ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3168/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. 4894/2/2010 din 2 iunie 2010, reclamantul L.G.A.

a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul B.R.M.L., să se dispună următoarele: - anularea în parte a Ordinului nr. 187/2009, emis de pârât în data de 14 iulie 2009, în sensul abrogării art. 28 din Anexa - Modificări și completări la Norma de metrologie legală NML 021-05 «Aparate pentru măsurarea vitezei de circulație a autovehiculelor (cinemometre), aprobată prin Ordinul directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301/2005; - anularea tuturor actelor administrative emise în baza acestui articol, conform principiului «accesorium sequitur principale»; - obligarea pârâtei la emiterea unui nou ordin care să cuprindă prevederile pct. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005 pentru restabilirea situației anterioare și pentru a evita crearea unui vid legislativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a arătat următoarele: În fapt, pct. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005 avea următorul conținut: "4. Cerințe privind utilizarea cinemometrelor 4.1. Cinemometrele trebuie întreținute, transportate, instalate și utilizate în stricta conformitate cu prevederile manualului de utilizare aprobat. Operatorii au obligația de a se asigura în legătură cu corecta instalare și funcționare a cinemometrelor și de a nu le utiliza dacă există dubii în ceea ce privește corectitudinea efectuării măsurărilor. 4.2. Măsurările și înregistrările care constituie probe pentru aplicarea prevederilor legislației rutiere în vigoare, trebuie să fie efectuate numai de către operatori calificați.

Instruirea operatorilor se va efectua în conformitate cu reglementările specifice în vigoare, elaborate de instituția abilitată să dețină și să utilizeze cinemometrele. 4.3. Cinemometrele vor putea fi utilizate legal numai dacă au fost verificate metrologic, au fost marcate și sigilate în conformitate cu prevederile prezentei norme și sunt însoțite de buletine de verificare metrologică în termen de valabilitate. 4.4. Măsurările efectuate cu ajutorul cinemometrelor nu pot constitui probe pentru aplicarea legislației rutiere dacă nu sunt respectate cerințele 4.1… 4.3.

din prezenta norma, precum și în următoarele cazuri: - dacă măsurările au fost efectuate în condiții de ceata, ploaie, ninsoare sau furtuna; - dacă cinemometrul este destinat numai utilizării în regim staționar, iar măsurările au fost efectuate cu cinemometrul în mișcare, - dacă, în momentul măsurării, în raza de măsurare a aparatului se deplasează simultan mai multe autovehicule, iar autovehiculul vizat nu poate fi pus clar în evidență". Odată cu emiterea Ordinului nr. 187/2009, acest articol din Normele inițiale a fost abrogat în totalitate, fără ca această decizie să aibă un fundament și să corespundă condițiilor socio-economice existente la această dată în România, încălcându-se astfel prevederile art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit căruia "Elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcție de importanța și complexitatea acestora, de o documentare și analiză științifică, pentru cunoașterea temeinică a realităților economico-sociale care urmează să fie reglementate." Este de notorietate faptul că legalitatea oricărui act administrativ se apreciază atât în funcție de mobilul său, cât și de motivul pentru care a fost emis.

Mai mult decât atât, pct. 1 al articolului abrogat prevedea obligația utilizatorilor de a întreține, transporta, instala și utiliza cinemometrele în strictă conformitate cu prevederile manualului de utilizare aprobat, obligație deosebit de importantă, în condițiile în care aceste operațiuni pot fi efectuate numai de operatori instruiți în domeniu. În condițiile în care persoanele direct implicate, respectiv conducătorii auto, nu sunt în măsură să conteste deciziile operatorilor, nefiind calificați pentru această activitate, este evident faptul că înlăturarea acestor prevederi nu duce decât la creșterea gradului de subiectivism în aplicarea măsurilor prevăzute de lege, subiectivism ce exista și anterior emiterii Ordinului nr. 301/2005.

A mai arătat că răspunsul pârâtei la plângerea prealabilă formulată de reclamant este deosebit de vag și nu oferă lămuriri în ceea ce privește legalitatea și temeinicia actului contestat. Susținerile pârâtei sunt în sensul că: autoritățile publice au obligația de a elabora "norme de metrologie legală și/sau norme de metrologie legală CEE, care stabilesc cerințe tehnice și metrologice specifice" (art. 15 alin. (3) din O.G. nr. 20/1992 privind activitatea de metrologie). Acest argument nu vizează însă necesitatea abrogării articolului contestat, ci reglementează numai necesitatea elaborării unor astfel de norme, necesitate ce a fost satisfăcută prin emiterea NML 021-05. Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul B.R.M.L.

a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Prin Sentința civilă nr. 1356 din 17 aprilie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul L.G.A., în contradictoriu cu pârâtul B.R.M.L., ca nefondată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele: - Prin art. 28 din Anexa 1 la Ordinul nr. 187/14 iulie 2009 emis de pârâtul B.R.M.L. a fost abrogat pct. 4 din Norma de metrologie legală NML 021-05 "Aparate pentru măsurarea vitezei de circulație a autovehiculelor (cinemometre)", aprobată prin Ordinul directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301/2005.

- Susținerea reclamantului că Ordinul nr. 187/14 iulie 2009 a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă potrivit cărora "elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcție de importanța și complexitatea acestora, de o activitate de documentare și analiză științifică, pentru cunoașterea temeinică a realităților economico-sociale care urmează să fie reglementate ...", este nefondată, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 24/2000, redat mai sus, se referă la elaborarea unor norme care să reglementeze anumite realități economico-sociale, ori art. 28 contestat de reclamant nu cuprinde astfel de reglementări, ci prin acest articol au fost abrogate dispozițiile anterioare din NML 021-05 referitoare la cerințele privind utilizarea cinemometrelor.

- Susținerea reclamantului în sensul că lipsește mobilul și rațiunea pentru abrogarea reglementărilor cuprinse în pct. 4 din NML021-05 este neîntemeiată, întrucât pârâtul și-a motivat decizia de abrogare contestată prin aceea că, o normă de metrologie legală nu trebuie să conțină prevederi referitoare la utilizarea mijloacelor de măsurare.

- În ceea ce privește susținerea reclamantului în sensul că prin abrogarea dispozițiilor referitoare la utilizarea cinemometrelor s-au restrâns posibilitățile conducătorilor auto de a contesta măsurile dispuse de organele abilitate și s-a încălcat dreptul acestora la apărare garantat de art. 24 din Constituția României, instanța de fond a reținut că reclamantul apreciază eronat că prin abrogarea pct. 4 din NML 021-05 s-a acordat posibilitatea folosirii abuzive a cinemometrelor, întrucât condițiile de utilizare a acestor aparate de măsură sunt prevăzute în manualele lor de utilizare aprobate, manuale ce pot fi depuse la dosare având ca obiect contestațiile conducătorilor auto, iar instanțele învestite cu soluționarea plângerilor contravenționale pot a aprecia dacă aparatul a fost utilizat în condițiile prevăzute în manualul aprobat pentru tipul de cinemometru respectiv.

În raport de cele redate anterior, instanța de fond a conchis că nu se poate reține o încălcare a dreptului la apărare al conducătorilor auto prin norma contestată, aceștia putând dovedi condițiile de utilizare a cinemometrelor prin alte mijloace de probă și obține în continuare anularea proceselor-verbale de contravenție în cazul folosirii abuzive de către operatorii aparatelor radar, inclusiv pentru folosirea acestora în condiții atmosferice improprii.

În ceea ce privește respectarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională, curtea de apel a reținut că proiectul ordinului și referatul de aprobare au fost aduse la cunoștința publicului prin publicarea pe site-ul instituției la data de 18 iunie 2008, fiind respectată astfel una din modalitățile de publicare prevăzute de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, iar persoanele interesate au avut la dispoziție mai mult de 10 zile pentru a trimite propuneri, sugestii sau opinii, cât prevede art. 6 alin. (4) din Legea nr. 52/2003. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul L.G.A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, prin raportare la dispozițiile art. 304 ind.

1 C. proc. civ. Prin cererea de recurs, recurentul-reclamant aduce următoarele critici sentinței atacate: - în mod greșit instanța de fond a reținut că prin abrogarea art. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005 nu au fost încălcate prevederile art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Se susține că instanța de fond a plecat de la o premisă eronată apreciind că în cazul abrogării unei norme nu este necesară o analiză a realităților sociale concrete. Mai susține că în art. 20 din Legea nr. 24/2000 nu se face vreo distincție între adoptarea sau abrogarea unei norme, din perspectiva analizei realităților social-economice existente la acel moment, astfel încât reținerea instanței de fond nu are justificare legală.

- în mod greșit instanța de fond a reținut că BMRL și-a motivat decizia de abrogare prin aceea că o normă de metrologie legală nu trebuie să conțină prevederi referitoare la utilizarea mijloacelor de măsurare, ci doar prevederi privind condițiile de verificare a acestor aparate din punct de vedere metrologic. Arată că în art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 20/1992 actualizată, privind activitatea de metrologie legală, se prevede că "B.R.M.L. exercită, în numele statului, controlul metrologic legal al mijloacelor de măsurare și al măsurătorilor", iar potrivit dispozițiilor art. 22 lit. b) din același act normativ, acest control se efectuează și prin inspecții și testări inopinate în locurile unde se efectuează măsurările.

Afirmă recurentul că din economia acestor dispoziții legale rezultă că BRML, la momentul efectuării controlului metrologic al măsurărilor, este obligat să verifice și condițiile de utilizare a cinemometrelor pentru stabilirea exactă a parametrilor în care se efectuează măsurarea. Din această perspectivă, susține că deși s-a abrogat art. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005, obligația prevăzută la art. 22 lit. b) din O.G. nr. 20/1992 subzistă în continuare, astfel încât nu se poate reține ideea că scopul unei norme de metrologie ar fi doar de a stabili condițiile de verificare a aparatelor din punct de vedere metrologic, ci și de a stabili condițiile de utilizare a cinemometrelor.

Arată în continuare recurentul că abrogarea art. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005 are drept consecință, încălcarea dreptului la apărare în cazul abuzurilor exercitate de autoritățile publice prin utilizarea aparatelor radar cu încălcarea recomandărilor producătorilor acestora și prin aplicarea unor sancțiuni contravenționale ca urmare a utilizării acestora. - Instanța de fond a aplicat greșit și dispozițiile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională, reținând că proiectul actului normativ a fost publicat pe site-ul instituției, fără a observa însă, că această operațiune nu îndeplinește cerințele de publicitate prevăzute de norma legală menționată mai sus și care sunt cumulative.

În cadrul acestei critici arată și că cei interesați au avut la dispoziție doar 12 zile de la data publicării pentru a trimite propunerile lor în legătură cu proiectul, timpul alocat fiind unul mult prea scurt raportat la consecințele pe care le-a determinat ulterior. Recursul este nefondat. Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., în raport de dispozițiile legale aplicabile în speță, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru aspectele ce vor fi prezentate în continuare. Analizând rezumativ motivele dezvoltate de recurentul-reclamant L.G.A. în cuprinsul cererii de recurs, Înalta Curte constată, că, în majoritatea lor, reprezintă reiterări ale argumentelor de fapt și de drept aduse în susținerea cererii de chemare în judecată.

Singurele critici prin care se invocă nelegalitatea și netemeinicia sentinței recurate se referă la interpretarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și a dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională.

Situația de fapt prezentată de recurentul-reclamant și reținută, în mod corect, de instanța de fond constă în aceea că prin Ordinul nr. 187/2009, emis de pârât în data de 14 iulie 2009, art. 28 din Anexa - Modificări și completări la Norma de metrologie legală NML 021-05 «Aparate pentru măsurarea vitezei de circulație a autovehiculelor (cinemometre), aprobată prin Ordinul directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301/2005 s-a abrogat art. 4 din Anexa la Ordinul nr. 301/2005 care stabilea "Cerințele pentru utilizarea cinemometrelor". Din conținutul art. 4 mai sus menționat, rezultă că această normă juridică făcea referiri și la valoarea probatorie a măsurătorilor efectuate cu aparatele radar în anumite condiții (punctul 4.4.

al articolului) și mai ales din această perspectivă, subiectivă, recurentul-reclamant și-a motivat interesul de a solicita anularea dispoziției legale de abrogare a art. 4 din Anexa la Ordinul BRML nr. 301/2005. Înalta Curte constată că ceea ce dorește recurentul-reclamant să dovedească prin demersul său judiciar este faptul că, art. 28 din Ordinul nr. 187/2009 prin care s-a abrogat fostul art. 4 din Ordinul nr. 301/2005 este anulabil pentru neîndeplinirea condiției de oportunitate, iar art. 20 din Legea nr. 24/2004 reglementează tocmai acest aspect al oportunității elaborării unei norme cu caracter normativ.

Potrivit art. 20 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă: "elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcție de importanța și complexitatea acestora, de o activitate de documentare și analiză științifică, pentru cunoașterea temeinică a realităților economico-sociale care urmează să fie reglementate ...". Or, din actele și lucrările dosarului rezultă că autoritatea pârâtă și-a îndeplinit această obligație, în sensul că modificarea și completarea la Norma de metrologie legală NML 021-05 «Aparate pentru măsurarea vitezei de circulație a autovehiculelor (cinemometre), aprobată prin Ordinul nr. 301/2005 s-a impus a fi făcută în lumina reglementărilor internaționale comunitare și după aderarea țării noastre la Uniunea Europeană.

De asemenea, această modificare a avut ca scop tocmai adaptarea reglementărilor interne din domeniul metrologiei la noul context economico-social, în care progresul tehnic a pus la dispoziția utilizatorilor, pe lângă cinemometrele radar, alte tipuri de cinemometre cu principii de funcționare diferite, mai performante, a căror exactitate de măsurare nu este afectată semnificativ de condițiile atmosferice în care funcționează.

De altfel, din datele oficiale deținute de autoritatea pârâtă și puse la dispoziția instanței, rezultă că, în prezent, numărul cinemometrelor introduse pe piață anterior datei de 6 august 2009 și a căror utilizare poate fi influențată de condițiile meteorologice (circa 200) este mai mic decât cel al aparatelor radar utilizate la măsurarea vitezei de deplasare a autovehiculelor pe drumurile publice a căror funcționare nu este influențată de fenomenele atmosferice (circa 458). Pe de altă parte, Înalta Curte constată că interpretarea recurentului-reclamant în sensul că, prin abrogarea art. 4, pct. 4.4. se permite utilizarea unor cinemometre, care nu puteau funcționa în condiții meteorologice improprii, potrivit vechii reglementări, la măsurarea vitezei de deplasare, indiferent de fenomenele menționate, nu poate fi primită.

În primul rând abrogarea unei norme nu înseamnă înlocuirea ei cu alta care să reglementeze o situație contrară sau defavorabilă destinatarilor acesteia. În al doilea rând, astfel cum și recurentul recunoaște, nu art. 4.4. din Ordinul nr. 301/2005 interzicea utilizarea cinemometrelor în condiții meteorologice speciale (ploaie, ninsoare, ceață, furtună), această normă lipsea doar de valoare probatorie măsurătorile efectuate cu astfel de aparate, și în condițiile menționate. Cu alte cuvinte, acest articol, venea să sancționeze cumva nerespectarea de către cei ce utilizau aceste aparate, a instrucțiunilor din cartea tehnică a cinemometrelor respective în care se prevedea că acestea nu pot fi utilizate în condiții meteorologice improprii.

Prin urmare, cele circa 200 de aparate radar care mai sunt utilizate în prezent și a căror funcționare poate fi influențată de factorii atmosferici, nici acum nu trebuie să fie folosite în astfel de condiții, în caz contrar, cei interesați având posibilitatea să obțină anularea măsurii sancționatorii contravenționale, dovedind inexactitatea/măsurătorii și folosirea abuzivă a aparatelor radare, cu manualele tehnice de utilizare a acestora. În fine, norma abrogată nu putea reprezenta pentru instanța de judecată temeiul de drept pentru admiterea unei plângeri contravenționale și nici nu făcea prin ea însăși o dovadă a nelegalității constatării faptei contravenționale la circulația pe drumurile publice.

Cel mult, reprezenta o prezumție relativă, ce trebuia coroborată cu alte probe concrete legate de tipul și modul de funcționare și utilizare a aparatului radar respectiv, iar probele și valoarea acestora trebuie analizate prin prisma dispozițiilor C. proc. civ. și nu raportat la o prevedere de metrologie legală. În acest context, este evident, că abrogarea art. 4 din Ordinul nr. 301/2005 nu a produs o vătămare interesului legitim privat al reclamantului și nici nu i-a încălcat vreun drept subiectiv, autoritatea pârâtă dovedind și oportunitatea încetării efectelor juridice ale normei menționate, în noul context economico-social prefigurat după aderarea României la Uniunea Europeană și în lumina progresului tehnic în domeniul metrologiei.

Referitor la critica privitoare la interpretarea greșită a dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională, Înalta Curte reține că, potrivit acestui text de lege, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz.

Totodată, alin. (4) al aceluiași art. 6 stabilește că "La publicarea anunțului, autoritatea administrației publice va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice". Din actele dosarului rezultă că la data de 18 iunie 2008 autoritatea pârâtă a afișat pe site-ul propriu anunțul cu privire la Proiectul de act normativ, respectiv a Ordinului nr. 187/2009, însoțit de referatul de aprobare și textul integral al proiectului, indicându-se și termenul până la care puteau fi depuse de către cei interesați propuneri, sugestii și opinii, respectiv data de 30 iunie 2008, fiind astfel respectat și termenul minim de 10 zile prevăzut de lege.

Susținerea recurentului-reclamant în sensul că, potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, autoritatea pârâtă avea obligația să publice anunțul și la sediul propriu și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, nu poate fi primită, textul legal cuprinzând o enumerare a modurilor în care autoritatea publică va asigura transparența decizională, fără ca formularea să inducă ideea obligativității aducerii la cunoștința publicului în toate cele trei modalitățile prevăzute de lege. De altfel, neîndeplinirea de către autoritatea publică emitentă a actului normativ a acestei condiții de formă anterioare adoptării actului, nu duce, în mod direct, la anulabilitatea acestuia, decât dacă se dovedește că s-a produs o vătămare celor interesați.

Pe de altă parte, pentru a invoca această vătămare prin încălcarea regulii transparenței decizionale, reclamantul avea posibilitatea să formuleze acțiune în condițiile Legii contenciosului administrativ, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, potrivit cărora "orice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere potrivit dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare". În concluzie, Înalta Curte constată recurentul-reclamant, prin criticile formulate, nu a reușit să dovedească nelegalitatea sau netemeinicia raționamentului juridic exprimat de judecătorul fondului prin sentința atacată, motiv pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de L.G.A., împotriva Sentinței civile nr. 1356 din 17 aprilie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 10 septembrie 2014. Procesat de GGC - CL