ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5540/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 8 iulie 2015, sub nr. x/2015, reclamanta Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat: - anularea încheierii nr. 34/12.06.2015, prin care a fost respinsă contestația formulată de reclamantă împotriva măsurilor dispuse prin decizia nr. 3/23.03.2015 a Curții de Conturi; - anularea deciziei nr. 3/23.03.2015, a procesului-verbal de constatare nr. x, precum și a raportului de audit financiar din 23.02.2015. La data de 10 martie 2016 și, ulterior, la 19 aprilie 2016, în cauză, au fost formulate cereri de intervenție accesorie în interesul reclamantei de către A., respectiv Societatea C. S.R.L., cererile fiind încuviințate în principiu, prin încheierea de ședință din 21 aprilie 2016.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1556 din 10 mai 2016, Curtea de Apel București a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată. De asemenea, a respins, ca neîntemeiate, cererile de intervenție accesorie în interesul reclamantei formulate de intervenienții accesorii A. și Societatea C. S.R.L..

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței civile recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea recursului, reclamanta susține că instanța de fond s-a pronunțat fără a avea în vedere toate aspectele pe care le-a invocat prin acțiune și considerate esențiale de reclamantă, respectiv nu a efectuat un control de legalitate al actelor contestate și nu a stabilit modul de interpretare a tuturor normelor aplicabile. În acest sens, consideră că era necesar să se stabilească dacă în mod individual există o culpă rezultată în urma interpretării greșite a unor norme, dacă persoanele pot fi trase la răspundere și abia ulterior, dacă pot fi identificate persoanele răspunzătoare. Instanța de fond s-a limitat doar să aprecieze, cu privire la punctele contestate, că nu s-au descris ori nu s-au indicat motive de nelegalitate, deși, arată recurenta-reclamantă că, în mod evident, prin acțiune a criticat modul în care reprezentanții comisiei de audit au înțeles să interpreteze faptele și probele. O altă critică a recurentei-reclamante privește modul de interpretare de către instanța de fond a normelor legale care se referă la noțiunea de prejudiciu. Astfel, deși membrii comisiei au apreciat că tot ceea ce a rezultat peste limitările impuse de anumite norme reprezintă prejudiciu, totuși, în unele cazuri, acestea nu au fost depășite, întrucât legea a prevăzut posibilitatea unor pierderi de până la 5 % (pagina 10 din sentință, la pct. b3). În ceea ce privește achizițiile efectuate, recurenta-reclamantă consideră că nu pot fi catalogate ca fiind prejudicii, întrucât toate serviciile au fost prestate în mod corespunzător, au fost necesare și utile și au condus la o îmbunătățire a activității instituției. Menționează că acțiunile judiciare îndreptate împotriva prestatorilor de servicii pentru recuperarea invocatelor prejudicii, așa cum au fost ele constatate prin actele Curții de Conturi, au fost respinse de către instanțe, iar soluțiile pronunțate în cadrul acestor demersuri judiciare prezintă relevanță în cauza dedusă judecății. Referitor la măsura dispusă la pct. II. 8 din cuprinsul deciziei, susține recurenta-reclamantă că atât comisia de audit, cât și instanța de judecată au reținut că există un prejudiciu, urmare a unor produse ce au atins termenul de valabilitate. Cu privire la acest punct, recurenta-reclamantă susține că instanța de judecată a făcut o interpretare greșită a legii, menținând actul de control, cu ignorarea motivelor de nelegalitate invocate. În opinia recurentei, prejudiciul a fost creat de Ministerul Sănătății, care a apreciat/estimat eronat cantitatea de vaccinuri necesară. Direcției de Sănătate Publică nu i se poate imputa lipsa consumului, respectiv inexistența unui nivel al cererii corespunzător estimărilor, în raport de care cantitatea de produse expirate nu ar fi existat. Recurenta mai critică sentința pe motiv că judecătorul fondului, preluând punctul de vedere al autorității de audit (pct. IV, pagina 17 din sentință), a făcut o interpretare greșită a legii, întrucât nu există nicio dispoziție legală care să constate o creștere valorică a bunurilor urmare "upgradărilor" făcute asupra acestora. În condițiile în care au fost înlocuite componente deteriorate cu alte componente compatibile, înlocuirea unei piese necesare pentru funcționarea normală și corespunzătoare nu poate reprezenta în fapt o creștere valorică a bunului. În această privință, prejudiciul este considerat de instanță a fi reprezentat (pagina 24 din sentință, ultimul paragraf) de plățile nelegale, ce reprezintă o urmare a neverificării legalității contractelor și a inexistenței documentelor justificative. Or, în privința prejudiciului ce trebuie recuperat, instanța de judecată a aplicat greșit normele legale în vigoare, întrucât aceste servicii au fost prestate, iar instituția a beneficiat de ele. În susținerea punctului său de vedere, recurenta-reclamantă arată că prejudiciul trebuie apreciat proporțional și dovedit/analizat prin expertiză la diferența de valoare între serviciul efectiv prestat și o potențială ofertă, dacă aceasta ar fi existat pe piață la acel moment sub prețul de care a beneficiat ea. Concluzionând, recurenta-reclamantă arată că aspectele de nelegalitate pe care le-a invocat au fost analizate superficial de către instanță, aspect de natură a forma convingerea că întreaga cauză nu a fost analizată corespunzător, impunându-se admiterea recursului și, cu aplicarea art. 497 C. proc. civ., casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimatul-intervenient A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursului reclamantei Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București. 4.2. Legal citate, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României și intimata-intervenientă Societatea C. S.R.L. nu au depus întâmpinări față de recursul reclamantei.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 30 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 13 noiembrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat reclamantă este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Subsumat motivului de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă DSP a Municipiului București a formulat critici prin care a arătat că sentința recurată nu cuprinde o analiză concretă, aplicată la situația de fapt, respectiv instanța de fond a examinat superficial argumentele de nelegalitate pe care le-a invocat prin cererea introductivă. Recurenta-reclamantă susține că instanța de fond ar fi ignorat susținerile sale referitoare la nelegalitatea actelor întocmite de Curtea de Conturi și contestate în cauză, ceea ce înseamnă că judecătorul fondului nu a efectuat un control de legalitate asupra acestora și nici nu a stabilit modul de interpretare al normelor aplicabile. Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea pronunțată de prima instanță va cuprinde: "/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Înalta Curte constată că, în cauza dedusă judecății, instanța de fond a procedat la o analiză concretă a cererii în anulare, aplicată la situația de fapt, efectuând controlul de legalitate al actelor contestate, prin raportare la motivele cu care reclamanta a înțeles să învestească instanța de judecată, fiecare măsură fiind analizată și, punctual, arătat temeiul legal pentru care au fost considerate neîntemeiate susținerile reclamantei. În cuprinsul considerentelor sentinței se regăsesc și sunt tratate aspectele esențiale asupra cărora a purtat cererea, inclusiv normele aplicabile fiecărei măsuri verificate, dar și o analiză a probelor administrate în cauză, de natură a demonstra legalitatea măsurilor dispuse de auditorii Curții de Conturi. Principiul disponibilității impune limitele controlului judecătoresc la cauza juridică a acțiunii, reclamantul fiind cel care formulează obiectul cererii de chemare în judecată și motivele de nelegalitate la adresa actelor administrative atacate. Or, instanța de fond, în privința anumitor măsuri contestate, a constatat în mod justificat lipsa oricăror critici de legalitate la adresa acestor măsuri. Drept urmare, recurenta afirmă fără temei că au fost ignorate argumentele sale. De principiu, un raționament logico-juridic neconvingător poate conduce la concluzia nemotivării/motivării necorespunzătoare, însă, nu aceasta este situația în speță. Recurenta-reclamantă nu agreează raționamentul judecătorului fondului, nefiind în acord cu acesta, însă, un astfel de dezacord nu echivalează cu o nemotivare/motivare necorespunzătoare a hotărârii. O interpretare diferită de cea agreată de recurenta-reclamantă a dispozițiilor legale incidente raportate la starea de fapt rezultată din probele administrate în cauză nu echivalează cu absența motivării, în sensul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Este îndeplinită astfel în cauză cerința motivării hotărârii judecătorești, care constituie o garanție pentru părți în fața eventualului arbitrariu judecătoresc, precum și mijlocul prin care se dă posibilitatea de a se exercita controlul judiciar, circumscriindu-se astfel noțiunii de proces echitabil, în condițiile prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Prin urmare, acest motiv de recurs este nefondat, urmând a fi respins în consecință. Trecând la analiza motivelor de recurs încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că și acestea sunt nefondate. O primă critică ce poate fi încadrată în cazul de nelegalitate anterior menționat - greșita aplicare a normelor de drept substanțial, se referă la chestiunea litigioasă a existenței prejudiciului, prin raportare la unele dintre constatările și măsurile dispuse în urma auditului financiar. Recurenta-reclamantă susține, în mod vag și imprecis, că nu pot fi catalogate drept prejudicii: plățile pentru serviciile care i-au fost prestate și care au condus la îmbunătățirea activității sale, valoarea cantităților de vaccinuri expirate înainte de a putea fi utilizate sau plățile făcute în baza unor contracte asupra cărora autoritatea de audit a apreciat că ar exista motive de nelegalitate sau în privința cărora s-a constatat inexistența documentelor justificative. Recurenta-reclamantă încheie acest motiv de recurs arătând că, în opina sa, prejudiciul "trebuie apreciat proporțional" și trebuie stabilit prin expertiză ca "diferență de valoare" între costul serviciului efectiv prestat și valoarea mai mică a unei potențiale oferte care ar fi existat pe piață la vremea respectivă. Toate aceste susțineri sunt nefondate întrucât în noțiunea de prejudiciu, în sensul auditului financiar, intră orice cheltuire a banului public cu încălcarea normelor legale și regulamentare, așa cum reiese din dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992. Or, atât în privința serviciilor achiziționate cu încălcarea legii în materia achizițiilor publice sau la prețuri supraevaluate, cât și în privința serviciilor plătite fără a fi fost prestate, dar și în ceea ce privește nerespectarea atribuțiilor instituției publice în materie de implementare, coordonare și control al programului național de imunizări desfășurat în teritoriul arondat, atât actele de audit financiar contestate, cât și hotărârea instanței de fond reliefează clare încălcări ale legii, care justifică pe deplin calificarea drept prejudicii a plăților făcute în astfel de circumstanțe. Iar recurenta nu critică constatările auditorilor confirmate de instanța de fond privitoare la existența abaterilor. Susținerile recurentei referitoare la maniera de stabilire a întinderii prejudiciului pe de o parte, nu au suport legal, iar pe de altă parte, nu pot constitui critici de legalitate la adresa hotărârii instanței de fond, întrucât, potrivit art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, stabilirea întinderii prejudiciului este obligația entității auditate. Recurenta-reclamantă se referă, în mod special, la măsura înscrisă la pct. II.4 al Deciziei nr. 3/23.03.2015 a Curții de Conturi a României, la baza căreia au stat constatările echipei de audit consemnate la pct. V.3 din procesul-verbal de constatare din 23.02.2015, referitoare la achiziționarea nelegală de echipamente IT și imprimante în sumă estimată de 235.483 RON pe baza unor documente care nu exprimă realitatea, înregistrarea eronată a acestora pe cheltuielile entității, precum și scoaterea din entitate a echipamentelor înlocuite, în sumă estimată de 400.432 RON, fără documente justificative și fără aprobări legale. Criticile recurentei-reclamante la adresa motivării instanței de fond sunt în sensul că achizițiile efectuate nu pot fi catalogate drept prejudicii, întrucât toate serviciile au fost prestate în mod corespunzător, au fost necesare și utile și au condus la o îmbunătățire a activității sale. Totodată, recurenta mai critică sentința pe motiv că judecătorul fondului a făcut o interpretare greșită a legii, întrucât nu există nicio dispoziție legală care să constate o creștere valorică a bunurilor urmare upgradării lor, mai ales în condițiile în care au fost înlocuite componente deteriorate cu alte componente compatibile, înlocuirea unei piese necesare pentru funcționarea normală și corespunzătoare neputând reprezenta în fapt o creștere valorică a bunului. Argumentele recurentei au un caracter nefondat. Astfel, pornind de la aspectele reținute în procesul-verbal de constatare din 23.02.2015, se remarcă faptul că auditorii instituției intimate au constatat, cu privire la plățile efectuate către Societatea C. S.R.L. în anul 2013, din analiza componenței plăților efectuate către furnizor în sumă de 168.243 RON, concomitent cu verificarea documentelor justificative aferente, faptul că, din suma de 168.243 RON doar suma de 2.589 RON a reprezentat reparații curente (reparații la rețeaua IT), diferența în sumă de 165.654 RON reprezentând în realitate achiziții de bunuri, respectiv mijloace fixe și obiecte de inventar. Aceasta pentru că, din verificarea documentelor justificative care au stat la baza plății sumei de 165.654 RON, a rezultat că, în mod nereal, în referatul de necesitate, au fost înscrise și aprobate solicitări de reparații ale echipamentelor, câtă vreme în restul doocumentelor justificative apăreau înscrise fie componente ale bunurilor, care însumate pe fiecare mijloc fix în parte reprezintă însuși mijlocul fix, fie direct denumirea bunului. Echipa de audit a constatat și că toate achizițiile efectuate de către DSPMB de la furnizorul C. S.R.L. în anul 2013 au fost efectuate, cu încălcarea legii privind achizițiile publice, prin procedura de cumpărare directă. Valoarea totală a plăților efectuate a fost de 168.243 RON (TVA inclus) (135.680 RON fără TVA), echivalentul a 30.704 euro (curs mediu euro an 2013 - 4,4190 RON), depășindu-se cu suma de 704 euro valoarea de 30.000 euro, limită maximă stabilită de prevederile legale aplicabile în domeniul achizițiilor publice pentru achiziții directe. Aceiași auditori au constatat că în mod similar s-a procedat și în anul 2014 la nivelul DSPMB, entitatea achiziționând echipamente noi, deși prin referatele de necesitate au fost aprobate reparații ale echipamentelor existente în entitate și nu înlocuirea acestora. Înalta Curte împărtășește opinia exprimată de prima instanță, care achiesând la concluziile auditorilor autorității intimate, a reținut în primul rând că reclamanta nu a dovedit că a avut loc o reparare a echipamentelor IT, câtă vreme documentele justificative infirmă acest aspect. În aceste documente sunt înscrise fie componente ale bunurilor, care însumate pe fiecare mijloc fix în parte reprezintă însuși mijlocul fix, fie direct denumirea bunului (în special în cazul imprimantelor și multifuncționalelor). Astfel, deși pe facturile emise de Societatea C. S.R.L. s-a precizat "reparație conform deviz", totuși, la o parte din devize, la obiectul devizului, este înscris mijlocul fix, respectiv obiectul de inventar în cauză, nefiind precizat faptul că s-au înlocuit anumite piese componente ale mijlocului fix, respectiv ale obiectului de inventar, iar în alte devize figurează detaliat componentele înlocuite, care luate în ansamblu reprezintă în totalitate mijlocul fix (monitor, placă de bază cu placă video încorporată, procesor, memorie RAM, harddisk, unitate DVD, carcasă cu sursă de alimentare, mouse, tastatură). Și procesele-verbale de predare primire a bunurilor achiziționate de către DSPMB de la Societatea C. S.R.L. atestă faptul că au fost efectiv achiziționate bunurile în cauză, nicidecum că au fost reparate bunuri aflate în inventarul entitații verificate. În al doilea rând, achiesând la aceleași concluzii ale echipei de audit, instanța de fond a reținut corect că dacă s-ar verifica susținerea reclamantei potrivit căreia "reparațiile s-au făcut prin înlocuirea componentelor în proporții diferite, de la caz la caz, existând și situații în care s-a pornit de la cele defecte și, din cauza incompatibilităților tehnologice, uneori au fost înlocuite componente în procent de până la 80-90 % pe sistem", atunci ar fi însemnat ca toate aceste echipamente IT să fi fost upgradate și să le fi fost astfel majorată valoarea de inventar cu contravaloarea acestor reparații, fapt care însă nu a fost confirmat nici prin situația întocmită de entitate privind echipamentele IT reparate și nici prin anexele la situațiile financiare întocmite de entitate, aceste situații neevidențiind o creștere a valorii mijloacelor fixe și a obiectelor de inventar deținute prin majorarea valorii de inventar a acestora. A constatat instanța că invocatele "reparații", contrar poziției procesuale a reclamantei, au fost în realitate înlocuiri de echipamente, susținute, în totalitatea lor, de dovezi (verificările prin inspecție ale echipei de audit, declarațiile unor salariați ai entității, documentele justificative aferente fiecărei operațiuni financiar contabile, toate confirmând operațiunea de înlocuire în totalitate a acestor echipamente). De altfel, a mai reținut instanța de fond, că reclamanta a ales această manieră de lucru, procedând la înlocuirea echipamentelor, cu titlul unor așa-zise reparații, întrucât, așa cum chiar reclamanta a recunoscut, nu a avut prevederi bugetare aprobate la titlul 70 "Cheltuieli de capital", necesare pentru achiziții de echipamente IT, aspect recunoscut și asumat și de directorul executiv adjunct economic interimar D.. Însă, comportamentul reclamantei contravine prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, întrucât documentele justificative aferente plăților către Societatea C. S.R.L., pe articolul bugetar 20.02 "Reparații curente", nu exprimă realitatea operațiunilor economice prin neconcordanța solicitărilor înscrise în referatul de necesitate, datele înscrise în devizul de cheltuieli, comandă, factură, proces-verbal de predare primire și înregistrările contabile aferente. Întrucât neupgradarea echipamentelor IT a fost tratată, atât prin actele administrative contestate, cât și prin hotărârea instanței de fond, ca un argument în ceea ce privește nerealitatea operațiunilor de reparații, existența prejudiciului nu se poate raporta la susținerile recurentei referitoare la efectele înlocuirii unei piese necesare pentru funcționarea normală a unui echipament, ci se raportează la cheltuirea fondurilor cu nerespectarea prevederilor bugetare și a celor referitoare la achizițiile publice, precum și la nerespectarea reglementărilor contabile și de amortizare a capitalului imobilizat în active corporale și necorporale. O altă referire concretă a recurentei este la măsura dispusă la pct. II.8 din decizie, în privința căreia auditorii au constatat, iar instanța de fond a confirmat, că există un prejudiciu rezultat din expirarea termenului de valabilitate al vaccinurilor. Recurenta-reclamantă continuă să susțină că produsele puteau fi accesate doar prin voința cetățenilor și că lipsa controlului DSP a Municipiului București asupra utilizării acestor vaccinuri de unitățile sanitare este nerelevantă, pentru că nu există modalități de constrângere la consum, iar DSP nu are nici atribuții de a derula campanii în vederea determinării populației să uziteze de acest drept. Aceste critici reiterate ale recurentei-reclamante sunt nefondate, ele îndepărtându-se de la abaterile de la legalitate și regularitate constatate și care au stat la baza măsurilor de recuperare a prejudiciului. Astfel, pe calea auditului financiar s-a constatat că DSPMB nu a organizat și nu a condus, conform prevederilor legale, evidența contabilă a aprovizionărilor și a consumurilor de vaccinuri, în sensul organizării distincte a contabilității analitice a angajamentelor legale, a celor bugetare și al cheltuielilor pe fiecare program/subprogram național de sănătate și, de asemenea, s-a constatat că, în mod eronat, a înregistrat în evidența contabilă consumul de vaccinuri și materiale sanitare la momentul repartizării lor către unitățile sanitare, iar nu la momentul justificării consumului efectiv de vaccinuri, pe baza deconturilor lunare. Prin urmare, susținerile recurentei sunt de ordin speculativ și nu evidențiază o greșită aplicare a dispozițiilor legale invocate de auditorii financiari, și anume art. 9 și art. 33 din Legea contabilității nr. 82/1991, OMFP nr. 3512/2008, OMS nr. 322/2011, OMS/CNAS nr. 422/2013. În concluzie, niciuna dintre criticile recurentei-reclamate, vizând soluția pronunțată de prima instanță, de menținere a legalității actelor emise de Curtea de Conturi a României, respectiv Decizia nr. 3/23.03.2015 și încheierea nr. 34/12.06.2015, nu este întemeiată, fapt ce determină respingerea, ca nefondată, a căii de atac declarată în cauză de către recurenta-reclamantă Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele anterior expuse, având în vedere prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu cele ale art. 496 C. proc. civ. și în raport de dispozițiile art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., va fi respins, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București împotriva sentinței civile nr. 1556 din 10 mai 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sentință ce va fi menținută astfel cum a fost pronunțată, fiind legală. PENTRU ACESTE MOTIVE,