ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1327/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta SC O.T. SRL, în insolvență, prin administrator judiciar A.S. IPURL, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul C.N.A., ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea ca netemeinică și nelegală a Deciziei C.N.A. nr. 555 din 26 iunie 2012, suspendarea sancțiunii până la pronunțarea hotărârii definitive și irevocabile, în temeiul art. 95 2 alin. (2) din Legea nr. 504/2002, în subsidiar, înlocuirea sancțiunii contravenționale a amenzii cu avertisment, în temeiul art. 7 din O.G. nr. 2/2001 coroborat cu art. 94 din Legea nr. 504/2002 și obligarea pârâtului la suportarea cheltuielilor de judecată, în temeiul art. 274 C. proc.

civ. Prin întâmpinarea formulată, pârâtul a invocat excepția inadmisibilității în privința capătului de cerere având ca obiect suspendarea sancțiunii până la pronunțarea hotărârii definitive și irevocabile, susținând că temeiul juridic invocat de reclamantă, respectiv dispozițiile art. 95 2 alin. (2) operează numai în cazul deciziilor emise de Consiliu în condițiile art. 95 și art. 95 1 din Legea audiovizualului, condiții diferite de cele în baza căruia a fost adoptată decizia contestată, solicitând, totodată, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. Prin sentința civilă nr. 6985 din 6 decembrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității capătului de cerere privind suspendarea executării deciziei contestate, a respins acțiunea formulată de reclamanta SC O.T.

SRL prin administrator judiciar A.S. IPURL, în contradictoriu cu pârâtul C.N.A., ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că, în cauză, capătul de cerere având ca obiect suspendarea executării sancțiunii a fost întemeiat în drept pe dispozițiile art. 95 2 alin. (2) din Legea nr. 504/2002, care însă nu sunt incidente cauzei, întrucât decizia contestată a fost emisă în temeiul art. 90 și 91 și nu în condițiile art. 95 și 95 1 din acest act normativ. Însă, instanța de fond a respins excepția inadmisibilității acestui capăt de cerere, întrucât calificarea juridică a cererii se face de instanță, în considerarea obiectului și a motivelor de fapt ale acesteia, fără a fi ținută de temeiul de drept invocat de reclamant.

Or, din expunerea împrejurărilor, a circumstanțelor și a principiilor prezentate de reclamant pentru explicarea și lămurirea obiectului procesului se constată că solicitarea de suspendare a executării sancțiunii aplicate până la pronunțarea unei hotărâri definitive și irevocabile se impune a fi analizată prin raportare la dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care constituie reglementarea generală în materia suspendării executării actului administrativ astfel că demersul judiciar al reclamantei este admisibil. În ceea ce privește motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în susținerea cererii de anulare a Deciziei C.N.A.

nr. 555/2012, instanța de fond le-a apreciat ca fiind neîntemeiate, în considerarea următoarelor argumente: În materia contenciosului administrativ nu operează distincția între nulitatea absolută și nulitatea relativă a actului administrativ, instanța de contencios administrativ putând dispune, conform art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anularea în tot sau în parte a actului administrativ, dacă se constată nerespectarea prevederilor legale în vigoare la data emiterii acestuia. Prin urmare, motivul de nulitate absolută a deciziei pentru interpretarea și aplicarea eronată a prevederilor art. 90 alin. (3) și (4) din Legea nr. 504/2002 a fost examinat ca motiv de nelegalitate a deciziei contestate.

Dispozițiile art. 90 alin. (3) și (4) din Legea nr. 504/2002 nu instituie pentru Consiliu obligația de a emite, în mod obligatoriu, pentru fiecare faptă în parte, indiferent de gravitatea efectivă a acesteia, o somație publică de intrare în legalitate, Normele legale analizate au în vedere, pe de o parte, emiterea de către Consiliu a unei somații publice în situația în care decide că efectele faptei sunt minime, iar pe de altă parte, criteriile de individualizare a sancțiunii în cazul săvârșirii uneia dintre contravențiile prevăzute de acest act normativ.

Existența faptelor reținute în sarcina reclamantei prin decizia contestată, având la bază Raportul de monitorizare a modului în care a fost reflectată desfășurarea, prin intermediul posturilor de radio și televiziune, a campaniei electorale din anul 2012 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, a fost dovedită de autoritatea pârâtă cu documentația care a stat la baza emiterii deciziei, depusă la dosarul cauzei, în temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004. Individualizarea sancțiunii s-a realizat cu respectarea criteriilor instituite de art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2004, având în vedere că, anterior aplicării acestei sancțiuni, reclamanta a mai fost sancționată pentru încălcarea art. 3 din Legea nr. 504/2002, cu amendă în cuantum de 50.000 lei, prin Decizia nr. 39/2012 și cu amendă în cuantum de 200.000 lei, prin Decizia nr. 87/2012.

De asemenea, reclamantei i-au mai fost aplicate sancțiuni și pentru încălcarea Deciziei C.N.A. nr. 195/2012 privind desfășurarea campaniei electorale în audiovizual, respectiv : somație publică prin Decizia nr. 238 din 15 mai 2012, amendă în cuantum de 5.000 lei prin Decizia nr. 253 din 17 mai 2012, amendă în cuantum de 25.000 lei prin Decizia nr. 289/2012 și amendă în cuantum de 50.000 lei prin Decizia nr. 501/2012. Prin urmare, Curtea de Apel a constatat că Decizia C.N.A. nr. 555 din 26 iunie 2012 a fost emisă cu respectarea prevederilor legale. De asemenea, a fost respins, ca neîntemeiat, și capătul de cerere privind suspendarea executării deciziei de sancționare, întrucât condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii pagubei, nu sunt îndeplinite în cauză.

Referitor la cerința cazului bine justificat, instanța de fond a apreciat că argumentele expuse evidențiază netemeinicia criticilor de nelegalitate invocate de reclamantă, ceea ce denotă cu evidență lipsa cazului bine justificat în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. În privința cerinței pagubei iminente, cu probatoriile administrate în cauză, s-a reținut că reclamanta nu a demonstrat faptul că executarea sancțiunii amenzii aplicate ar afecta bunul mers al activității raportat la obligațiile financiare ale acesteia. Astfel fiind, s-a apreciat că în lipsa unor elemente de probă care să contureze cu suficientă precizie consecințele executării imediate și integrale a sancțiunii aplicate prin decizia contestată, adoptarea unei măsuri de protecție jurisdicțională provizorie nu se impune.

De asemenea, instanța de fond a considerat că și solicitarea reclamantei de înlocuire a sancțiunii amenzii contravenționale cu avertisment, în considerarea art. 94 din Legea nr. 504/2002, de care aceasta se prevalează, este neîntemeiată, întrucât acest text de lege vizează contravențiile constatate de A.N.A.R.C. și nu contravențiile constatate și sancționate de C.N.A. Împotriva hotărârii instanței de fond, reclamanta SC O.T. SRL prin administrator judiciar A.S. IPURL a formulat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că hotărârea pronunțată de prima instanță este netemeinică și nelegală, în sensul dat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., având în vedere în primul rând că s-a nesocotit principiul proporționalității în raportul dintre fapta ilicită și sancțiunea aplicată.

Invocarea nulității Deciziei nr. 555 din 26 iunie 2012 emisă de intimatul-pârât C.N.A. este motivată de încălcarea dispozițiilor art. 90 alin. (3) și (4) din Legea nr. 504/2002. Recurenta consideră discutabilă recalificarea dată de prima instanță a motivului expus privind nulitatea Deciziei C.N.A. pentru încălcarea art. 90 din Legea nr. 504/2002, motiv recalificat drept cauză de nelegalitate a actului administrativ contestat în prezentul litigiu. Printre condițiile de validitate ale actelor administrative de autoritate este și aceea a conformității actului administrativ cu scopul legii sau cu interesul public urmărit de lege. Din cele expuse mai sus rezultă cel puțin două idei principale conturate cât se poate de limpede la nivelul C.J.U.E.

și C.E.D.O., dar cu aceeași tărie și în dreptul intern, aspecte pe care prima instanță le-a nesocotit, pronunțând o sentință netemeinică și nelegală. În primul rând, nerespectarea dispozițiilor legale, aspect ce echivalează cu nelegalitatea actului administrativ emis în asemenea condiții, atrage ca sancțiune specifică nulitatea actului. De altfel, sancțiunea nulității actului juridic este specifică ipotezei nerespectării normelor legale imperative. Ca atare, recalificarea făcută de prima instanță cu privire la chestiunea încălcării de către C.N.A. a art. 90 din Legea nr. 504/2002, din motiv de nulitate în motiv de nelegalitate, din punct de vedere procesual este superfluă. Recurenta mai susține că prima instanță nu a verificat absolut deloc îndeplinirea condițiilor pentru ca actul administrativ contestat să se bucure pe mai departe de prezumția relativă de legalitate.

Deși aparent prima instanță lasă a se deduce că a evocat fondul, în fapt, din modul în care este redactată hotărârea recurată, rezultă că analiza făcută, în cazul în care poate fi considerată ca îndeplinită, este una cât se poate de superficială. Prima instanță nu a verificat, în primul rând, acuzațiile aduse și care au fost consecințele faptelor respective. Pe de altă parte, intimatul-pârât a aplicat amendă în cuantumul maximum prevăzut de lege, de unde rezultă că periculozitatea socială concretă a faptei este cea mai ridicată posibilă. Motivarea în acest sens a constat însă, cu preponderență, în istoricul sancțiunilor dispuse de-a lungul timpului. Prima instanță avea posibilitatea cenzurării unui asemenea comportament abuziv și profund eronat al intimatului-pârât, care a dispus sancțiunea prin raportare la alte sancțiuni pentru alte categorii de fapte.

Ceea ce pârâtul, Însă, nu a recunoscut, iar prima instanță a ignorat complet, este faptul că sancțiunile anterioare au fost aplicate pentru alte fapte, motivate pe alte temeiuri de drept. Ca atare, intimatul-pârât nu putea dispune ab initio sancțiunea amenzii contravenționale împotriva societății în cuantumul maxim, în condițiile în care nu există identitate de fapte. Tocmai acesta este raționamentul textului legal invocat, respectiv se sancționează pretinsele fapte ilicite în mod gradual, intimatul-pârât având posibilitatea de a aplica amenda contravențională numai în măsura în care ar fi constatat că se insistă în conduita ilicită sancționată anterior. Or, dispunerea de la bun început a amenzii contravenționale în cuantumul maxim constituie o nelegală aplicare a sancțiunii contravenționale a amenzii și, în fond, o greșită aplicare a textului legal avut în vedere.

Recurenta mai arată că între sancțiunea dispusă și gravitatea faptei trebuie să existe un raport de directă proporționalitate, în conformitate cu art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, care se aplică potrivit art. 94 din Legea nr. 504/2002. Totuși, cu o desăvârșită nesocotire a normelor legale, pârâtul a dispus sancționarea contravențională prin aplicarea amenzii în cuantum de 200.000 lei, sumă total disproporțională față de împrejurările concrete, cu atât mai mult cu cât reprezintă maximul amenzii pe care putea să o aplice pârâtul. Pe de altă parte, intimatul-pârât cu rea-credință a susținut că solicitarea de înlocuire a sancțiunii contravenționale a amenzii cu avertisment, prin raportare la toate nelegalitățile deciziei, dar și din prisma principiului proporționalității și a condițiilor concrete în care s-au produs pretinsele fapte, ar reprezenta o recunoaștere a culpei.

Recurenta mai susține că fapta de care a fost acuzată nu constituie contravenția avută în vedere de către intimatul-pârât, deoarece nu a făcut publicitate electorală în ziua alegerii și, mai important, nu a făcut publicitate negativă niciunui partid sau formațiune politică. Totuși, în măsura în care instanța ar fi înțeles să mențină actul administrativ contestat, trebuia să dispună înlocuirea sancțiunii administrative dispusă în cauză cu una mai ușoară, adecvată stării de fapt, respectiv un avertisment. Recurenta consideră că prima instanța nu s-a pronunțat asupra unui lucru cerut, respectiv asupra petitului subsidiar de înlocuire a sancțiunii administrative. În opinia recurentei, prima instanță, prin soluția pronunțată, a nesocotit cu desăvârșire o practică relativ constantă conturată chiar la nivelul aceleiași instanțe.

Deși este general recunoscut că jurisprudența, cu mici excepții, nu constituie un izvor de drept, totuși instanțele nu pot ignora desele: soluții similare pronunțate în spețe similare. Contrazicerea flagrantă a unei practici relativ unitare atrage o impreviziune periculoasă a actului de justiție, încălcând principii fundamentale statuate de C.E.D.O. și C.J.U.E. privitoare la stabilitatea și predictibilitatea sistemului judiciar și a încrederii legitime în actul de justiție. În acest sens recurenta susține că, pe fondul problemei, aceeași instanță s-a pronunțat în mod constant în sens favorabil argumentelor invocate în prezenta cauză.

Cu privire la cererea de suspendare a efectelor deciziei contestate până la soluționarea definitivă și irevocabilă a prezentei cauze, recurenta susține că soluția de respingere a excepției inadmisibilității cererii este una justă, însă Legea nr. 504/2002 nu prevede care sunt condițiile de fond în vederea suspendării efectelor unei decizii de sancționare emisă de autoritatea publică pârâtă, astfel că făcând o aplicare corectă a tehnicilor de interpretare juridică, în mod just cererea se analizează prin raportare la condițiile generale date de Legea nr. 554/2004 în materia suspendării provizorii a unui act administrativ. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În perioada 11 mai - 7 iunie 2012 s-a desfășurat campania electorală pentru alegerile locale, campanie reglementată în audiovizual prin Decizia de reglementare C.N.A. nr. 195/2012 privind principii și reguli de desfășurare, prin intermediul posturilor de radio și de televiziune, a campaniei electorale din anul 2012 pentru alegerea autorităților administrației publice locale. Prin actul ce a făcut obiectul controlului de legalitate recurenta-reclamantă a fost sancționată cu amendă de 200.000 lei pentru încălcarea art. 3 din Legea audiovizualului, întrucât, în emisiunea: „A.

în acțiune” difuzată pe tot parcursul zilei de 10 iunie 2012, ziua votării, a dezinformat publicul, încercând să influențeze opțiunea de vot a acestuia prin prezentarea unor rezultate la alegerile locale în unele circumscripții electorale în care competitorul electoral PP-DD a avut candidați. De asemenea, sancțiunea a fost aplicată și pentru încălcarea art. 71 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, întrucât, după încheierea campaniei electorale, în emisiunea: „A. în acțiune”, edițiile din zilele de 8 și 9 iunie 2012, au fost făcute comentarii privind desfășurarea campaniei electorale. Sancțiunea a fost aplicată și pentru nerespectarea prevederilor art. 3 din Decizia nr. 195/2012, întrucât în emisiunile electorale difuzate în perioada 01 - 07 iunie 2012 radiodifuzorul nu a reflectat în mod echitabil și echilibrat campania electorală.

Față de aceste aspecte, ținând cont și de faptul că recurenta-reclamantă mai fusese sancționată pentru încălcarea dispozițiilor legale privind informarea corectă a publicului și a celor referitoare la reflectarea campaniei electorale în audiovizual, Consiliul a decis sancționarea acesteia cu amendă în cuantum de 200.000 lei. În ceea ce privește susținerea recurentei, precum că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra unui lucru cerut, respectiv asupra cererii subsidiare de înlocuire a amenzii cu avertisment, Înalta Curte constată că aceasta este contrazisă de conținutul Sentinței recurate, instanța de fond pronunțându-se în mod clar și fără echivoc asupra acestui capăt de cerere, așa cum reiese din ultimul paragraf al motivării sentinței.

Referitor la „practica relativ constantă” a Curții de Apel București în spețe similare, nesocotită de instanța de fond, pe care recurenta-reclamantă o invocă în susținerea interpretării sale privind nelegalitatea actului contestat din perspectiva faptului că nu i-a fost aplicată o somație, ci o amendă, Înalta Curte apreciază că aceasta nu este relevantă, fiecare cauză având particularitățile ei. Cu privire la cererea de suspendare a efectelor deciziei contestate Înalta Curte constată că, din cuprinsul sentinței recurate rezultă că instanța de fond a analizat și respins acest capăt de cerere, pronunțând-se cu privire la ambele condiții ce trebuie întrunite cumulativ pentru protecția jurisdicțională provizorie, atât cu privire la cerința cazului bine justificat, cât și la cerința pagubei iminente raportat la probatoriile administrate în cauză.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Înalta Curte apreciază că, în cauză, instanța de fond în mod corect a apreciat că această condiție nu este îndeplinită. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

De asemenea, instanța de control judiciar consideră, așa cum a reținut și instanța de fond, că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența.

Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Pe fondul cauzei, Înalta Curte reține că deși libertatea de exprimare constituie unul din fundamentele esențiale ale unei societăți democratice, este unanim admis că exercițiul acestei libertăți comportă îndatoriri și responsabilități specifice în cazul jurnaliștilor și radiodifuzorilor, aceștia având obligațiile generale de a relata obiectiv și echilibrat faptele și activitățile de interes public, de a respecta drepturile si libertățile fundamentale ale omului și de a nu aduce atingere, prin programele audiovizuale, dezvoltării mentale și morale a copiilor.

Atât Curtea Constituțională a României, cât și C.E.D.O. au statuat că între exercițiul dreptului la liberă exprimare, pe de o parte, și protecția intereselor sociale și ale drepturilor individuale ce aparțin altor persoane, pe de altă parte, trebuie să existe un echilibru, în caz contrar, abuzul în exercitarea libertății de exprimare implică necesitatea răspunderii juridice. S-a stabilit, de asemenea, că orice drept fundamental, consacrat ca atare de norme juridice interne sau internaționale, are caracter legitim numai în măsura în care este exercitat cu bună credință, în limite rezonabile, cu respectarea drepturilor și intereselor în egală măsură ocrotite ale celorlalte subiecte de drept.

Cu privire la solicitarea recurentei-reclamante de a dispune înlocuirea sancțiunii contravenționale a amenzii cu avertismentul, Înalta Curte apreciază că intimatul-pârât a ținut cont de gravitatea faptelor și de efectele acestora, de sancțiunile primite anterior, de intervalul orar de difuzare a emisiunilor ce au făcut obiectul sancțiunii, precum și de faptul că recurenta-reclamantă nu este la prima abatere în ceea ce privește încălcarea dispozițiilor legale privind informarea corectă a publicului și a celor referitoare la desfășurarea campaniei electorale în audiovizual. Înalta Curte apreciază că folosirea unei măsuri coercitive trebuie să fie condiționată de respectarea principiului proporționalității.

Prin menținerea amenzii, instanța de fond a respectat tocmai acest principiu, date fiind circumstanțele legate de gravitatea abaterii, așa cum au fost evidențiate mai sus. Prin urmare, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamanta SC O.T. SRL prin administrator judiciar A.S. IPURL împotriva sentinței civile nr. 6985 din 6 decembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 martie 2014.