ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 361/2015

Sesizarea instanței de contencios administrativ cu soluționarea excepției de nelegalitate. Prin Încheierea de ședință din 19 iunie 2014, Judecătoria Alba-Iulia a sesizat Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a pozițiilor 375-380 și, parțial, 381 din anexa nr. 12 la H.G. nr. 974/2002 privind atestarea domeniului public al județului Alba, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Alba, publicată în M. Of. al României nr. 701 și nr. 701 bis din 25 septembrie 2002 (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „H.G. nr. 974/2002”), invocată de petentul F.Ș. în contradictoriu cu intimații Guvernul României, Orașul Zlatna, prin primar, SC A. SA - Alba Iulia și SC A. SRL - Filiala Zlatna, prin lichidator judiciar Manager C.M. Ipurl. În motivarea excepției de nelegalitate, s-a arătat că, prin Hotărârea Consiliului Local nr. 36 din 27 iunie 2001 a fost aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al orașului Zlatna și satele aparținătoare, conform anexei, parte integrantă din hotărârea respectivă. Anexa nr. 12 la H.G. nr. 974/2002 privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al orașului Zlatna și al satelor aparținătoare a fost publicată în M. Of. al României nr. 701 bis din 25 septembrie 2002. Prin raportul de expertiză tehnică în specialitatea topografie întocmit în Dosarul civil nr. 10275/176/2010, s-a stabilit că imobilul proprietatea reclamantului înscris în C.F. provenit din conversia pe hârtie a C.F. Feneș se regăsește cuprins în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al orașului Zlatna, respectiv suprafața de 188 mp, pe care se află o parte din construcția vechii primării, și suprafața de 567 mp, pe care se află o parte din hala de producție. Imobilele respective sunt evidențiate în cuprinsul inventarului menționat la pct. 375 cod clasificare 1.6.4, 376 cod clasificare - 1.1.1.1 și nr. crt. 377 cod clasificare 1.1.1.1. Reclamantul apreciază că este nelegală includerea în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al orașului Zlatna și al satelor aparținătoare, a imobilului proprietatea sa, în această modalitate fiind în mod evident și grav afectat dreptul său de proprietate și fiind privat de toate atributele ce derivă din calitatea sa de proprietar, fără a beneficia de nicio măsură reparatorie. Raportat la prevederile art. 44 din Constituția României, deși imobilul, proprietatea sa, nu a făcut obiectul unei proceduri de expropriere, reclamantul susține că se află în imposibilitate de a-și exercita prerogativele dreptului de proprietate întrucât imobilul a fost trecut nelegal în proprietatea orașului Zlatna. Modalitatea prin care imobilul a fost trecut în domeniul public al orașului Zlatna nu se regăsește printre modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, astfel încât Hotărârea Consiliului Local nr. 36/2001 și inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al unității administrativ-teritoriale sunt nelegale. Prin cererea de precizare a excepției de nelegalitate depusă la termenul de judecată din 12 iunie 2014 la instanța de fond, reclamantul a arătat că excepția de nelegalitate invocată vizează și suprafața de 756 mp teren aferentă imobilului proprietatea sa înscris în C.F. Zlatna, provenit din conversia pe hârtie a C.F. Feneș inițial C.F.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 181 din 13 august 2014, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a hotărât următoarele: - a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de Guvernul României; - a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de instanță din oficiu și, în consecință, a respins, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate invocată de petentul F.Ș. Pentru a pronunța această soluție, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele: Pentru a respinge excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de pârâtul Guvernul României, Curtea de apel a reținut, în esență, că H.G. nr. 974/2002 este un act administrativ unilateral cu caracter individual în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care poate fi contestat în procedura reglementată de art. 4 din aceeași lege. H.G. nr. 974/2002 atestă apartenența bunurilor la domeniul public județean sau local, iar, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța învestită cu soluționarea fondului - Judecătoria Alba-Iulia - a constatat, prin încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ, faptul că de actul administrativ depinde soluționarea acțiunii în revendicarea imobilului în cauză, acesta fiind cuprins în domeniul public al orașului Zlatna, atestat prin H.G. nr. 974/2002. În raport cu motivul invocat din oficiu de instanța de contencios administrativ, Curtea de apel a avut în vedere prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data de 29 octombrie 2010, reținând că legea a intrat în vigoare la data de 07 ianuarie 2005, astfel încât dispozițiile sale nu pot fi aplicate decât actelor administrative unilaterale comunicate sau publicate după data intrării sale în vigoare. Întrucât H.G. nr. 974/2002 a fost publicată în M. Of. al României nr. 701 și 701 bis din 25 septembrie 2002, deci anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate invocată nu poate fi invocată în conformitate cu dispozițiile art. 4 din lege, deoarece legea civilă nu poate retroactiva potrivit art. 15 alin. (2) din Constituția României. Curtea de apel a avut în vedere jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, în care s-a reținut că excepția de nelegalitate este admisibilă numai pentru actele emise sau adoptate după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, din considerente rezultate din aplicarea principiului stabilității raporturilor juridice și din interpretarea sistematică și istorico-teleologică a legii (Deciziile nr. 3298/2009, nr. 548 din 15 februarie 2006, nr. 567/2006, nr. 568/2006, nr. 2786/2008). Pentru aceste considerente, Curtea de apel a apreciat că este întemeiată excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de instanță din oficiu, soluția pronunțată făcând de prisos analiza celorlalte critici de nelegalitate.

Recursul declarat de reclamantul F.Ș. Împotriva sentinței civile nr. 181 din 13 august 2014 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul F.Ș., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recurentul-reclamant susține că în cauză sunt incidente prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data înregistrării acțiunii în revendicare, iar modul de interpretare a legislației în materia excepției de nelegalitate conduce la ruperea echilibrului procesual, neexistând egalitate de tratament cu atât mai mult cu cât Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor respective, prin Deciziile nr. 425 și nr. 426 din 10 aprilie 2008. Se mai arată că, deși C.E.D.O. a reținut că posibilitatea de a anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (Hotărârea din 28 octombrie 1999, Brumărescu împotriva României; Decizia nr. 64/2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal), această argumentație a fost avută în vedere într-o cauză penală, iar nu într-o cauză de contencios administrativ, astfel că nu poate fi aplicată prin analogie în această materie, deoarece art. 6 par.1 din Convenție și jurisprudența aferentă este inaplicabilă. Totodată, se susține că nu poate fi realizată o analogie între o hotărâre judecătorească și un act administrativ. În continuare, recurentul-reclamant expune critici referitoare la fondul excepției de nelegalitate cu privire la dreptul de proprietate asupra imobilelor în litigiu și cu privire la nelegalitatea H.G. nr. 974/2002.

Apărările intimaților-pârâți Intimații-pârâți Guvernul României și SC A. SA - Alba Iulia au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți cu privire la recursul declarat în cauză Examinând cauza prin prisma criticilor formulate în raport cu art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat pentru considerentele arătate în continuare. Din analiza lucrărilor cauzei, se observă că, în litigiul de fond, aflat pe rolul Judecătoriei Alba-Iulia, având ca obiect obligarea pârâților Orașul Zlatna și SC A. SA - Alba Iulia la recunoașterea dreptului de proprietate asupra imobilului în litigiu, reclamantul F.Ș. a invocat excepția de nelegalitate a pozițiilor nr. 375-380 și, parțial, 381 din anexa nr. 12 la H.G. nr. 974/2002. Prin încheierea din 19 iunie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 10275/176/2010, Judecătoria Alba-Iulia a sesizat Curtea de Apel Alba-Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate invocată de reclamantul F.Ș. Cu referire la dispozițiile aplicabile, în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012, se aplică numai în procesele începute după data de 15 februarie 2013, când a intrat în vigoare C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010. În cauză, litigiul de fond fiind început prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Alba-Iulia la data de 29 octombrie 2010, în sensul jurisprudenței menționate a Înaltei Curți, sunt aplicabile prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în vigoare la data respectivă, conform cărora: „Art. 4. - (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze. (2) Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ. (3) Soluția instanței de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare și se judecă de urgență și cu precădere. (4) În cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. ” În interpretarea și aplicarea dispozițiilor respective, Înalta Curte a dezvoltat o bogată jurisprudență în sensul înlăturării prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, în măsura în care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției, a legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004. În acest sens, instanța de control judiciar constată că sentința pronunțată de prima instanță este legală și temeinică, cu precizarea că soluția de respingere a excepției de nelegalitate nu se întemeiază pe inadmisibilitatea excepției, ci pe netemeinicia acesteia, prin înlăturarea aplicării dispozițiilor respective, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, în raport cu principiul securității juridice, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la jurisprudența C.E.D.O., în considerarea argumentele reținute constant în jurisprudența sa, în sensul celor arătate în continuare. Judecătorul național, în ipoteza în care își formează convingerea că normele interne contravin principiilor statuate prin reglementări convenționale și/sau comunitare, are obligația de a aplica cu prioritate aceste reglementări și de a înlătura prevederile din dreptul intern ce contravin acestora. Astfel, judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale), iar, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară. În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-i preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (C.E.D.O., hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71525/01, &103, în M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007). Curtea de Justiție de la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, a reținut că „este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului, atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C - 385/06). Raportându-se așadar la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O. (blocul de convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte constată că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, în măsura în care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravin unor principii fundamentale convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului, trebuie înlăturate. În măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile menționate din Legea contenciosului administrativ încalcă dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și în practica C.E.D.O., precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a U.E., prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept" (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, § 39). C.E.D.O. a reținut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securității raporturilor juridice (C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, § 62, în M. Of. nr. 414 din 31 august 200), în opinia separată la această hotărâre precizându-se că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată. trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție. Actul administrativ cu caracter individual necontestat prin mijloacele prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este similar, în privința efectelor produse, cu o hotărâre judecătorească irevocabilă. În jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, s-a reținut că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/1995 punctul 15 și următoarele), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/1999, punctul 28 și următoarele), Hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni și alții (C-346/03 și C-529/03 punctele 30 și următoarele). Prin înlăturarea dispozițiilor susmenționate din Legea nr. 554/2004, incompatibile cu prevederile Convenției Europene a Drepturilor Omului, instanța de judecată nu interferează și nu neagă hotărârile Curții Constituționale, cum în mod eronat susține recurentul, întrucât compatibilitatea acestor norme este atributul exclusiv al judecătorului național în sensul celor expuse anterior. Independent de aspectele arătate, Înalta Curte reține că, prin înlăturarea aplicării în speță a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, nu este negat nici dreptul părții de a-și formula toate apărările în fața instanței și nici posibilitatea instanței de fond de a analiza, conform dreptului comun, pe cale principală ori pe cale de excepție, susținerile părților referitoare la împrejurările de fapt și de drept, inclusiv a celor referitoare la legalitatea H.G. nr. 974/2002, de care depinde soluționarea cauzei cu care a fost învestită. În același sens se observă a fi și rațiunea pentru care legiuitorul a modificat, începând cu data de 15 februarie 2013, prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 în sensul că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate, competența revenind instanței învestite cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate. La pronunțarea prezentei decizii, în realizarea rolului constituțional ce revine Înaltei Curți de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (C.E.D.O., decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), instanța are în vedere practica sa anterioară reprezentată, cu titlu de exemplu, de Deciziile nr. 2459 din 12 mai 2010, nr. 4019 din 1 octombrie 2010, nr. 4801 din 19 octombrie 2011, nr. 5702 din 29 noiembrie 2011) Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de F.Ș. PENTRU