ÎCCJ, decizie (scj.ro #175888)

Fond forestier. Cerere de suspendare a executării ordinului Ministerului Apelor și Pădurilor de aprobare a unui amenajament silvic. Aprecierea îndeplinirii condițiilor legale pentru dispunerea suspendării.

Legea nr. 554/2004, art. 14 și 15

În condițiile existenței unei incertitudini în ceea ce privește includerea unor suprafețe de pădure virgine sau cvasivirgine în amenajamentul silvic aprobat, instanța de recurs a apreciat că este îndeplinită condiția cazului bine justificat, având în vedere necesitatea prevenirii unei posibile degradări a unor astfel de zone.

În privința celei de a doua condiții pentru admiterea cererii de suspendare a efectelor actului administrativ, instanța a reținut că Legea contenciosului administrativ nu impune ca paguba iminentă să fie certă, ci ca prejudiciul să fie previzibil or, în raport de îndeplinirea în cauză a condiției cazului bine justificat, prejudiciul material care ar putea decurge din intervenția ilegală în zone protejate este unul previzibil.

ÎCCJ-SCAF, Decizia nr. 822 din 11 februarie 2021

I.Circumstanțele cauzei.

. Obiectul cererii deduse judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Asociația A a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apelor și Pădurilor, Direcția Silvică Gorj și Ocolul Silvic Padeș,  anularea Ordinului nr.493/2016, emis de pârâta Ministerul Apelor si Pădurilor în beneficiul Direcției Silvice Gorj si Ocolului Silvic Padeș, precum și a amenajamentului silvic aprobat  prin act act, și, totodată, suspendarea executării  respectivelor acte.

De asemenea, a invocat excepția de nelegalitate a deciziei etapei de încadrare nr.31/24.08.2015, sens în care a chemat în judecată și Agenția pentru Protecția Mediului (APM) Gorj.

În prezenta cauză, instanța este învestită cu cererea de suspendare a executării Ordinului nr.493/2016 și a amenajamentului silvic aprobat  prin acest ordin.

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 15 mai 2020, a admis în parte cererea de suspendare formulată de reclamantă.

Totodată, a suspendat în parte executarea Ordinului nr.493/2016 emis de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (antecesorul pârâtului Ministerul Apelor și Pădurilor), prin ministrul mediului, apelor și pădurilor, precum și a amenajamentului silvic aprobat prin ordinul indicat, în sensul că  a suspendat orice tăiere de arbori/arboret și /sau orice lucrare care implică tăiere de arbori /arboret, de pe suprafața amenajamentului silvic aprobat prin ordinul indicat, cu excepția tăierilor de igienă, precum și orice altă lucrare de exploatare silvică, până la depunerea la dosar a unui document legal (emis de entitatea competentă, potrivit legii lato sensu) care să ateste faptul că pădurile/arborii/arboretele din cadrul amenajamentului silvic nu îndeplinesc criteriile și indicatorii aprobați prin Ordinul ministrului mediului și pădurilor nr. 3.397/2012 privind stabilirea criteriilor și indicatorilor de identificare a pădurilor virgine și cvasivirgine în România, iar, în caz contrar (de nedepunere a documentului legal), suspendarea executării va dura până la împlinirea termenului maxim prevăzut de art.15 alin.(1) din Legea nr.554/2004, respectiv până la soluționarea definitivă a prezentei cauze.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanta Asociația A și pârâții Ocolul Silvic Padeș și Regia Națională a Pădurilor  - Direcția Silvică Gorj,  precum și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor.

3.1.      În motivarea recursului său recurenta-reclamantă a invocat cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 8 și 6 din Codul de procedură civilă.

În ceea ce privește cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedură civilă recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond a încălcat dispozițiile art 15 al. 1 din L. 554/2004 atunci când a apreciat că suspendarea poate să dureze mai puțin decât până la soluționarea definitivă a cauzei. Astfel, art 15 al. 1, dispune:" (...) In acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei (...)". Textul de lege are o formulare imperativă cu privire la durata suspendării. care va dura până la soluționarea definitivă a cauzei, neexistând termene intermediare la care ar putea să înceteze măsura suspendării.

În ceea ce privește cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 din Codul de procedură civilă recurenta-reclamantă a arătat că în motivarea hotărârii în cadrul analizei cazului bine justificat, instanța de fond a apreciat că și nerespectarea Ordinului 19/2010 constituie un caz bine justificat, fiind reprezentat de neemiterea de către APM a avizului Natura 2000 însă, cu toate acestea, în dispozitiv, instanța circumscrie și condiționează măsura suspendării strict de situația pădurilor virgine și cvasivirgine, uitând că a mai existat un motiv care constituie un caz bine justificat, pe care se întemeiază măsura suspendării până la soluționarea definitivă cauzei.

3.2. În ceea ce privește recursul pârâților, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a invocat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedură civilă.

În dezvoltarea motivelor de recurs recurentul-pârât a arătat că împrejurări vădite, de fapt și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de ÎCCJ ca fiind: "emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ. în esență este vorba de defecte fundamentale sub aspectul fie al competenței organului fie sub aspectul legii aplicabile", ceea ce nu este cazul în prezenta speță.

Recurentul  a mai arătat că Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor coordonează elaborarea și aprobarea Studiilor de fundamentare pentru includerea în Catalogul național al pădurilor virgine și cvasivirgine din România. în acest sens, au fost deja elaborate sau sunt în curs de elaborare astfel de studii pentru o parte din suprafața de pădure aflată în administrarea Ocolului Silvic Padeș, în baza amenajamentului silvic aprobat prin OAAMAP nr.493/2016. Suprafețele de pădure care fac obiectul unor astfel de studii de fundamentare, precum și amplasamentele acestora care se estimează că îndeplinesc criteriile și indicatorii de identificare a pădurilor virgine și cvasivirgine, aprobate prin Ordinul ministrului mediului și pădurilor nr. 3397/2012 privind stabilirea criteriilor și indicatorilor de identificare a pădurilor virgine și cvasivirgine în România sunt:

1) Unitatea de producție nr. I, (UP I) suprafața 900.45 ha

Parcelele și subparcelele 107A, 107B, 108A, 108B, 108D, 108E, 108F, 115A, 115B, 129A, 130b, 130c, 131a, 131b, 132b, 165a, 166b, 169d, 171d, 172, 173a, 177, 178a, 180a, 181a, 182A, 190, 192, 193, 194, 195, 196B, 197, 198, 199, 200, 205, 206, 207A și 207B;

2) Unitatea de producție nr. II, (UP II) suprafața 340.56 ha

Parcelele și subparcelele 8A, 9A, 10, 14A, 18A, 23A, 52C, 52F, 53B, 54A, 54B, 97A, 97B și 98.

Suprafețele de pădure/arborii/arboretele din amenajamentul silvic aprobat prin OMMAP nr. 439/2016, altele decât cele menționate mai sus,  în suprafața de 1.240,01 ha pădure, nu ar îndedplini criteriile și indicatorii aprobați prin Ordinul ministrului mediului și pădurilor nr. 3397/2012 privind stabilirea criteriilor și indicatorilor de identificare a pădurilor virgine și cvasivirgine în România.

În aceste condiții recurentul susține că  instanța nu poate suspenda toate lucrările stabilite prin amenajamentul silvic pe întreaga suprafață de 14.612, 36 ha, ci maximum pe suprafața de 1.241,01 ha care face obiectul studiului de fundamentare.

Referitor la condiția pagubei iminente se afirmă că în mod eronat instanța de fond  a reținut că îndeplinirea condiției privind paguba iminentă rezultă fără echivoc din lipsa măsurilor de protecție și precauție, pentru întreg amenajamentul silvic.

La rândul lor, recurenții-pârâți  Direcția Silvică Gorj  și Ocolul Silvic Padeșa  și-au întemeiat recursul pe argumente circumscrise  cazurilor  de  casare prevăzut de art. 488 alin, 1 pct. 6 și 8 din Codul de procedură civilă.

În concret, în susținerea recursului lor cei doi recurenți au arătat că sentința este netemeinică și eronat motivată în condițiile în care instanța de fond si-a bazat argumentația exclusiv pe invocările reclamantei, in lipsa oricărei probe palpabile.

Se mai arată, totodată, faptul că sentința este singulară în practica recentă a Curții de Apel București, judecătorul fondului, in ciuda faptului ca nu era judecătorul titular al completului de judecata 19 fond, si nu avusese timpul fizic necesar sa parcurgă in întregime multiplele volume care compun acest dosar, la primul termen de judecata la care a intrat a si dispus suspendarea unui întreg amenajament silvic cu repercusiuni extrem de grave asupra activității Romsilva și insasi formularea dispozitivului este eronata in opinia Romsilva, atâta timp cat s-a apreciat ca suspendarea va opera pana la momentul la care se va depune la dosar "un document legal emis de autoritatea competenta, potrivit legii lato sensu) care sa ateste faptul ca pădurile /arborii/arboretele din cadrul amenajamentului silvic nu îndeplinesc criteriile si indicatorii aprobați prin Ordinul ministrului mediului si pădurilor nr. 3.397/2012 privind stabilirea criteriilor si indicatorilor de identificare a pădurilor virgine si cvasivirgine din România.

Recurenții-pârâți afirmă că au depus la dosar înscrisul solicitat de instanță referitor la neincluderea pădurilor din cadrul amenajamentului silvic Padeș în categoria pădurilor virgine sau cvasivirgine.  Sunt înscrisuri (adrese oficiale, note de constatare etc. ) emise de Garda Forestiera, instituție de control, independenta de Romsilva, ce nu este nici măcar parte in acest litigiu, care certifica faptul ca s-a avizat favorabil executarea de lucrări silvice in amenajamentul suspendat prin încheierea din 15.05.2020 si ca arboretele verificat nu întrunește criteriile si indicatorii aprobați prin OM 3.397/2012 cu modificările ulterioare.

Reclamanta  are posibilitatea furnizării de dovezi, daca apreciază ca deține astfel de probe- care sa dovedească contrariu documentelor comunicate la dosar de RNP Romsilva.

Recurenții-pârâți mai afirmă că actul atacat este legal emis, neexistând motive de îndoială cu privire la legalitatea acestuia.

Se arată că Ordinul nr. 493/09.03.2016 pentru aprobarea amenajamentului silvic al fondului forestier proprietate publica a statului, administrat de Ocolul Silvic Pades, Direcția Silvica Gorj a fost / este intocmit de către organul competent, Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor, in limitele sale de competenta, fiind emis in temeiul prevederilor art. 22 alin. 1 din Legea nr. 46/2008 - Codul Silvic precum si ale art. 13 alin. 4 din HG nr. 38/2015 privind organizarea si funcționarea Ministerului Mediului, Apelor si Pădurilor.

Astfel, Ordinul menționat mai sus a fost emis in considerarea Referatului de aprobare nr. 165373/DI/02.02.2016 al Direcției Politici si Strategii in Silvicultura, in conformitate cu Avizul Comisiei tehnice de avizare pentru silvicultura din Ministerul Mediului si Pădurilor nr. 316/05.11.2015 si ținând cont de Decizia etapei de încadrare a Agentei pentru Protecția Mediului Goii nr. 31/24.08.2015.

In ceea ce privește inexistenta procedurii de comunicare către public a planului propus spre aprobare - amenajamentul silvic se afirmă că , potrivit Adresei nr. 5568/29.07.2015, Agenția pentru Protecția Mediului Gorj a decis ca Amenjamentul Ocolului Silvic Pades se supune procedurii de adoptare fara aviz de mediu si, in conformitate cu HG nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri si programe, a transmis Ocolului Silvic Pades conținutul anunțului public privind Decizia etapei de incadrare pentru amenajamentul in cauza cu obligația de a il publica in mass-media in termen de 3 zile de la data comunicării.

De asemenea, obligația de publicare a fost adusa la indeplinire de Ocolul Silvic Pades, in acest sens fiind depuse  la dosarul cauzei dovada anunțării publicului interesat asupra planului amenajamentului silvic, in presa locala, in acord cu prevederile art. 12 din HG 1076/2004.

Mai mult, reclamanta nu a probat in ce măsura pretinsele vicii ale procedurii de consultare publica au afectat in mod grav posibilitatea pârtilor interesate de a intelege si verifica premisele si concluziile autorității de reglementare cu privire la aspectele care au stat la baza deciziei sale de adoptare a ordinului contestat.

Referitor la lipsa avizului de mediu si lipsa unei evaluări a impactului asupra ariilor protejate, se afirmă că a actul a fost emis in baza Deciziei etapei de incadrare a Agenției pentru Protecția Mediului Gorj nr, 31/24.08.2015 prin care s-a decis ca planul/programul Ocolului Silvic Pades nu necesita evaluare de mediu si nu necesita evaluare adecvata si se va supune adoptării fară aviz de mediu

În ceea ce privește paguba iminentă recurenții pârâți arată că Înalta Curte de Casație si Justiție a statuat, iar subsecvent instanțele inferioare au consfințit in mod constant prin practica lor, faptul ca iminenta producerii unei pagube nu se prezuma  ci trebuie dovedita de persoana lezata, sub acest aspect fiind lipsite de relevanta simplele afirmații făcute (Decizia nr. 442/30.01.2013 a Înaltei Curți de Casație si Justiție).

Suspendarea ordinului ar putea fi întemeiata doar prin faptul ca reclamanta ar putea suferi un prejudiciu greu cuantificabil in intervalul de timp necesar soluționării pe fond a litigiului.

Având in vedere faptul ca Ordinul contestat este din anul 2016, este greu de crezut si interes care ar putea fi paguba/prejudiciul iminent in anul 2020 ce ar putea fi evitat prin suspendarea Ordinului 493 si implicit prin suspendarea întregii activități pentru Ocolul Silvic Pades.

Recurenții mai arată că Amenajamentul silvic, aprobat prin ordinul a cărui suspendare se solicita asigura gospodărirea pădurilor spre starea lor de maxima eficacitate polifunctionala, in conformitate cu multiplele funcțiuni ecologice si social-economice ale silviculturii, bazate pe conceptul zonării funcționale si promovarea conceptului sistemic in gospodărirea pădurilor, precum si protecția pădurilor împotriva bolilor si dăunătorilor.

Suspendarea amenajamentelor silvice ar avea drept efect încetarea activității Regiei Naționale a Padurilor-Romsilva, cu consecințe economice, sociale si de mediu greu de evaluat si imposibil de reparat, mai ales ca pădurile sunt introduse in legea siguranței naționale.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și în temeiul art. 496 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte constată următoarele:

În ceea ce privește recursul formulat de recurenta-reclamantă Asociația A se constată că  acesta nu a fost depus în  termenul legal de 5 zile  prevăzut de art. 14 alin. 4 din Legea nr. 554/2004 calculat de la data comunicării sentinței atacate.

Astfel, se constată că sentința a fost comunicată recurentei la data de 12.06.2020 (așa cum rezultă din dovada de comunicare existență la fila 74 în dosarul de fond) iar recursul a fost depus prin e-mail la data de 19.06.2020.

În consecință, având în vedere că depășirea termenului atrage decăderea părții din exercitarea dreptului, conform art. 185 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă ca tardiv.

1.2. Recursurile recurenților-pârâți

În ceea ce privește recursurile formulate de recurenții-pârâți, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate.

Recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a susținut, în esență, că doar o mică suprafață din amenajamentul silvic face obiectul unor studii de fundamentare pentru a se stabili dacă sunt îndeplinite criteriile referitoare al pădurile virgine și cvasivirgine astfel încât instanța nu era îndreptățită să suspende amenajamentul silvic în integralitate.

Or, Înalta Curte constată că aceste susțineri sunt de natură să confirme temerea  că amenajamentul silvic a fost aprobat fără a se cunoaște, cu exactitate, dacă în cuprinsul său există păduri virgine sau cvasivirgine și, cu toate acestea, în ordinul de aprobare nu sunt cuprinse dispoziții de natură să protejeze aceste zone până la momentul la care studiile de fundamentare sunt finalizate.

Nu era obligația instanței de fond să limiteze măsura de suspendare la respectivele arii în curs de cercetare, mai ales în condițiile în care nu există date suficiente pentru a stabili dacă, într-adevăr, doar respectivele suprafețe sunt vizate ci, în măsura în care exista îndoială cu privire la încadrarea anumitor suprafețe în criteriile prevăzute de Ordinul ministrului mediului și pădurilor nr. 3.397/2012 privind stabilirea criteriilor și indicatorilor de identificare a pădurilor virgine și cvasivirgine în România era obligația emitentului să individualizeze suprafețele vizate și să reglementeze pentru acestea un regim silvic conform cu principiul precauției.

Instanța de fond a reținut în mod corect faptul că nereglementarea în acest stadiu a unui regim de protecție pentru respectivele suprafețe creează premisele pentru distrugerea respectivelor site-uri, măsurile ulterioare de protecție putând fi  tardive.

Contrar celor susținute de recurentul-pârât, cazurile bine justificate nu se limitează la emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, sau în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ  etc. ci în cadrul unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ pot fi analizate și aspecte de fond cu condiția ca îndoiala serioasă să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, ceea ce a și făcut instanța de fond.

În ceea ce privește recursul recurentei-pârâte Direcția Silvică Gorj, se constată că susținerile acestei recurente sunt, cel puțin, parțial, în contradicție cu cele ale recurentului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor în sensul că se susține că a fost obținut un înscris din care rezultă că în cadrul Ocolului Silvic Padeș nu există suprafețe de pădure care să respecte criteriile impuse de Ordinul ministrului mediului și pădurilor nr. 3.397/2012 privind stabilirea criteriilor și indicatorilor de identificare a pădurilor virgine și cvasivirgine în România.

Or, din analiza  înscrisurilor invocate nu pare a rezulta că acestea se referă la toate suprafețele cu privire la care recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a recunoscut că sunt în lucru studii de fundamentare. Faptul că pentru anumite parcele Garda forestieră a apreciat că nu sunt întrunite condițiile pentru constatarea existenței unor păduri virgine sau cvasivirgine  nu este suficientă pentru a înlătura îndoiala instanței cu privire la faptul că prin ordinul atacat este posibil să fie nesocotit regimul special de protecție de care trebuie să se bucure astfel de arii.

În ceea ce privește constatarea instanței de fond referitoarea la  nerespectarea Ordinului MMP nr.19/2010 (versiunea în vigoare la data emiterii ordinului atacat), în sensul că ar fi trebuit  ca autoritatea competentă pentru protecția mediului să decidă  fie emiterea avizului Natura 2000, fie parcurgerea unor proceduri având ca finalitate emiterea unor acte de mediu, iar nu ceea ce s-a emis prin decizia etapei de încadrare nr. 31/24.08.2015 a Agenției pentru Protecția Mediului (APM) Gorj, recurentele-pârâte nu au formulat critici concrete  de natură să contrazică considerentele instanței de fond.

Recurenta-pârâtă Direcția Silvică Gorj afirmă doar că actul a fost emis in baza Deciziei etapei de încadrare a Agenției pentru Protecția Mediului Gorj nr, 31/24.08.2015 prin care s-a decis ca planul/programul Ocolului Silvic Pades nu necesita evaluare de mediu si nu necesita evaluare adecvata si se va supune adoptării fara aviz de mediu. Or, aceste susțineri nu reprezintă un contraargument valid în condițiile în care instanța de fond a indicat prevederile legale care impuneau emiterea unor acte de mediu și a înlăturat motivat cele stabilite în Decizia nr. 31/24.08.2015.

Instanța de fond a motivat în mod corespunzător sentința, fiind eronată susținerea recurenților-pârâți potrivit căreia considerentele s-ar fi raportat doar la susținerile reclamantei. De altfel, deși recurenții au invocat în mod formal cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 din Codul de procedură civilă acest motiv de recurs nu a fost dezvoltat în mod corespunzător și nu au fost indicate apărările la care instanța ar fi trebuit să răspundă în mod explicit și a omis să o facă.

Cât privește faptul că soluția instanței a fost în sensul suspendării actului atacat până la depunerea unor înscrisuri nu până la soluționarea definitivă a cauzei se constată că acesta este în favoarea recurenților pârâți, aceștia neavând niciun interes să critice sentința sub acest aspect.

În ceea ce privește paguba iminentă, instanța de fond a reținut în mod corect faptul că această condiție este îndeplinită întrucât există riscul ca ducerea la îndeplinire a actului supus cenzurii să conducă la tăieri de arbori care ar putea afecta arii protejate.

În condițiile în care există îndoială cu privire la faptul că nicio suprafață dintre cele  cuprinse în amenajamentul silvic atacat ar întruni condițiile pentru includerea sa în categoria pădurilor virgine sau cvasivirgine măsura suspendării se impune tocmai pentru a preveni o posibilă degradare a unor astfel de zone.

Legea contenciosului administrativ nu impune ca paguba iminentă să fie certă ci ca prejudiciul să fie previzibil or, în raport de cele statuate în legătură cu îndeplinirea condiției cazului bine justificat prejudiciul material care ar putea decurge din intervenția ilegală în zone protejate este unul previzibil.

Rolul Romsilva în gestionarea fondului forestier este incontestabil dar acest lucru nu exclude posibilitatea ca în anumite cazuri  gestionarea acestui fond să se facă cu încălcarea  legislației naționale, europene sau  a acordurilor internaționale la care România este parte, controlul instanței de contencios administrativ având menirea de a preîntâmpina astfel de situații.