Decizia nr. 2693/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la 05.07.2018, pe rolul Curții de Apel București, sub nr. x/2018 reclamanta Asociația Agent A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apelor și Pădurilor, Ocolul Silvic Padeș și Direcția Silvică Gorj, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, suspendarea Ordinului 493/2016, emis de pârâta Ministerul Apelor și Pădurilor în beneficiul Direcției Silvice Gorj și Ocolului Silvic Padeș. În argumentele expuse în susținerea acțiunii motivare a arătat că adoptarea deciziei atacate s-a făcut cu încălcarea obligațiilor de consultare a publicului prevăzute de Convenția de la Aarhus ratificată de România prin Lg. 86/2000, precum și cu încălcarea dispozițiilor H.G. nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri și programe, a Lg. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, precum și cu încălcarea dispozițiilor Ordinului 19/2010 pentru aprobarea Ghidului metodologic privind evaluarea adecvată a efectelor potențiale ale planurilor sau proiectelor asupra ariilor naturale protejate de interes. A arătat că indiciile de nelegalitate care pot fi luate în considerare în cadrul acțiunii de suspendare se referă la: - inexistența procedurii de comunicare către public a planului propus spre aprobare - amenajamentul silvic în sine, inexistența procedurii de comunicare a proiectului de act normativ - ordin de ministru și nepublicarea în Monitorul Oficial - adoptarea ordinului fără a exista actele de reglementare de mediu care stau la baza emiterii acestuia, precum: - avizul Natura 2000, avizul de mediu - emiterea ordinului fără a exista o evaluare a impactului asupra ariilor protejate: inexistența unor hărți cu reprezentarea spațiilor ocupare de speciile și habitatele prioritate care fac obiectul conservării în cadrul ariilor protejate în care se află pădurile ce fac obiectul amenajamentului: Domogled - Valea Cernei ROSCI0069 și ROSPA0035 cu același nume. Hărțile erau obligatorii în această etapă conform ordinului 19/2010 pentru aprobarea Ghidului metodologic privind evaluarea adecvată a efectelor potențiale ale planurilor sau proiectelor asupra ariilor naturale protejate de interes comunitar. - neidentificarea speciilor protejate și lipsa oricărei analize privind impactul potențial al planului propus asupra acestora. 1.

Hotărârea pronunțată în cauză Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3578 din 12 septembrie 2018 a respins excepțiile invocate de pârâte ca neîntemeiate. Totodată, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Asociația Agent A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apelor și Pădurilor, Ocolul Silvic Padeș și Direcția Silvică Gorj, ca neîntemeiată. 1.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate Reclamanta Asociația Agent A. a promovat recurs împotriva sentinței civile nr. 3578 din 12 septembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în condițiile art. 483 C. proc. civ. Invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ. în dezvoltarea și completarea cărora s-au susținut în esență, următoarele critici: - hotărârea recurată este dată cu încălcarea și greșita aplicare a legii și fără a cuprinde motivele care au stat la baza soluției pronunțate de instanța de fond, - hotărârea instanței de fond apare ca fiind nemotivată; - hotărârea instanței de fond contine argumente străine de natura cauzei; - instanța nu a avut un rol activ, respingând in mod greșit cererea de depune la dosarul cauzei a înscrisurilor care dovedeau paguba iminentă, respectiv amenajamantul silvic integral al hărților privind cartarea speciilor protejate în cadrul Domogled - valea Cernei, amenajament care face corp comun cu ordinul prin care este aprobat și care forma obiectul cererii de suspendate. Susținând că aceasta a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare formulată de reclamantă. Criticile formulate de recurentă au vizat, în esență, următoarele aspecte: Cererea de suspendare este probată în privința cazului bine justificat și a pagubei iminente, condiții imperative cerute de lege. Cu privire la existența unei pagube iminente, se arată că din cuprinsul acțiunii rezultă că reclamanta a făcut dovada privind producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, cu atât mai mult cu cât acest prejudiciu este un prejudiciu de mediu care se naște în patrimoniul universal, cu consecințe negative asupra bunăstării și sănătății umane. 1.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinările formulate în cauză, intimații-părâți Ministerul Apelor și Pădurilor și Direcția Silvică Gorj au solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat, apreciind că în mod corect prima instanță a reținut că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ. 1.

Procedura derulată în recurs. Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 29 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 22 mai 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. În conformitate cu prevederile art. 492 C. proc. civ., în recurs nu a fost administrată nicio probă nouă. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului. Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar și față de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reține că este nefondat recursul de față, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ., în considerarea celor în continuare arătate. În prealabil, Înalta Curte constată că prin criticile de recurs formulate, recurenta procedează la reiterarea aspectelor invocate în fața instanței de fond, cărora li s-a răspuns în mod corect în considerentele hotărârii recurate, condiții în care nu va relua argumentele expuse de judecătorul fondului, ci se va limita, doar, la analiza criticilor care se circumscriu unor veritabile motive de recurs. Totodată, analizând sentința atacată prin prisma criticilor expuse de către recurentă, (care vizează aspecte ce tin mai mult de fondul cauzei), referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivului de casare, cel reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., verificate de către instanța de control judiciar, au un caracter nefondat, nefiind relevată nicio încălcare sau aplicare greșită a normelor de drept material în chestiunea invocată de titularul căii de atac. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia. Articolele 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 reglementează procedura suspendării executării actului administrativ, la cererea persoanei vătămate, formulată fie în faza procedurii prealabile administrative (art. 14), fie după declanșarea procedurii judiciare prin acțiunea în anularea actului (art. 15). În mod evident, în procedura reglementată de art. 14 alin. (1) precitat nu se poate realiza o examinare aprofundată a motivelor de nelegalitate invocate, legiuitorul cerând numai conturarea unor elemente care să pună sub semnul întrebării prezumția de legalitate pe care se fundamentează caracterul executoriu al actului administrativ. Circumstanțele cauzei sunt de necontestat, în sensul că recurenta-reclamantă Asociația Agent A. a urmat calea prevăzută în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a obține suspendarea executării efectelor Ordinului 493/2016, emis de pârâta Ministerul Apelor și Pădurilor în beneficiul Direcției Silvice Gorj și Ocolului Silvic Padeș. În ambele ipoteze, legea impune în mod cumulativ două condiții, cazul bine justificat și paguba iminentă. Îndeplinirea acestor două condiții este analizată în funcție de circumstanțele cauzei, fiind lăsată la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării. Criticile de nelegalitate privind îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ sunt nefondate. În privința cazului bine justificat prima instanță a reținut existența unor argumente juridice valabile cu privire la legalitatea actului administrativ în discuție, deci existența unui indiciu temeinic de legalitate argumentând în sensul că pentru a putea aprecia asupra aspectelor invocate de reclamanta, este necesară antamarea fondului litigiului, aspect care nu este posibil în această etapă a procedurii, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenței dreptului. Cu alte cuvinte, susține instanța de fond, analizarea apărărilor formulate de reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei (lipsa avizului Natura 2000, avizul de mediu; emiterea ordinului fără a exista o evaluare a impactului asupra ariilor protejate: inexistența unor hărți cu reprezentarea spațiilor ocupare de speciile și habitatele prioritate care fac obiectul conservării în cadrul ariilor protejate în care se află pădurile ce fac obiectul amenajamentului sau neidentificarea speciilor protejate și lipsa oricărei analize privind impactul potențial al planului propus asupra acestora), confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Așadar, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei; de aceea, nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se poate pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, în mod corect instanța de fond a apreciat ca fiind neîndeplinită condiția "cazului bine justificat", deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fiscal fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanței care va soluționa eventuala cerere referitoare la anularea actului contestat. Nu în ultimul rând, trebuie precizat că astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. În cauză, se constată că niciunul dintre argumentele expuse de reclamantă în fața instanței de fond nu se circumscriu situațiilor reținute ca fiind de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat. Celelalte argumente, privind legalitatea/nelegalitatea derulării respectivelor analizelor de mediu, luarea deciziilor la nivel guvernametal achiziții, necsitatea ca autoritățile publice să dețină informații corecte, exacte și actuale privind medul înconjurător, s.a.m.d, nu ar putea constitui temei al identificării, în speță, a unui caz bine justificat, pentru că verificarea lor ar necesita un probatoriu complex, care ar prejudeca fondul cauzei, ceea ce nu este permis în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ. În ceea ce privește paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, prima instanță a reținut că prejudiciul afirmat de partea reclamantă este legat de " posibilitatea realizării de lucrări silvice în zone sensibile care pun în pericol starea de conservare și însăși existența speciilor și habitatelor protejate. Curtea reține că iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită, condiție care nu este îndeplinită în cazul de față. Nu in ultimul rând, în ceea ce privește iminența unei pagube, fără a respinge de plano ideea încadrării privării recurentei - reclamante la o analiză în definiția cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că verificarea îndeplinirii acestei cerințe a devenit inutilă, atâta vreme cât art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiții, iar, așa cum rezultă din cele expuse anterior în speță nu există un caz bine justificat pentru suspendarea executării actului administrativ. În concluzie, în raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod corect că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză, astfel că va fi casată sentința atacată, și, pe cale de consecință, admisă cererea de suspendare astfel cum a fost formulată. Referitor la setul de critici circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut că soluția primei instanțe este nelegală în primul rând din rațiuni ce țin de lipsa motivării și în al doilea rând că instanța a folosit argumente străine de natura cauzei. Nu sunt întemeiate aceste aceste critici. Înalta Curte apreciază, raportat la considerentele sentinței atacate, respectiv la argumentația primei instanțe în susținerea soluției adoptate, că judecătorul fondului a avut în vedere ansamblul criticilor de nelegalitate înfățișate de recurenta-reclamantă prin cererea introductivă. Împrejurarea că în cuprinsul sentinței nu se fac referiri exprese la toate argumentele reclamantului învederate în cuprinsul cererii de chemare în judecată nu demonstrează, în opinia Înaltei Curți, că, aspectele indicate de reclamanta-recurentă nu ar fi fost avute în vedere în analiza globală a instanței. În doctrina de specialitate, dar și în jurisprudența dezvoltată în materie, în mod constant s-a stabilit în sensul că, pentru ca hotărârea să fie considerată motivată, judecătorul nu trebuie să răspundă în concret și în parte fiecăruia dintre argumentele invocate de părți, fiind suficient ca din întregul hotărârii să rezulte că a răspuns acestora chiar în mod implicit, judecătorul având așadar și posibilitatea de a grupa și examina aspectele invocate, în raport cu relevanța pe care o au în adoptarea soluției judiciare. Ca atare, nefondate și inapte de a conduce la reformarea sentinței atacate sunt și criticile recurentei-reclamante subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. De asemenea, nici susținerea recurentei cu privire la respingerea cererii de probatorii constând în înscrisurile care dovedeau paguba iminentă, respectiv amenajamantul silvic integral al hărților privind cartarea speciilor protejate în cadrul Domogled - valea Cernei, amenajament care face corp comun cu ordinul prin care este aprobat și care forma obiectul cererii de suspendate, nu ăpaote fi primită, in contextul in care din actele dosarului reiese că instanța de fond a apreciat ca fiind necesară această probă (Încheirea de ședință din data de 7 august 2018, dosar fond). III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Așa fiind, instanța de control judiciar nu poate primi criticile recurentei-reclamante, iar în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., pentru toate argumentele expuse, va respinge ca nefondat recursul declarat în cauză.