ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1377/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la data de 29.08.2016, pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Săcelu a chemat în judecată pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, solicitând anularea în integralitate a Deciziei nr. 9/CA/15.07.2016 și a procesului-verbal nr. x/25.11.2015, înregistrat la sediul Primăriei comunei Sacelu sub nr. x/14.12.2015, precum și suspendarea termenelor de ducere la îndeplinirea măsurilor dispuse prin aceste acte, până la rămânerea definitiva a contestației.

Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 288 din 15 mai 2017, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins contestația formulată de către reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Săcelu, în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova și Ministerul Finanțelor Publice - Biroul de Soluționare a Plângerilor Prealabile și a Contestațiilor, având ca obiect "contestație act administrativ fiscal".

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Săcelu solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 7 și 8 C. proc. civ. admiterea recursului, casarea sentinței recurate, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată cu consecința anulării Procesului-verbal de inspecție nr. CV3511 din 25.11.2015.

În motivarea căii de atac, recurenta reclamantă susține că hotărârea primei instanțe este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente în cauză.

Arată recurenta reclamantă că în mod greșit a reținut prima instanță legalitatea măsurilor nr. 1, nr. 3 și nr. 5 din procesul-verbal contestat în cauza de față.

În ceea ce privește măsura nr. 3, recurenta reclamantă arată că prin HCL nr. 14/12.04.2009 domnul A. a fost schimbat din funcția de viceprimar, iar până la data de 15.03.2012 acesta a încasat indemnizația de consilier local.

Prin sentința nr. 2035 din data de 19.10.2009 pronunțată de Tribunalul Gorj rămasa definitivă în 2012 s-a dispus anularea HCL, nr. 14/12.04.2009, reîncadrarea pe funcția de viceprimar și obligarea la plata contravalorii indemnizațiilor de conducere aferente funcției de viceprimar. Sentința a fost pusă în executare de către UAT Săcelu.

Se poate observa din documentele existente la dosar că recurenta inițial a procedat la reținerea indemnizației de consilier, dar având în vedere solicitarea dlui A. și lipsa unei clarificări din partea compartimentuilui juridic, a fost obligat să respecte sentința judecătorească și să achite suma rezultată din raportul de expertiză.

In raportul de inspecție fiscală se impută UAT Săcelu faptul că nu a reținut din suma stabilită prin sentință nr 2035/2009, suma acordată cu titlu de indemnizație de consilier, fară a se avea în vedere faptul că UAT Săcelu nu avea nici un temei legal să procedeze în acest mod.

In acest sens precizează recurenta că recurenta nu avea posibilitatea legală de a lua această măsură, dat fiind faptul că nu exista o sentință prin care s-a constatat ca fiind nelegal acordată indemnizația de consilier local și obligarea la restiturea sumelor primite.

Totodată în ce privește legalitatea acordării indemnizației de consilier în perioada respectivă, precizează următoarele:

Legea 215/2001 republicată,art. 57 alin. (7) prevede " Pe durata exercitării mandatului,viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut,,

Astfel că din analiza textului de lege că numai în situația în exercitării mandatului, nu poate beneficia de indemnizația de consilier.

Or, în speță pe perioada 12.04.2009-15.03.2012 dl. A. nu a exercitat mandatul de viceprimar, ca efect al HCL 14/12.04.2009.

Cu ocazia controlului nu s-au constatat acte semnate de Dl A. în calitate de viceprimar .

Astfel că prin raportare la situația de fapt și textul de lege incident, consideră recurenta că în mod greșit s-a reținut că au fost încasate atât indemnizația de viceprimar cât și indemnizația de consilier.

Mai mult s-a dispus măsura recuperării sumei, fară a exista un document prin care să se fi constatat ca fiind nelegale plățile efectuate.

Referitor la măsura nr. 5, recurenta arată că organele de inspecție fiscală au considerat că lucrările de curățire a șanțurilor aferente drumurilor sătești și comunale din Comuna Săcelu nu au avut aprobarea Consililului Local al Comunei Săcelu în calitate de autoritate deliberativă, fiind încălcate dispozițiile art. 11 din O.U.G. nr. 46/2013.

Textul de lege invocat prevede " Pentru implementarea planului de redresare financiară ordonatorul principal de credite nu poate, fără aprobarea emisă de autoritatea deliberativă și fără avizul consultativ al al comitetului pentru situații de criză financiară să ia o decizie care să conducă la creșterea obligațiilor financiare .

Instanța de fond nu a reținut în ce măsură, decizia privind efectuatrea lucrării a condus la creșterea obligațiilor financiare, cum de altfel și organele de inspecție fiscală și totodată nu a luat în considerare cele cuprinse în HCL 4,/16.02.2015, nr. 5 și 6/26.02.2015 și procesul-verbal nr. x/14.01.2015.

In acest sens, recurenta arată că prin hotărârea nr. 5 și 6 din 26.02.2015 Consiliul Local Săcelu a aprobat programul și planul pentru efectuarea unor activități de interes local printre care și decolmatarea și curățarea șanțurilor și rigolelor, lucrări ce făcut obiectul contractului încheiat cu B. S.R.L..

De asemenea, prin HCL 4/16.02.2015 s-a abrobat bugetul aferent anului 2015, în care au fost alocate sume pentru astfel de lucrări la capitolul Transporturi.

Analizând documentele mai sus prezentate, se poate observa că autoritatea deliberativă, prin hotărârile nr. 5 și 6, a aprobat lucrările executate, conform contractului încheiat de B. S.R.L..

Referitor la avizul consultativ al comitetului pentru situații de criză financiară, menționează recurenta că prin procesul-verbal nr. x/14.01.2015 că nivelul arieratelor era sub 15 %, situație în care prin decizia luată nu s-a influențat planul de redresare al Comunei Săcelu.

Consideră recurenta că organismele cu atribuții în acest sens au aprobat realizarea lucrărilor, în cauză fiind în situația unei HCL care trebuia dusă la îndeplinire.

Recurenta nu avea temei legal să nu pună în aplicarea o Hotărâre a Consiliului Local necontestată.

Plata contravalorii lucrării a fost efectuată din bugetul local pentru anul 2015 aprobat prin HCL 4/16.02.2017 în care a fost alocată la secțiunea de administrare, capitolul "Transporturi, pentru cheltuieli cu "reparații drumuri, suma 215.000 RON.

Lucrarea efectuată se încadrează în sfera de lucrări pentru care a fost alocată suma.

Acest aspect este reținut și în cuprinsul raportului de inspecție fiscală.

Instanța de fond a menținut măsura impusă prin raportul de inspecție fiscală respectiv de a stabili persoanele răspunzătoare de angajarea de cheltuieli în perioada în care Comuna Săcelu a fost în stare de criză financiară în vederea recuperării, fară a analiza dacă aceste cheltuieli erau necesare, dacă au condus la creșterea obligațiilor financiare a comunei.

Doar argumentul că recurenta era în criză financiară nu este suficient pentru a se constata că nu s-a respectat legea, timp în care legiuitorul a prevăzut că se pot face cheltuieli, dar numai în condițiile prevăzute de lege, condiții ce au fost respectate.

Menționează recurenta și faptul că aceste aspecte au fost analizate și pe latură penală în dosar nr. x/2015, fiind pronunțată Ordonanță de clasare din data de 08.03.2017.

Fata de aceste considerente, reclamanta solicită admiterea recursului, modificarea sentinței nr .288/15.05.2017 în sensul admiterii contestației sale.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând recursul de față, Înalta Curte constată că este nefondat, urmând a-l respinge în consecință.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte constată că recurenta reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect contestația formulată împotriva deciziei nr. 9/CA/15.07.2016 emisă de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, decizie prin care a fost respinsă contestația reclamantei împotriva măsurilor nr. 1, 3 și 5 din Procesul-verbal de inspecție nr. DCV 3511/25.11.2015 întocmit de pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova.

Prin procesul-verbal de inspecție mai sus menționat au fost verificate obiectivele stabilite la capitolul 3 din actul administrativ, controlul fiind efectuat în conformitate cu prevederile H.G. nr. 1257/2012 în vederea aplicării O.U.G. nr. 119/1999.

Prin măsura 1 s-a dispus:

"Pentru achiziția de bunuri, servicii, lucrări, Compartimentul de achiziții publice din cadrul Primăriei Săcelu va întocmi documentația de atribuire în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 34/2006 și H.G. nr. 925/2006".

Prin măsura 3 s-a dispus:

"Conducerea Primăriei Săcelu va recupera de la domnul viceprimar A. indemnizația -de consilier local la Comuna Săcelu încasată pentru perioada 12.04.2009 - 15.03.2012 în sumă de 9.482 RON, a sumei de 1.038 RON reprezentând dobânzi și penalități de întârziere calculate până la data de 25.11.2015, și se vor lua măsuri în vederea calculării și plății dobânzilor, penalităților și/sau majorărilor de întârziere aferente perioadei scurse de la data de 25.11.2015 până la data recuperării în totalitate a indemnizației de consilier local pe perioada sus menționată".

Prin măsura 5 s-a dispus:

"Conducerea Primăriei Săcelu va înainta Consiliului Local al Comunei Săcelu prezentul proces-verbal de inspecție pentru a stabili persoanele răspunzătoare de angajarea de cheltuieli în perioada în care Comuna Săcelu a fost în stare de criza financiară, în vederea recuperării sumei de 103.857 RON de la acestea, precum și a dobânzilor și penalităților de întârziere aferente în sumă de 9.383 RON calculate pânâ la data de 25.11.2015, și va lua măsuri în vederea calculării si încasării dobânzilor, penalităților și/sau majorărilor de întârziere aferente perioadei scurse de la data de 25.11.2015 până la data recuperării integrale a sumei de mai sus".

Prin sentința civilă nr. 288 din 15 mai 2017 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscala respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei.

În ceea ce privește prima măsură contestată de reclamantă, instanța fondului reține că reclamanta nu demonstrează existența unor cauze concrete de nelegalitate a măsurii nr. 1 și nici nu precizează normele de drept imperative ce ar fi încălcate. Nu explică ce atribuții,dintre cele conferite de H.G. nr. 1257/2012,ar fi depășite.

Cu privire la criticile privind măsura nr. 3 din procesul-verbal de inspecție, instanța fondului apreciază că nu sunt fondate, întrucât vizează, de fapt, termenul acordat pentru punerea în aplicare a măsurii. În concret, reclamanta arată că termenul de 30 de zile este insuficient pentru a acționa în sensul recuperării prejudiciului produs prin încasarea nejustificată a indemnizației de consilier local de către viceprimarul A.. Termenul este acordat în scopul demarării acțiunilor de implementare a măsurii. Nu rezultă că acest termen este imperativ și că ar viza finalizarea recuperării integrale a prejudiciului.

În orice caz, criticile nu conturează existența unei cauze de nelegalitate a constatării organelor fiscale.

Nici criticile reclamantei raportate la măsura nr. 5 din procesul-verbal de inspecție nu sunt fondate, reține judecătorul fondului.

În primul rând, a arătat reclamanta că măsura de a stabili persoanele răspunzătoare pentru angajarea de cheltuieli, în perioada în care comuna Săcelu a fost în stare de criză financiară,pentru recuperarea sumei de 103857 RON, nu poate fi adusă la îndeplinire de către Consiliul Local prin prisma atribuțiilor art. 23, art. 36 din legea nr. 215/2001.

Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 36 alin. (2) și art. 20 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001, rezultă că autorității deliberative îi revin competențe de control asupra administrării fondurilor publice.

Primarul reprezintă UAT, dar cheltuielile au fost avansate conform contractului de prestări servicii nr. x/20.02.2015 aprobat de Primar care a aprobat la rândul său, Referatul de necesitate și evaluare a achiziției publice nr. 62/07.01.215.

Ca atare, nu se conturează cauze de nelegalitate a măsurii rezultate din calitatea titularului responsabil de aducerea la îndeplinire.

Pe fondul constatărilor ce au impus măsura nr. 5, Curtea reține că nu se contestă în esență starea de fapt.

Astfel, UAT a dispus achiziții de servicii conform contractului nr. x/20.02.2015 cu societatea B. S.R.L. pentru suma de 103857 RON, modificând și depășind valoarea inițială a achiziției fără fundamentare și aprobare prealabilă legală și cu nerespectarea prevederilor art. 11 lit. A) din O.U.G. nr. 46/2013.

Conform acestor prevederi "Pe perioada implementării planului de redresare financiară ordonatorul principal de credite nu poate, fără aprobarea emisă de autoritatea deliberativă și fără avizul consultativ al comitetului pentru situații de criză financiară: a) să ia nicio decizie care să conducă la creșterea obligațiilor financiare."

De asemenea, Curtea reține și nerespectarea procedurii prevăzute de art. 12 din O.U.G. nr. 46/2013 privind criza financiară și insolvența UAT conform cărora "Autoritatea deliberativă declară, la cererea ordonatorului principal de credite și cu avizul consultativ al comitetului pentru situații de criză financiară, încetarea situației de criză financiară, prin adoptarea unei hotărâri", în contextul în care în care încetarea crizei financiare s-a aprobat prin Hotărârea 23/19.06.2015 a Consiliului Local.

Prin urmare, nu prezintă relevanță faptul că la data de 30.05.2015 valoarea arieratelor s-a situat sub nivelul de 15 %

Pentru toate aceste considerente, nefiind identificate cauze de nelegalitate, instanța fondului a respins contestația reclamantei și a menținut actele administrative contestate.

Astfel cum rezultă din cele mai sus arătate, reclamanta a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 288 din 15 mai 2017, criticând numai modalitatea de soluționare a contestației, de către instanța fondului, cu privire la măsura nr. 3 și măsura nr. 5.

Prealabil analizării motivelor de nelegalitate invocate de recurentă, Înalta Curte subliniază că recursul este o cale de atac extraordinară, ce poate fi exercitată numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute expres și limitativ de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., instanța de recurs realizând strict un control de legalitate la adresa hotărârii atacate și nu unul cu privire la temeinicia soluției criticate.

În al doilea rând, trebuie menționat faptul că recurentul este ținut să dezvolte motivele de nelegalitate numai prin prisma argumentelor și apărărilor ce au fost formulate în fața instanței de fond, astfel că este inadmisibilă formularea unor noi critici la adresa legalității actelor administrative contestate în cauză, direct în fața instanței de recurs.

Sub acest aspect, este de observat faptul că, în legătură cu legalitatea măsurii nr. 3 din cuprinsul procesului-verbal de inspecție, reclamanta a arătat la fond faptul că simpla invocare a dispozițiilor art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 nu este de natură a atrage răspunderea automată a domnului A. pentru încasarea indemnizației de consilier local. În aceste condiții, termenul de 30 zile acordat pentru ducerea la îndeplinire a măsurii nu este suficient, în condițiile în care, în cazul de față, Primarul comunei Sacelu nu poate dispune reținerea acestor sume din indemnizația domnului A., reținerea putând fi pusa în aplicare numai după obținerea unui titlu executoriu, respectiv după promovarea unei acțiuni civile în răspundere delictuală a domnului A. si obținerea unei hotărâri judecătorești privind obligarea acestuia la plata sumelor încasate necuvenit cu titlu de indemnizație de consilier local. În acest caz, prevederile art. 57, alin. (7) din Legea 215/2001, pot constitui motivul de drept pe care se poate fundamenta o acțiune civila privind obligarea domnului A. la restituirea sumelor încasate necuvenit si a dobânzilor aferente.

Raportat la aceste argumente, Înalta Curte constată că prin prezentul recurs reclamanta nu critică, în realitate, modalitatea de dezlegare a argumentelor sale de către instanța de fond ci promovează o serie de noi motive de nelegalitate la adresa procesului-verbal de inspecție, motive ce nu pot fi analizate direct în instanța de recurs.

În ceea ce privește cea de a doua măsură, respectiv măsura referitoare la angajarea cheltuielilor în perioada în care comuna Săcelu a fost în stare de criză financiară, nalta Curte constată că soluția primei instanțe reflectă o corectă aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Astfel cum rezultă din cuprinsul cererii de recurs, reclamanta susține că cheltuielile angajate prin contractul de servicii nr. x/20.02.2015 cu societatea B. S.R.L. sunt justificate, au avut bază legală iar prima instanță nu a motivat în ce a constat creșterea obligațiilor financiare, precizând, totodată recurenta că simpla declarare a stării de criză nu poate conduce la calificarea acestor cheltuieli ca fiind nelegale.

Contrar celor afirmate de recurentă, Înalta Curte constată că nu este demonstrată pronunțarea hotărârii atacate cu încălcarea normelor de drept material incidente în cauză.

Astfel cum a subliniat și prima instanță, instanța de control judiciar arată că, potrivit dispozițiilor art. 11 lit. a) din O.U.G. nr. 46/2013, pe perioada implementării planului de redresare financiară ordonatorul principal de credite nu poate, fără aprobarea emisă de autoritatea deliberativă și fără avizul consultativ al comitetului pentru situații de criză financiară, să ia nicio decizie care să conducă la creșterea obligațiilor financiare.

Deși recurenta susține că cheltuielile aferente contractului de servicii nr. x/20.02.2015 au avut aprobarea Consiliului Local, fiind aferente unor lucrări de interes public subsumate celor menționate la punctul 11 Alimentarea cu apă și canalizare și la pct. 13 Salubrizare, Înalta Curte constată că, în timp ce valoarea estimată a contractului este cea de 50.000 RON fără TVA, suma efectiv achitată de recurentă a fost cea de 103.857,32 RON, astfel că și în cazul în care se consideră că recurenta avea îndrituirea de a angaja, pe durata crizei financiare, cheltuieli în vederea închirierii de utilaje, valoarea acestora a depășit valoarea estimată, neexistând dovada aprobării depășirii valorii inițiale de către autoritatea deliberativă și nici avizul consultativ al comitetului de situații de urgență.

În plus, este evident că depășirea valorii estimate a contractului conduce la creșterea obligațiilor financiare a unitătii administrativ teritoriale, astfel că în mod întemeiat a apreciat prima instanță faptul că procesul-verbal de inspecție este conform dispozițiilor art. 11 lit. a) din O.U.G. nr. 46/2013.

În ceea ce privește efectele ordonanței de clasare emise în dosarul nr. x/2017, Înalta Curte constată că în cauza penală au fost efectuate cercetări cu privire la săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu, reținându-se, că din probatoriul administrat în cauză, că neobținerea avizelor și aprobărilor pentru încheierea contractului nr. x/20.02.2015 nu a urmărit producerea unui prejudiciu unității administrativ teritoriale, persoanele decidente considerând că există implicit acest acord în condițiile în care prin hotărârile nr. 5/2015 și nr. 6/2015 CL Săcelu a aprobat programul și planul pentru efectuarea unor activități de interes local, printre care și decolmatarea și curățarea șanțurilor și rigolelor iar prin hotărârea nr. 4/16.02.2015 a fost aprobat bugetul aferent anului 2015, fiind prevăzute și sumele pentru astfel de lucrări.

Așadar, Înalta Curte constată că elementul determinant al soluției de clasare este reprezentat de faptul că persoanele cercetate au considerat că există un acord implicit pentru angajarea cheltuielilor aferente contractului nr. x/20.02.2015, nefiind nicidecum statuat în cauza penală, cu autoritate de lucru judecat, faptul că au fost respectate dispozițiile art. 11 lit. a) din O.U.G. nr. 46/2013.

Față de aceste considerente recursul de față va fi respins ca fiind nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Săcelu împotriva sentinței nr. 288 din 15 mai 2017 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 5 martie 2020.