ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1127/2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată inițial la Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal și ulterior pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal ca urmare a declinării competenței de soluționare a cauzei în favoarea acestei instanțe, reclamantul A., a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, în principal, constatarea nulității tuturor actelor efectuate în lucrarea nr. 31553/A/II/27.08.2015, inclusiv a Raportului de evaluare nr. x/10.04.2017, cu care a fost finalizată această lucrare, iar, în subsidiar, anularea Raportului de evaluare nr. x/10.04.2017, emis de pârâtă.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3774 din 24 septembrie 2018., a admis acțiunea formulată de reclamant și a anulat Raportul de evaluare nr. x/10.04.2017, emis de pârâtă, obligând-o, totodată, la plata către reclamantă a sumei de 4.760 RON, cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamantul A. și pârâta Agenția Națională de Integritate, invocându-se motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

3.1. Recursul principal formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate

Recurenta-pârâtă consideră că prima instanță a pronunțat o hotărâre cu interpretarea și aplicarea greșită a disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, raportat la incompatibilitatea în care s-a găsit reclamantul prin exercitarea simultană atât a funcției de viceprimar al comunei Sîncraiu de Mureș, cât și a calității de membru în Consiliul de Administrație al Școlii gimnaziale din comună, în perioada 04.09.2014 - 10.03.2016.

Din analiza dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și art. 96 alin. (1) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cele două funcții/calități, deținute simultan, sunt incompatibile.

Intimatul-reclamant avea obligația să respecte disp. art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 și să renunțe la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate, în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în funcție.

Nerespectarea de către alesul local aflat în incompatibilitate a obligației prevăzute de disp. art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 este sancționată, conform art. 91 alin. (4) din lege, cu încetarea de drept a mandatului de ales local.

Raționamentul instanței de fond bazat pe o pretinsă abrogare implicită a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. a) și d) din Legea nr. 161/2003 este eronat.

Abrogarea implicită a dispozițiilor Legii nr. 161/2003 nu este posibilă, având în vedere că aceasta este o lege specială în materia incompatibilităților și conflictelor de interese care nu poate fi modificată implicit prin dispoziții legale care reglementează alte materii.

De asemenea, raționamentul potrivit căruia intimatul-reclamant, în calitate de viceprimar, având în vedere că exercită și funcția de consilier local, poate fi numit în consiliul de administrație al unei unități de învățământ, ca reprezentant al consiliului local, este eronat, deoarece viceprimarul este obligat să respecte atribuțiile prevăzute de Legea nr. 215/2001 pentru viceprimari și să se supună regimului juridic al incompatibilităților și conflictelor de interese prevăzut pentru primari și viceprimari, conform dispozițiilor Legii nr. 161/2003.

După alegerea în funcția de viceprimar, consiliul local este obligat să respecte dispozițiile art. 87 din Legea nr. 161/2003 și nu-i mai sunt aplicabile disp. art. 88 din același act normativ.

Cumulul funcției de consilier local și celei de viceprimar este interzis expres de disp. art. 487 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare la data reținerii situației de incompatibilitate.

Reprezentarea consiliului local în consiliile de administrație se poate realiza de către persoane stabilite prin hotărâre a consiliului local, însă desemnarea acestora nu trebuie să încalce regimul incompatibilităților, existând posibilitatea desemnării unei alte persoane, alt consilier local, dar nu a viceprimarului.

Raționamentul instanței de fond, conform căruia, prin adoptarea Legii nr. 286/2006, intenția legiuitorului ar fi fost ca viceprimarul să exercite toate atribuțiile ce le revin consilierilor locali, este contrazis inclusiv de expunerea de motive care a stat la baza inițierii propunerii legislative, întrucât se propune păstrarea calității de consilier local a viceprimarului pentru ca demiterea acestuia să poată fi realizată cu votul majorității consilierilor în funcție, în timp ce în reglementarea anterioară, demiterea viceprimarului se putea realiza cu votul a două treimi din numărul consilierilor în funcție și pierderea statutului de consilier local.

Legea nr. 161/2003 face o distincție clară între incompatibilitățile calității de consilier local (art. 87) și cele specifice funcției de viceprimar (art. 88-92).

Recurenta-pârâtă critică soluția instanței de fond și în privința cuantumului cheltuielilor de judecată, considerându-se că nu au fost respectate disp. art. 451 C. proc. civ.

3.2. Recursul incident

Recurentul-reclamant A. susține, printr-un prim motiv de recurs, nelegalitatea sentinței de fond ca urmare a aplicării greșite a disp. art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2020.

În acest sens, consideră că au fost solicitate informații de interes public anterior informării persoanei evaluate și invitării acesteia să prezinte un punct de vedere, exemplificând adresa nr. x/08.09.2015 emisă de Primăria comunei Sîncraiu de Mureș, județul Mureș.

Cea de-a doua critică privește încălcarea disp. art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010, în sensul că, deși punctul de vedere al persoanei evaluate este redat în cuprinsul raportului, apărările formulate nu sunt respinse nici măcar formal, fiind pur și simplu ignorate.

Recurentul-reclamant susține că în fața primei instanțe a invocat și alte motive care atrag nulitatea raportului de evaluare contestat, pe care aceasta nu le-a cercetat, respectiv faptul că actul administrativ are ca efect sancționarea reclamantului pentru exercitarea obligațiilor și atribuțiilor ce decurg din statutul de consilier local, ce vizează exercitarea unui mandat popular în interesul colectivității locale.

Calitatea reclamantului de reprezentant al consiliului local este rezultatul executării unor obligații impuse de o serie de hotărâri ale aceluiași consiliu local, față de care nu s-au exprimat rezerve cu privire la legalitate.

Hotărârile consiliului local prin care reclamantul a fost desemnat reprezentant în cadrul consiliului de administrație al școlii au avut ca temei și disp. art. 96 alin. (1) din Legea nr. 1/2011, care statuează că, în exercitarea atribuțiilor ce le revin, consiliile de administrație și directorii conlucrează cu consiliul profesoral, cu comitetul de părinți și cu autoritățile administrației publice locale.

Prin urmare, însuși legiuitorul admite necesitatea numirii unor persoane din administrația publică în cadrul consiliilor de administrație ale unităților de învățământ, precum primarul ori un reprezentant al acestora, astfel că este greu de acceptat că rațiunea legii privind regimul juridic al incompatibilităților a fost aceea de a interzice, în mod expres, viceprimarului, ce deține statut de consilier local, de a ocupa o astfel de calitate.

O altă critică vizează aplicarea greșită a legislației Uniunii Europene privind protecția datelor cu caracter personal, așa cum a fost interpretată de CJUE prin hotărârea din Cauza C-201/14 Bara.

Recurentul-reclamant arată că problema transmiterii și prelucrării datelor cu caracter personal fără informarea persoanei vizate se pune și în cazul evaluărilor privind starea de incompatibilitate efectuate de ANI, aceste date fiind solicitate și primite de la Primăria comunei Sîncraiu de Mureș și de la Școala Gimnazială de Sâncraiu de Mureș, sancțiunea fiind nulitatea actului administrativ contestat.

Ultima critică susține încălcarea principiului priorității dispozițiilor din dreptul Uniunii Europene, față de normele cuprinse în legislația națională, referitoare la lipsa de efecte juridice, după 1 decembrie 2009, a Deciziei Comisiei Europene 2006/928/CE, precum și a legislației naționale de implementare a acestei decizii, în speță Legea nr. 176/2010.

În acest sens, recurentul-reclamant invocă caducitatea Deciziei 2006/928/CE și a Legii nr. 176/2010, după reașezarea competențelor Uniunii, prin Tratatul de la Lisabona, în vigoare de la 01.12.2009.

Domeniile de competență exclusivă a UE, după Tratatul de la Lisabona, nu mai prevăd sistemele judiciare ale statelor membre, iar în domeniile de competență partajată se regăsește doar aquis-ul adoptat în materiile acoperite de Titlul V din TFUE.

3.3. Cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene formulată de recurentul-reclamant

Recurentul-reclamant a depus o cerere de efectuare a unei trimiteri preliminare în interpretare, solicitând pe calea procedurii trimiterii preliminare, sesizarea CJUE cu următoarele întrebări:

- încetarea efectelor unui act juridic al UE asupra legislației naționale de implementare a acelui act este o problemă de dreptul UE, care poate face obiectul unei cereri in interpretare, în temeiul art. 267 TFUE?

- poate o prevedere de drept intern, cum este cea conținută de art. 6 din C. civ. român, potrivit căreia legea civilă este aplicabilă atât timp cât este în vigoare, să împiedice efectele decurgând din principiul priorității dreptului UE, constând în înlăturarea de la aplicare a efectelor unei prevederi din legislația națională care este contrară legislației Uniunii?

- Art. 13, 15 și 20 din Legea 176/2010, care reglementează informarea persoanei evaluate în cadrul unei proceduri de evaluare referitoare la o incompatibilitate, reprezintă o excepție de la obligația de informare a persoanei în cauză, în sensul Directivei 95/46/CE privind protecția datelor cu caracter personal?

- în cadrul unei acțiuni aflate pe rolul unei instanțe judecătorești care are drept obiect contestarea unui act administrativ emis în baza legislației de implementare a dreptului UE, cum este cazul, în litigiul principal, a raportului de evaluare emis de Agenția Națională de Integritate în baza Legii nr. 176/2010, și care atrage, în cazul respingerii contestației împotriva actului administrativ, aplicarea unei sancțiuni în temeiul legii, ope legis, așadar care exclude o procedură ulterioară, administrativă sau judiciară, de aplicare a acestei sancțiuni, este necesar să fie analizată problema conformității sancțiunii din legislația națională cu drepturile garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene?

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Potrivit disp. art. 267 din TFUE, CJUE este competentă să se pronunțe cu titlu preliminar, cu privire la interpretarea tratatelor, precum și cu privire la validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.

Înalta Curte constată că prin intermediul primelor două întrebări, recurentul-reclamant nu urmărește ca instanța de la Luxemburg să se pronunțe în legătură cu interpretarea sau validitatea unui act adoptat în cadrul Uniunii Europene, ci se vizează interpretarea/validitatea dreptului național, astfel că întrebările sunt nepertinente.

Cea de-a treia întrebare susține, de asemenea, sesizarea CJUE cu o problematică a interpretării dreptului național și, în plus, în speță, nu este incidentă ipoteza din cauza Bara, datele solicitate de Agenția Națională de Integritate, anterior informării persoanei evaluate, nefiind date cu caracter personal pentru a fi incidentă Directiva 95/46/CE privind protecția datelor cu caracter personal.

Referitor la cea de-a patra solicitare de trimitere preliminară, se constată că aceasta nu influențează în niciun mod soluționarea cauzei deoarece sancțiunea intervine ulterior rămânerii definitive a raportului de evaluare, iar întrebarea are în vedere interpretarea dreptului național, urmând să fie respinsă.

Prima instanță a considerat că prin modificarea disp. art. 61 din Legea nr. 215/2001, ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 286/2006, a fost înlăturată incompatibilitatea dintre funcția de viceprimar și cea de consilier local, punându-se problema dacă mai subzistă incompatibilitatea prevăzută de disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, raportat și la dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 a educației naționale.

În prezent, a reținut judecătorul fondului, suntem în situația în care există dispoziții legale ulterioare care prevăd că viceprimarul nu își mai pierde statutul de consilier local ca urmare a dobândirii funcției (art. 61 din Legea nr. 215/2001) și că din consiliul de administrație al unei unități de învățământ face parte și un reprezentant al consiliului local (art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011).

Aceste dispoziții legale sunt în contradicție cu cele prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, care prevăd incompatibilitatea funcției de viceprimar cu cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, astfel că intenția legiuitorului a fost aceea ca viceprimarul, în calitatea sa de consilier local să exercite atribuțiile care revin consilierilor locali, respectiv aceea de a reprezenta consiliul local în consiliul de administrație al unităților de învățământ fără ca îndeplinirea acestei obligații legale să fie considerată o încălcare a regimului incompatibilităților.

Înalta Curte constată că sunt întrunite motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentința atacată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, art. 61 din Legea nr. 215/2001, art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011.

Dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilesc existența unei incompatibilități între funcția de viceprimar (în speță) și cea de membru al consiliului de administrație la o instituție publică.

Art. 96 alin. (1) din Legea nr. 1/2011, în vigoare până la data de 03.07.2014, prevede că aceste consilii de administrație, în exercitarea atribuțiilor ce le revin, conlucrează cu autoritățile administrației publice locale, prin cuprinderea în componența sa a unui reprezentant al primarului și unui reprezentant al consiliului local (art. 96 alin. (2).

Înalta Curte constată că actele normative în analiză, respectiv Legea nr. 161/2003, Legea nr. 1/2011 și Legea nr. 215/2001 reglementează materii diferite.

Legea nr. 161/2003 reglementează regimul juridic al incompatibilităților și conflictelor de interese.

Legea nr. 1/2011 reglementează structura, funcțiile, organizarea și funcționarea sistemului național de învățământ de stat, particular și confesionale .

Legea nr. 215/2001 reglementează regimul general al autonomiei locale, organizarea și funcționarea administrației publice locale.

Potrivit disp. art. 14 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, reglementările de același nivel și având același obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ, iar un act normativ poate cuprinde reglementări și din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act.

Potrivit disp. art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, evenimentele legislative implicite (abrogare implicită) nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.

Judecătorul fondului a considerat, în mod greșit că prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 au fost abrogate implicit ca urmare a modificărilor aduse Legii nr. 215/2001 și Legii nr. 1/2011, avându-se în vedere că normele de tehnică legislativă enunțate nu permit elaborarea unor reglementări cu același obiect prin acte normative deosebite.

Dispoziția legală permite doar reglementarea unor materii conexe prin acte diferite și numai dacă sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act.

Or, Înalta Curte constată că materiile reglementate în cele trei acte normative sunt deosebite și nu conexe.

De asemenea, Legea nr. 24/2000 nu recunoaște abrogarea implicită în cazul unor acte normative speciale, cum este Legea nr. 161/2003.

În ceea ce privește intenția legiuitorului prin care s-a modificat Legea nr. 215/2001, în sensul ca viceprimarul să își păstreze pe durata mandatului statutul de consilier local, având toate drepturile și îndatoririle care îi revin din această calitate, astfel cum a apreciat prima instanță, se reține că din cuprinsul expunerii de motive a Legii nr. 286/2006, s-a hotărât modificarea art. 61 al Legii nr. 215/2001, datorită procedurii greoaie de demitere a viceprimarului, complicată de necesitatea votului a două treimi din numărul consilierilor în funcție și pierderea statutului de consilier al viceprimarului.

S-a propus astfel, păstrarea calității de consilier a viceprimarului și demiterea sa cu votul majorității consilierilor în funcție, precum și eliminarea restricțiilor privind atribuțiile pe care primarul le poate delega viceprimarului.

Prin urmare, modificarea legislativă nu are nicio influență asupra prevederilor speciale ale Legii nr. 161/2003, cu privire la incompatibilitățile funcției de viceprimar, persoana în cauză fiind obligată să respecte dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În cauză se constată că reclamantul a fost numit în consiliul de administrație al școlii printr-o hotărâre a consiliului local și nu a primarului, iar consiliul local nu era obligat să-și numească reprezentantul în persoana viceprimarului, putând numi orice persoană care nu se află în stare de incompatibilitate.

Se mai reține că reclamantul a exercitat calitatea de reprezentant în consiliul de administrație, participând la ședințele acestuia, iar dispozițiile legale nu condiționează existența stării de incompatibilitate de plata vreunei remunerații.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că, în raport de susținerile recurentei-pârâte, actul administrativ atacat este emis în conformitate cu prevederile legale incidente.

Prima critică, aplicarea greșită a disp. art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, este nefondată.

Din actele dosarului se constată că, anterior informării persoanei evaluate cu privire la declanșarea evaluării respectării regimului juridic al incompatibilităților, prin adresa din 22.09.2015, primită de către reclamant la 08.02.2016, s-au comunicat informații prin intermediul adreselor nr. x/08.09.2015 și nr. y/23.12.2015, de către Primăria Comunei Sîncraiu de Mureș, județul Mureș.

Informațiile s-au referit la funcția deținută de reclamant în cadrul primăriei, la comunicarea declarațiilor de avere și de interese depuse în perioada 2012-2013, precum și la copiile actelor administrative de numire a reclamantului în calitatea de membru al consiliului de administrație al școlii gimnaziale.

În raport de definiția legală a informației de interes public cuprinsă la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 544/2001, conform căruia prin informație de interes public se înțelege orice informație care privește activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice, Înalta Curte reține caracterul de informație publică transmisă prin adresele sus-menționate.

Recurentul-reclamant face confuzie între informațiile de interes public și obligația prevăzută de art. 5 din Legea nr. 544/2001, în sensul ca fiecare autoritate/instituție publică să comunice din oficiu anumite informații de interes public.

Cea de-a doua critică, referitoare la nerespectarea dreptului la apărare al persoanei evaluate apare ca fiind nefondată.

Recurentul-reclamant consideră că nu au fost interpretate și aplicate corect dispozițiile art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010, deoarece punctul de vedere al său, deși a fost exprimat, a fost ignorat cu desăvârșire în cuprinsul raportului de evaluare, neexistând o înlăturare motivată a apărărilor sale.

Înalta Curte reține că, în conformitate cu dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare conține partea descriptivă a situației de fapt, punctul de vedere al persoanei supuse evaluării, dacă acesta a fost exprimat; evaluarea elementelor de conflict de interese sau de incompatibilitate; concluzii.

Față de acestea, se observă că cele învederate de recurentul-reclamant nu sunt conținute de disp. art. 21 din Legea nr. 176/2010, iar lipsa acestora nu reprezintă un motiv de anulare a actului administrativ contestat.

În legătură cu nelegalitatea raportului de evaluare ca urmare a împrejurării executării de către recurentul-reclamant a obligațiilor și atribuțiilor ce decurg din statutul de consilier local, ce vizează exercitarea unui mandat popular în interesul colectivității, ce reprezintă a treia critică adusă sentinței de fond, Înalta Curte constată că nu s-a indicat care este norma de drept material interpretată și aplicată greșit de prima instanță, calea de atac fiind întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte mai reține că aspectele învederate au fost analizate cu ocazia pronunțării asupra recursului formulat de către pârâtă, unde s-a arătat că este decisivă calitatea de viceprimar și incompatibilitatea acestei funcții cu cea de reprezentant în consiliul de administrație al școlii și nu cea de consilier local.

Critica privind aplicarea greșită a legislației Uniunii Europene privind protecția datelor cu caracter personal, așa cum a fost interpretată de CJUE prin hotărârea în Cauza Bara C-201/14 este nefondată, avându-se în vedere că informațiile despre care se face vorbire sunt identice cu cele analizate cu ocazia primei critici.

Astfel, stabilindu-se caracterul de informații de interes public al acestora, nu se pune problema nerespectării legislației Uniuni Europene, interpretată prin hotărârea din cauza Bara, C-201/14.

Ultima critică ce privește încălcarea principiului priorității dispozițiilor din dreptul european este nefondată.

Principiul priorității aplicării dreptului european presupune existența unei norme naționale contrare normei europene, iar autoritățile statului membru sunt obligate să acorde prevalență celei din urmă.

În realitate, recurentul-reclamant invocă o neconcordanță între două acte europene, Tratatul de la Lisabona și Decizia Comisiei Europene 2006/928/CE, ce ar avea drept consecință caducitatea deciziei.

Având în vedere că situația prezentată nu corespunde definiției principiului priorității dreptului european, Înalta Curte va reține neîntrunirea motivului de nelegalitate analizat.

Interpretarea și validitatea tratatului și actelor Uniunii aparține instituțiilor acesteia și nu judecătorului național, iar în prezenta cauză nu există niciun motiv pentru a se constata inaplicabilitatea unei legi naționale, precum Legea nr. 176/2010, neabrogată de niciun alt act normativ intern.

Față de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, se va admite recursul formulat de pârâtă, se va casa sentința atacată și, în rejudecare, va fi respinsă acțiunea ca neîntemeiată.

Urmează să se respingă recursul incident ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, formulată de recurentul-reclamant.

Admite recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 3774 din 24 septembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Respinge recursul incident formulat de reclamantul A., împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 februarie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.