ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3168/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3168/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr.

4894/2/2010 din 2 iunie 2010, reclamantul L.G.A. a solicitat, în contradictoriu

cu pârâtul B.R.M.L., să se dispună următoarele:

- anularea în parte a

Ordinului nr. 187/2009, emis de pârât în data de 14 iulie 2009, în sensul

abrogării art. 28 din Anexa - Modificări și completări la Norma de metrologie

legală NML 021-05 «Aparate pentru măsurarea vitezei de circulație a autovehiculelor

(cinemometre), aprobată prin Ordinul directorului general al Biroului Român de

Metrologie Legală nr. 301/2005;

- anularea tuturor

actelor administrative emise în baza acestui articol, conform principiului

«accesorium sequitur principale»;

- obligarea pârâtei

la emiterea unui nou ordin care să cuprindă prevederile pct. 4 din Anexa la

Ordinul nr. 301/2005 pentru restabilirea situației anterioare și pentru a evita

crearea unui vid legislativ.

În motivarea acțiunii

reclamantul a arătat următoarele:

În fapt, pct. 4 din

Anexa la Ordinul nr. 301/2005 avea următorul conținut:

"4. Cerințe

privind utilizarea cinemometrelor

4.1. Cinemometrele

trebuie întreținute, transportate, instalate și utilizate în stricta

conformitate cu prevederile manualului de utilizare aprobat. Operatorii au

obligația de a se asigura în legătură cu corecta instalare și funcționare a

cinemometrelor și de a nu le utiliza dacă există dubii în ceea ce privește

corectitudinea efectuării măsurărilor.

4.2. Măsurările și

înregistrările care constituie probe pentru aplicarea prevederilor legislației

rutiere în vigoare, trebuie să fie efectuate numai de către operatori

calificați. Instruirea operatorilor se va efectua în conformitate cu

reglementările specifice în vigoare, elaborate de instituția abilitată să

dețină și să utilizeze cinemometrele.

4.3. Cinemometrele

vor putea fi utilizate legal numai dacă au fost verificate metrologic, au fost

marcate și sigilate în conformitate cu prevederile prezentei norme și sunt

însoțite de buletine de verificare metrologică în termen de valabilitate.

4.4. Măsurările

efectuate cu ajutorul cinemometrelor nu pot constitui probe pentru aplicarea

legislației rutiere dacă nu sunt respectate cerințele 4.1. ... 4.3. din

prezenta norma, precum și în următoarele cazuri:

- dacă măsurările au

fost efectuate în condiții de ceata, ploaie, ninsoare sau furtuna;

- dacă cinemometrul

este destinat numai utilizării în regim staționar, iar măsurările au fost

efectuate cu cinemometrul în mișcare,

- dacă, în momentul

măsurării, în raza de măsurare a aparatului se deplasează simultan mai multe

autovehicule, iar autovehiculul vizat nu poate fi pus clar în evidență".

Odată cu emiterea

Ordinului nr. 187/2009, acest articol din Normele inițiale a fost abrogat în

totalitate, fără ca această decizie să aibă un fundament și să corespundă

condițiilor socio-economice existente la această dată în România, încălcându-se

astfel prevederile art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică

legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit căruia

"Elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcție de

importanța și complexitatea acestora, de o documentare și analiză științifică,

pentru cunoașterea temeinică a realităților economico-sociale care urmează să

fie reglementate."

Este de notorietate

faptul că legalitatea oricărui act administrativ se apreciază atât în funcție

de mobilul său, cât și de motivul pentru care a fost emis.

Mai mult decât atât,

pct. 1 al articolului abrogat prevedea obligația utilizatorilor de a întreține,

transporta, instala și utiliza cinemometrele în strictă conformitate cu

prevederile manualului de utilizare aprobat, obligație deosebit de importantă,

în condițiile în care aceste operațiuni pot fi efectuate numai de operatori

instruiți în domeniu. În condițiile în care persoanele direct implicate,

respectiv conducătorii auto, nu sunt în măsură să conteste deciziile

operatorilor, nefiind calificați pentru această activitate, este evident faptul

că înlăturarea acestor prevederi nu duce decât la creșterea gradului de

subiectivism în aplicarea măsurilor prevăzute de lege, subiectivism ce exista

și anterior emiterii Ordinului nr. 301/2005.

A mai arătat că

răspunsul pârâtei la plângerea prealabilă formulată de reclamant este deosebit

de vag și nu oferă lămuriri în ceea ce privește legalitatea și temeinicia

actului contestat. Susținerile pârâtei sunt în sensul că: autoritățile publice

au obligația de a elabora "norme de metrologie legală și/sau norme de

metrologie legală CEE, care stabilesc cerințe tehnice și metrologice

specifice" (art. 15 alin. (3) din O.G. nr. 20/1992 privind activitatea de

metrologie). Acest argument nu vizează însă necesitatea abrogării articolului

contestat, ci reglementează numai necesitatea elaborării unor astfel de norme,

necesitate ce a fost satisfăcută prin emiterea NML 021-05.

Prin întâmpinarea

depusă la dosar, pârâtul B.R.M.L. a solicitat respingerea acțiunii ca

neîntemeiată.

Prin Sentința civilă

nr. 1356 din 17 aprilie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul

L.G.A., în contradictoriu cu pârâtul B.R.M.L., ca nefondată.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut următoarele:

- Prin art. 28 din

Anexa 1 la Ordinul nr. 187/14 iulie 2009 emis de pârâtul B.R.M.L. a fost

abrogat pct. 4 din Norma de metrologie legală NML 021-05 "Aparate pentru

măsurarea vitezei de circulație a autovehiculelor (cinemometre)", aprobată

prin Ordinul directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr.

301/2005.

- Susținerea

reclamantului că Ordinul nr. 187/14 iulie 2009 a fost emis cu încălcarea

prevederilor art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică

legislativă potrivit cărora "elaborarea proiectelor de acte normative

trebuie precedată, în funcție de importanța și complexitatea acestora, de o

activitate de documentare și analiză științifică, pentru cunoașterea temeinică

a realităților economico-sociale care urmează să fie reglementate ...",

este nefondată, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 24/2000, redat mai

sus, se referă la elaborarea unor norme care să reglementeze anumite realități

economico-sociale, ori art. 28 contestat de reclamant nu cuprinde astfel de

reglementări, ci prin acest articol au fost abrogate dispozițiile anterioare

din NML 021-05 referitoare la cerințele privind utilizarea cinemometrelor.

- Susținerea

reclamantului în sensul că lipsește mobilul și rațiunea pentru abrogarea

reglementărilor cuprinse în pct. 4 din NML021-05 este neîntemeiată, întrucât pârâtul

și-a motivat decizia de abrogare contestată prin aceea că, o normă de

metrologie legală nu trebuie să conțină prevederi referitoare la utilizarea

mijloacelor de măsurare.

- În ceea ce privește

susținerea reclamantului în sensul că prin abrogarea dispozițiilor referitoare

la utilizarea cinemometrelor s-au restrâns posibilitățile conducătorilor auto

de a contesta măsurile dispuse de organele abilitate și s-a încălcat dreptul

acestora la apărare garantat de art. 24 din Constituția României, instanța de

fond a reținut că reclamantul apreciază eronat că prin abrogarea pct. 4 din NML

021-05 s-a acordat posibilitatea folosirii abuzive a cinemometrelor, întrucât

condițiile de utilizare a acestor aparate de măsură sunt prevăzute în manualele

lor de utilizare aprobate, manuale ce pot fi depuse la dosare având ca obiect

contestațiile conducătorilor auto, iar instanțele învestite cu soluționarea

plângerilor contravenționale pot a aprecia dacă aparatul a fost utilizat în

condițiile prevăzute în manualul aprobat pentru tipul de cinemometru respectiv.

În raport de cele

redate anterior, instanța de fond a conchis că nu se poate reține o încălcare a

dreptului la apărare al conducătorilor auto prin norma contestată, aceștia

putând dovedi condițiile de utilizare a cinemometrelor prin alte mijloace de

probă și obține în continuare anularea proceselor-verbale de contravenție în

cazul folosirii abuzive de către operatorii aparatelor radar, inclusiv pentru

folosirea acestora în condiții atmosferice improprii.

În ceea ce privește

respectarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională,

curtea de apel a reținut că proiectul ordinului și referatul de aprobare au

fost aduse la cunoștința publicului prin publicarea pe site-ul instituției la

data de 18 iunie 2008, fiind respectată astfel una din modalitățile de

publicare prevăzute de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, iar persoanele

interesate au avut la dispoziție mai mult de 10 zile pentru a trimite

propuneri, sugestii sau opinii, cât prevede art. 6 alin. (4) din Legea nr.

52/2003.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamantul L.G.A., criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie, prin raportare la dispozițiile art. 304 ind. 1 C. proc. civ.

Prin cererea de

recurs, recurentul-reclamant aduce următoarele critici sentinței atacate:

- în mod greșit

instanța de fond a reținut că prin abrogarea art. 4 din Anexa la Ordinul nr.

301/2005 nu au fost încălcate prevederile art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Se susține

că instanța de fond a plecat de la o premisă eronată apreciind că în cazul

abrogării unei norme nu este necesară o analiză a realităților sociale

concrete. Mai susține că în art. 20 din Legea nr. 24/2000 nu se face vreo distincție

între adoptarea sau abrogarea unei norme, din perspectiva analizei realităților

social-economice existente la acel moment, astfel încât reținerea instanței de

fond nu are justificare legală.

- în mod greșit

instanța de fond a reținut că BMRL și-a motivat decizia de abrogare prin aceea

că o normă de metrologie legală nu trebuie să conțină prevederi referitoare la

utilizarea mijloacelor de măsurare, ci doar prevederi privind condițiile de

verificare a acestor aparate din punct de vedere metrologic. Arată că în art. 5

alin. (2) din O.G. nr. 20/1992 actualizată, privind activitatea de metrologie

legală, se prevede că "B.R.M.L. exercită, în numele statului, controlul

metrologic legal al mijloacelor de măsurare și al măsurătorilor", iar

potrivit dispozițiilor art. 22 lit. b) din același act normativ, acest control

se efectuează și prin inspecții și testări inopinate în locurile unde se

efectuează măsurările.

Afirmă recurentul că

din economia acestor dispoziții legale rezultă că BRML, la momentul efectuării

controlului metrologic al măsurărilor, este obligat să verifice și condițiile

de utilizare a cinemometrelor pentru stabilirea exactă a parametrilor în care

se efectuează măsurarea. Din această perspectivă, susține că deși s-a abrogat

art. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005, obligația prevăzută la art. 22 lit.

b) din O.G. nr. 20/1992 subzistă în continuare, astfel încât nu se poate reține

ideea că scopul unei norme de metrologie ar fi doar de a stabili condițiile de

verificare a aparatelor din punct de vedere metrologic, ci și de a stabili

condițiile de utilizare a cinemometrelor.

Arată în continuare

recurentul că abrogarea art. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005 are drept

consecință, încălcarea dreptului la apărare în cazul abuzurilor exercitate de

autoritățile publice prin utilizarea aparatelor radar cu încălcarea

recomandărilor producătorilor acestora și prin aplicarea unor sancțiuni

contravenționale ca urmare a utilizării acestora.

- Instanța de fond a

aplicat greșit și dispozițiile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind

transparența decizională, reținând că proiectul actului normativ a fost

publicat pe site-ul instituției, fără a observa însă, că această operațiune nu

îndeplinește cerințele de publicitate prevăzute de norma legală menționată mai

sus și care sunt cumulative. În cadrul acestei critici arată și că cei

interesați au avut la dispoziție doar 12 zile de la data publicării pentru a

trimite propunerile lor în legătură cu proiectul, timpul alocat fiind unul mult

prea scurt raportat la consecințele pe care le-a determinat ulterior. Recursul

este nefondat.

Examinând cauza prin

prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., în raport de dispozițiile legale aplicabile în speță, Înalta

Curte constată că recursul este nefondat, pentru aspectele ce vor fi prezentate

în continuare.

Analizând rezumativ

motivele dezvoltate de recurentul-reclamant L.G.A. în cuprinsul cererii de

recurs, Înalta Curte constată, că, în majoritatea lor, reprezintă reiterări ale

argumentelor de fapt și de drept aduse în susținerea cererii de chemare în

judecată.

Singurele critici

prin care se invocă nelegalitatea și netemeinicia sentinței recurate se referă

la interpretarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 20 din

Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea

actelor normative, precum și a dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr.

52/2003 privind transparența decizională.

Situația de fapt

prezentată de recurentul-reclamant și reținută, în mod corect, de instanța de

fond constă în aceea că prin Ordinul nr. 187/2009, emis de pârât în data de 14

iulie 2009, art. 28 din Anexa - Modificări și completări la Norma de metrologie

legală NML 021-05 «Aparate pentru măsurarea vitezei de circulație a

autovehiculelor (cinemometre), aprobată prin Ordinul directorului general al

Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301/2005 s-a abrogat art. 4 din Anexa

la Ordinul nr. 301/2005 care stabilea "Cerințele pentru utilizarea

cinemometrelor".

Din conținutul art. 4

mai sus menționat, rezultă că această normă juridică făcea referiri și la

valoarea probatorie a măsurătorilor efectuate cu aparatele radar în anumite

condiții (punctul 4.4. al articolului) și mai ales din această perspectivă,

subiectivă, recurentul-reclamant și-a motivat interesul de a solicita anularea

dispoziției legale de abrogare a art. 4 din Anexa la Ordinul BRML nr. 301/2005.

Înalta Curte constată

că ceea ce dorește recurentul-reclamant să dovedească prin demersul său

judiciar este faptul că, art. 28 din Ordinul nr. 187/2009 prin care s-a abrogat

fostul art. 4 din Ordinul nr. 301/2005 este anulabil pentru neîndeplinirea

condiției de oportunitate, iar art. 20 din Legea nr. 24/2004 reglementează

tocmai acest aspect al oportunității elaborării unei norme cu caracter

normativ.

Potrivit art. 20 din

Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă: "elaborarea

proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcție de importanța și

complexitatea acestora, de o activitate de documentare și analiză științifică,

pentru cunoașterea temeinică a realităților economico-sociale care urmează să

fie reglementate ...".

Or, din actele și

lucrările dosarului rezultă că autoritatea pârâtă și-a îndeplinit această

obligație, în sensul că modificarea și completarea la Norma de metrologie

legală NML 021-05 «Aparate pentru măsurarea vitezei de circulație a

autovehiculelor (cinemometre), aprobată prin Ordinul nr. 301/2005 s-a impus a

fi făcută în lumina reglementărilor internaționale comunitare și după aderarea

țării noastre la Uniunea Europeană. De asemenea, această modificare a avut ca

scop tocmai adaptarea reglementărilor interne din domeniul metrologiei la noul

context economico-social, în care progresul tehnic a pus la dispoziția

utilizatorilor, pe lângă cinemometrele radar, alte tipuri de cinemometre cu

principii de funcționare diferite, mai performante, a căror exactitate de

măsurare nu este afectată semnificativ de condițiile atmosferice în care

funcționează. De altfel, din datele oficiale deținute de autoritatea pârâtă și

puse la dispoziția instanței, rezultă că, în prezent, numărul cinemometrelor

introduse pe piață anterior datei de 6 august 2009 și a căror utilizare poate

fi influențată de condițiile meteorologice (circa 200) este mai mic decât cel

al aparatelor radar utilizate la măsurarea vitezei de deplasare a

autovehiculelor pe drumurile publice a căror funcționare nu este influențată de

fenomenele atmosferice (circa 458).

Pe de altă parte,

Înalta Curte constată că interpretarea recurentului-reclamant în sensul că,

prin abrogarea art. 4, pct. 4.4. se permite utilizarea unor cinemometre, care

nu puteau funcționa în condiții meteorologice improprii, potrivit vechii

reglementări, la măsurarea vitezei de deplasare, indiferent de fenomenele

menționate, nu poate fi primită.

În primul rând

abrogarea unei norme nu înseamnă înlocuirea ei cu alta care să reglementeze o

situație contrară sau defavorabilă destinatarilor acesteia.

În al doilea rând,

astfel cum și recurentul recunoaște, nu art. 4.4. din Ordinul nr. 301/2005

interzicea utilizarea cinemometrelor în condiții meteorologice speciale

(ploaie, ninsoare, ceață, furtună), această normă lipsea doar de valoare

probatorie măsurătorile efectuate cu astfel de aparate, și în condițiile

menționate. Cu alte cuvinte, acest articol, venea să sancționeze cumva

nerespectarea de către cei ce utilizau aceste aparate, a instrucțiunilor din

cartea tehnică a cinemometrelor respective în care se prevedea că acestea nu

pot fi utilizate în condiții meteorologice improprii.

Prin urmare, cele

circa 200 de aparate radar care mai sunt utilizate în prezent și a căror

funcționare poate fi influențată de factorii atmosferici, nici acum nu trebuie

să fie folosite în astfel de condiții, în caz contrar, cei interesați având

posibilitatea să obțină anularea măsurii sancționatorii contravenționale,

dovedind inexactitatea/măsurătorii și folosirea abuzivă a aparatelor radare, cu

manualele tehnice de utilizare a acestora.

În fine, norma

abrogată nu putea reprezenta pentru instanța de judecată temeiul de drept

pentru admiterea unei plângeri contravenționale și nici nu făcea prin ea însăși

o dovadă a nelegalității constatării faptei contravenționale la circulația pe

drumurile publice.

Cel mult, reprezenta

o prezumție relativă, ce trebuia coroborată cu alte probe concrete legate de

tipul și modul de funcționare și utilizare a aparatului radar respectiv, iar

probele și valoarea acestora trebuie analizate prin prisma dispozițiilor C.

proc. civ. și nu raportat la o prevedere de metrologie legală.

În acest context,

este evident, că abrogarea art. 4 din Ordinul nr. 301/2005 nu a produs o

vătămare interesului legitim privat al reclamantului și nici nu i-a încălcat

vreun drept subiectiv, autoritatea pârâtă dovedind și oportunitatea încetării

efectelor juridice ale normei menționate, în noul context economico-social

prefigurat după aderarea României la Uniunea Europeană și în lumina progresului

tehnic în domeniul metrologiei.

Referitor la critica

privitoare la interpretarea greșită a dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Legea

nr. 52/2003 privind transparența decizională, Înalta Curte reține că, potrivit

acestui text de lege, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte

normative autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț

referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul

propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către

mass-media centrală sau locală, după caz.

Totodată, alin. (4)

al aceluiași art. 6 stabilește că "La publicarea anunțului, autoritatea

administrației publice va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile

calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2),

pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul

de act normativ supus dezbaterii publice".

Din actele dosarului

rezultă că la data de 18 iunie 2008 autoritatea pârâtă a afișat pe site-ul

propriu anunțul cu privire la Proiectul de act normativ, respectiv a Ordinului

nr. 187/2009, însoțit de referatul de aprobare și textul integral al

proiectului, indicându-se și termenul până la care puteau fi depuse de către

cei interesați propuneri, sugestii și opinii, respectiv data de 30 iunie 2008,

fiind astfel respectat și termenul minim de 10 zile prevăzut de lege.

Susținerea recurentului-reclamant

în sensul că, potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003,

autoritatea pârâtă avea obligația să publice anunțul și la sediul propriu și

să-l transmită către mass-media centrală sau locală, nu poate fi primită,

textul legal cuprinzând o enumerare a modurilor în care autoritatea publică va

asigura transparența decizională, fără ca formularea să inducă ideea

obligativității aducerii la cunoștința publicului în toate cele trei

modalitățile prevăzute de lege.

De altfel, neîndeplinirea

de către autoritatea publică emitentă a actului normativ a acestei condiții de

formă anterioare adoptării actului, nu duce, în mod direct, la anulabilitatea

acestuia, decât dacă se dovedește că s-a produs o vătămare celor interesați.

Pe de altă parte,

pentru a invoca această vătămare prin încălcarea regulii transparenței

decizionale, reclamantul avea posibilitatea să formuleze acțiune în condițiile

Legii contenciosului administrativ, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr.

52/2003, potrivit cărora "orice persoană care se consideră vătămată în

drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere potrivit

dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare".

În concluzie, Înalta

Curte constată recurentul-reclamant, prin criticile formulate, nu a reușit să

dovedească nelegalitatea sau netemeinicia raționamentului juridic exprimat de

judecătorul fondului prin sentința atacată, motiv pentru care, în temeiul

dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de L.G.A., împotriva Sentinței civile nr. 1356 din 17 aprilie 2013 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 10 septembrie 2014.

Procesat

de GGC - CL