca finalitate garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice și se circumscrie înseși denumirii Legii nr. 161/2003, și anume constituie o măsură pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și sancționarea corupției" (Decizia nr. 445 din 31 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 384 din 5 iunie 2009).

Curtea Constituțională a mai reținut că "incompatibilitatea de a încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective a fost instituită de legiuitor ținând cont de necesitatea prevenirii conflictelor de interese ale aleșilor locali. Astfel, dispozițiile de lege criticate dau expresie principiilor care stau la baza acestei preveniri, și anume: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, astfel cum rezultă din prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003." (Decizia nr. 1076 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 603 din 26 august 2011).

Având în vedere că starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru prevenirea și combaterea corupției, în condițiile în care regimul incompatibilității reprezintă o restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute în Constituție, interpretarea și aplicarea dispozițiilor prin care se reglementează incompatibilitățile se realizează în contextul întregului act normativ, sunt de strictă interpretare și aplicare și nu pot fi extinse și aplicate unor situații pe care legiuitorul nu le-a prevăzut.

Raportat la dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, având în vedere situația de fapt în cauză, rezultă că intenția legiuitorului a fost aceea ca aleșii locali, consilierii locali, care au funcția de administrator, precum și calitatea de asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective.

Starea de incompatibilitate poate fi stabilită numai prin raportare strictă la dispozițiile care o reglementează, la atribuțiile exercitate în calitate de ales local, respectiv la funcția de administrator și calitatea de asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, respectiv la natura operațiunilor vizate, încheierea de contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere.

În materie contractuală, încheierea contractului se realizează prin exprimarea acordului de voință al părților. Încheierea contractelor comerciale, în sensul acestor dispoziții, de natură să atragă starea de incompatibilitate, presupune o participare din partea alesului local, căruia norma legală i se adresează, la încheierea respectivelor contracte, exprimarea unui acord, o manifestare de voință a acestuia pentru încheierea contractelor.

De principiu, pentru existența unui conflict de interese, persoana în cauză trebuie să ia o decizie care să influențeze un interes personal, iar pentru a se afla într-o situație de incompatibilitate nu trebuie să ia nicio decizie, fiind suficient faptul că ocupă concomitent două sau mai multe funcții al căror cumul este interzis de lege, astfel cum prevede chiar Ghidul privind incompatibilitățile și conflictele de interese emis de Agenția Națională de Integritate. În mod evident, având în vedere că funcțiile deținute în stare de incompatibilitate se influențează sau se pot influența reciproc, funcția publică nemaiputând fi exercitată în condiții de obiectivitate și imparțialitate, ocuparea acestor funcții implică faptul că persoana în cauză are cunoștință de ocuparea acestora, pentru a se manifesta diligent în exercitarea funcției de demnitate publică și a nu se afla în stare de incompatibilitate.

Starea de incompatibilitate în cauză nu rezultă din simpla ocupare a unor funcții, pentru că alesului local nu îi este interzis de legiuitor să dețină funcția de administrator și asociat la societățile comerciale, ci să încheie contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care face parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective, ci rezultă din încheierea de contracte de către acesta cu respectivele entități.

O altă interpretare a textelor de lege nu ar ține seama de finalitatea urmărită de legiuitor prin instituirea cazului de incompatibilitate, aceea de a preveni apariția unor situații în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcții de demnitate publică și în domeniul privat ar putea influența decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competențelor sale legale, reprezentând o garanție pentru exercitarea funcției publice în condiții de imparțialitate și transparență, cu scopul protejării interesului public.

Cu alte cuvinte, încheierea unui contract, indiferent de forma acestuia presupune o atitudine activă din partea persoanelor implicate, iar simpla emitere a unei facturi sau a unui bon fiscal pentru anumite achiziții sau servicii nu îndeplinește condiția cazului de incompatibilitate.

Din acest considerent, art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006, invocat de către intimata-pârâtă prin întâmpinare, nu are relevanță, textul de lege vizând o altă ipoteză, în care autoritatea contractantă achiziționează direct produse, servicii sau lucrări, în limita sumei de 15.000 euro, or, în speță, este vorba despre mici prestări de servicii făcute unor persoane fizice, care ulterior au fost decontate în baza raporturilor acestor din urmă persoane cu Primăria Orașului Eforie.

Practic, în interpretarea intimatei-pârâte, ar deveni incompatibilitate simpla deținere a calității de administrator sau asociat, și nu încheierea de contracte, când de fapt, dacă ar fi dorit astfel, legiuitorul ar fi optat pentru o altă formă a textului, care să lege interdicția de simpla deținere a funcției de consilier și a calității de asociat sau administrator, fără a face referire la încheierea de contracte. De asemenea, în caz contrar, dispozițiile legale ar fi făcut trimitere în mod direct la interdicția de încheiere a contractelor și nu la încheierea contractelor de către alesul local.

Aceeași concluzie rezultă și din corelarea dispozițiilor art. 90 cu cele ale art. 92 din Legea nr. 161/2003, care prevăd, pe de o parte; "(2) Consilierii locali și consilierii județeni care au contracte încheiate cu încălcarea art. 90 au obligația ca, în termen de 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, să renunțe la contractele încheiate. Orice persoană poate sesiza secretarul unității administrativ-teritoriale", iar pe de altă parte:

"(1) Încălcarea dispozițiilor art. 90 atrage încetarea de drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor." Constatarea încetării mandatului de consilier local sau consilier județean se face prin ordin al prefectului, potrivit alin. (4). De altfel, conform alin. (6), prevederile alin. (1) nu se aplică dacă, până la emiterea ordinului de către prefect, se face dovada că încălcarea dispozițiilor art. 90 a încetat.

Înalta Curte constată că la încheierea contractelor fac trimitere și aceste dispoziții referitoare la renunțarea la contracte și încetarea de drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor, iar în cazul unor contracte în formă simplificată, a unor achiziții de produse efectuate de diferite persoane din cadrul instituțiilor, la diferite momente, pe bază de bon fiscal sau factură, de la societățile la care consilierul local deține calitatea de asociat, administrator sau titular al unei întreprinderi individuale, având ca activitate comerț cu amănuntul în magazine nespecializate, cu vânzare predominant de produse alimentare, băuturi și tutun, ori diverse prestări de servicii, pentru care nu s-a probat că au implicat o participare a consilierului local, o manifestare de voință a acestuia, de care nici nu a avut cunoștință și în raport cu care nu a avut posibilitatea de se conforma, pentru a nu se afla în stare de incompatibilitate, nu i se poate imputa acestuia o stare de incompatibilitate.

Prin urmare, raportat la situația de fapt și dispozițiile legale incidente, recursul este fondat, instanța de fond apreciind în mod eronat că situația reținută în Raportul de evaluare nr. x/15.11.2016 întrunește elementele stării de incompatibilitate, cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 72/CA din 30 martie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și, rejudecând: va admite acțiunea formulată de reclamantul A. și va anula raportul de evaluare nr. x/15.11.2016.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 72/CA din 30 martie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Admite acțiunea formulată de reclamantul A..

Anulează raportul de evaluare nr. x/15.11.2016.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 martie 2020.