ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 361/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 361/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

instanței de contencios administrativ cu soluționarea excepției de nelegalitate.

Prin Încheierea de ședință din 19 iunie 2014,

Judecătoria Alba-Iulia a sesizat Curtea de Apel Alba Iulia, secția de

contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a

pozițiilor 375-380 și, parțial, 381 din anexa nr. 12 la H.G. nr. 974/2002

privind atestarea domeniului public al județului Alba, precum și al

municipiilor, orașelor și comunelor din județul Alba, publicată în M. Of. al

României nr. 701 și nr. 701 bis din 25 septembrie 2002 (denumită în continuare,

în cuprinsul prezentei decizii, „H.G. nr. 974/2002”), invocată de petentul F.Ș.

în contradictoriu cu intimații Guvernul României, Orașul Zlatna, prin primar, SC

A. SA - Alba Iulia și SC A. SRL - Filiala Zlatna, prin lichidator judiciar

Manager C.M. Ipurl.

În motivarea

excepției de nelegalitate, s-a arătat că, prin Hotărârea Consiliului Local nr. 36

din 27 iunie 2001 a fost aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul

public al orașului Zlatna și satele aparținătoare, conform anexei, parte

integrantă din hotărârea respectivă.

Anexa nr. 12 la H.G. nr.

974/2002 privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al

orașului Zlatna și al satelor aparținătoare a fost publicată în M. Of. al

României nr. 701 bis din 25 septembrie 2002.

Prin raportul de

expertiză tehnică în specialitatea topografie întocmit în Dosarul civil nr. 10275/176/2010,

s-a stabilit că imobilul proprietatea reclamantului înscris în C.F. provenit

din conversia pe hârtie a C.F. Feneș se regăsește cuprins în inventarul

bunurilor care aparțin domeniului public al orașului Zlatna, respectiv

suprafața de 188 mp, pe care se află o parte din construcția vechii primării,

și suprafața de 567 mp, pe care se află o parte din hala de producție.

Imobilele respective sunt evidențiate în cuprinsul inventarului menționat la pct.

375 cod clasificare 1.6.4, 376 cod clasificare - 1.1.1.1 și nr. crt. 377 cod

clasificare 1.1.1.1.

Reclamantul apreciază

că este nelegală includerea în inventarul bunurilor care aparțin domeniului

public al orașului Zlatna și al satelor aparținătoare, a imobilului

proprietatea sa, în această modalitate fiind în mod evident și grav afectat

dreptul său de proprietate și fiind privat de toate atributele ce derivă din

calitatea sa de proprietar, fără a beneficia de nicio măsură reparatorie.

Raportat la

prevederile art. 44 din Constituția României, deși imobilul, proprietatea sa,

nu a făcut obiectul unei proceduri de expropriere, reclamantul susține că se

află în imposibilitate de a-și exercita prerogativele dreptului de proprietate

întrucât imobilul a fost trecut nelegal în proprietatea orașului Zlatna.

Modalitatea prin care

imobilul a fost trecut în domeniul public al orașului Zlatna nu se regăsește

printre modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, astfel încât

Hotărârea Consiliului Local nr. 36/2001 și inventarul bunurilor care aparțin

domeniului public al unității administrativ-teritoriale sunt nelegale.

Prin cererea de precizare

a excepției de nelegalitate depusă la termenul de judecată din 12 iunie 2014 la

instanța de fond, reclamantul a arătat că excepția de nelegalitate invocată

vizează și suprafața de 756 mp teren aferentă imobilului proprietatea sa înscris

în C.F. Zlatna, provenit din conversia pe hârtie a C.F. Feneș inițial C.F.

instanțe

Prin sentința civilă nr.

181 din 13 august 2014, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios

administrativ și fiscal, a hotărât următoarele:

- a respins excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de Guvernul României;

- a admis excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de instanță din oficiu

și, în consecință, a respins, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate

invocată de petentul F.Ș.

Pentru a pronunța

această soluție, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

Pentru a respinge

excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de pârâtul

Guvernul României, Curtea de apel a reținut, în esență, că H.G. nr. 974/2002

este un act administrativ unilateral cu caracter individual în sensul art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care poate fi contestat în procedura

reglementată de art. 4 din aceeași lege. H.G. nr. 974/2002 atestă apartenența

bunurilor la domeniul public județean sau local, iar, conform art. 4 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, instanța învestită cu soluționarea fondului -

Judecătoria Alba-Iulia - a constatat, prin încheierea de sesizare a instanței

de contencios administrativ, faptul că de actul administrativ depinde

soluționarea acțiunii în revendicarea imobilului în cauză, acesta fiind cuprins

în domeniul public al orașului Zlatna, atestat prin H.G. nr. 974/2002.

În raport cu motivul

invocat din oficiu de instanța de contencios administrativ, Curtea de apel a

avut în vedere prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare

la data de 29 octombrie 2010, reținând că legea a intrat în vigoare la data de

07 ianuarie 2005, astfel încât dispozițiile sale nu pot fi aplicate decât

actelor administrative unilaterale comunicate sau publicate după data intrării

sale în vigoare.

Întrucât H.G. nr. 974/2002

a fost publicată în M. Of. al României nr. 701 și 701 bis din 25 septembrie

2002, deci anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de

nelegalitate invocată nu poate fi invocată în conformitate cu dispozițiile art.

4 din lege, deoarece legea civilă nu poate retroactiva potrivit art. 15 alin. (2)

din Constituția României.

Curtea de apel a avut

în vedere jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, în care s-a

reținut că excepția de nelegalitate este admisibilă numai pentru actele emise

sau adoptate după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, din considerente

rezultate din aplicarea principiului stabilității raporturilor juridice și din

interpretarea sistematică și istorico-teleologică a legii (Deciziile nr. 3298/2009,

nr. 548 din 15 februarie 2006, nr. 567/2006, nr. 568/2006, nr. 2786/2008).

Pentru aceste

considerente, Curtea de apel a apreciat că este întemeiată excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de instanță din oficiu,

soluția pronunțată făcând de prisos analiza celorlalte critici de nelegalitate.

de reclamantul F.Ș.

Împotriva

sentinței civile nr. 181 din 13 august 2014 a Curții de Apel Alba Iulia, secția

de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul F.Ș.,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurentul-reclamant

susține că în cauză

sunt incidente prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la

data înregistrării acțiunii în revendicare, iar modul de interpretare a

legislației în materia excepției de nelegalitate conduce la ruperea

echilibrului procesual, neexistând egalitate de tratament cu atât mai mult cu

cât Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra constituționalității

dispozițiilor respective, prin Deciziile nr. 425 și nr. 426 din 10 aprilie

2008.

Se

mai arată că, deși C.E.D.O. a reținut că posibilitatea de a anula fără limită

în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a

principiului securității juridice (Hotărârea din 28 octombrie 1999, Brumărescu

împotriva României; Decizia nr. 64/2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție,

secția de contencios administrativ și fiscal), această argumentație a fost

avută în vedere într-o cauză penală, iar nu într-o cauză de contencios

administrativ, astfel că nu poate fi aplicată prin analogie în această materie,

deoarece art. 6 par.1 din Convenție și jurisprudența aferentă este

inaplicabilă. Totodată, se susține că nu poate fi realizată o analogie între o

hotărâre judecătorească și un act administrativ.

În

continuare, recurentul-reclamant expune critici referitoare la fondul excepției

de nelegalitate cu privire la dreptul de proprietate asupra imobilelor în

litigiu și cu privire la nelegalitatea H.G. nr. 974/2002.

4.

Apărările intimaților-pârâți

Intimații-pârâți

Guvernul României și SC A. SA - Alba Iulia au depus întâmpinare, prin care au

solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5.

Considerentele Înaltei Curți cu privire la recursul declarat în cauză

Examinând cauza prin

prisma criticilor formulate în raport cu art. 304 și art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat pentru

considerentele arătate în continuare.

Din analiza

lucrărilor cauzei, se observă că, în litigiul de fond, aflat pe rolul

Judecătoriei Alba-Iulia, având ca obiect obligarea pârâților Orașul Zlatna și SC

A. SA - Alba Iulia la recunoașterea dreptului de proprietate asupra imobilului

în litigiu, reclamantul F.Ș. a invocat excepția de nelegalitate a pozițiilor nr.

375-380 și, parțial, 381 din anexa nr. 12 la H.G. nr. 974/2002.

Prin încheierea din

19 iunie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 10275/176/2010, Judecătoria Alba-Iulia

a sesizat Curtea de Apel Alba-Iulia, secția de contencios administrativ și

fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate invocată de reclamantul F.Ș.

Cu referire la

dispozițiile aplicabile, în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

s-a reținut că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost

modificate prin Legea nr. 76/2012, se aplică numai în procesele începute după

data de 15 februarie 2013, când a intrat în vigoare C. proc. civ. aprobat prin

Legea nr. 134/2010.

În cauză, litigiul de

fond fiind început prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul

Judecătoriei Alba-Iulia la data de 29 octombrie 2010, în sensul jurisprudenței

menționate a Înaltei Curți, sunt aplicabile prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004,

în vigoare la data respectivă, conform cărora:

„Art.

4. - (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu

caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată

oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea

părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ

depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată,

instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea

de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi

de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi

atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care

instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de

contencios administrativ competentă să o soluționeze.

(2)

Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în

ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care

excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior

intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi

analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii

actului administrativ.

(3)

Soluția instanței de contencios administrativ este supusă recursului, care se

declară în termen de 5 zile de la comunicare și se judecă de urgență și cu

precădere.

(4) În cazul în care instanța de contencios administrativ

a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția

va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost

constatată.

”

În interpretarea și

aplicarea dispozițiilor respective, Înalta Curte a dezvoltat o bogată

jurisprudență în sensul înlăturării prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, în măsura în

care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției, a

legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis

înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.

În acest sens,

instanța de control judiciar constată că sentința pronunțată de prima instanță

este legală și temeinică, cu precizarea că soluția de respingere a excepției de

nelegalitate nu se întemeiază pe inadmisibilitatea excepției, ci pe netemeinicia

acesteia, prin înlăturarea aplicării dispozițiilor respective, în aplicarea art.

20 alin. (2) din Constituție, republicată, în raport cu principiul securității

juridice, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la jurisprudența C.E.D.O.,

în considerarea argumentele reținute constant în jurisprudența sa, în sensul

celor arătate în continuare.

Judecătorul național,

în ipoteza în care își formează convingerea că normele interne contravin

principiilor statuate prin reglementări convenționale și/sau comunitare, are

obligația de a aplica cu prioritate aceste reglementări și de a înlătura

prevederile din dreptul intern ce contravin acestora.

Astfel, judecătorului

național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2)

din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor

privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte

(cum este cazul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților

fundamentale), iar, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din

Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța

normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară.

În acest sens,

judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a

Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor

acesteia (Convenției), asigurându-i preeminența față de orice altă prevedere

contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia

de către legiuitor (C.E.D.O., hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru

Popescu împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71525/01, &103, în M. Of. nr.

830 din 5 decembrie 2007).

Curtea de Justiție de

la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului național, în calitate

de prim judecător comunitar, a reținut că „este de competența instanței

naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau

interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea

generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța

națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității

juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului, atât

al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative,

cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare”

(Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C - 385/06).

Raportându-se așadar

la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O. (blocul de

convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența

Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte constată că dispozițiile art. 4

din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, în

măsura în care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a

excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter

individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravin

unor principii fundamentale convenționale și comunitare, a căror respectare

asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului, trebuie

înlăturate.

În măsura în care

permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual

emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile

menționate din Legea contenciosului administrativ încalcă dreptul la un proces

echitabil consacrat de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului

și a libertăților fundamentale și în practica C.E.D.O., precum și art. 47 din

Carta drepturilor fundamentale a U.E., prin prisma atingerii aduse

„principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea

articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului

de drept" (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra

României,

§

39).

C.E.D.O. a reținut că

posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească

irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securității raporturilor juridice

(C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva

României,

§

62, în M. Of. nr. 414 din 31 august

200), în opinia separată la această hotărâre precizându-se că „posibilitatea de

a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și

executată. trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiție”,

garantat de art. 6 din Convenție.

Actul administrativ

cu caracter individual necontestat prin mijloacele prevăzute de legislația

anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este similar, în privința

efectelor produse, cu o hotărâre judecătorească irevocabilă.

În jurisprudența

Curții de Justiție de la Luxemburg, în ceea ce privește posibilitatea de

invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor

comunitare, s-a reținut că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o

acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită

pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune

caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în

instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală

a excepției de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/1995

punctul 15 și următoarele), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe

(C-239/1999, punctul 28 și următoarele), Hotărârea din 23 februarie 2006,

Artzeni și alții (C-346/03 și C-529/03 punctele 30 și următoarele).

Prin înlăturarea

dispozițiilor susmenționate din Legea nr. 554/2004, incompatibile cu

prevederile Convenției Europene a Drepturilor Omului, instanța de judecată nu

interferează și nu neagă hotărârile Curții Constituționale, cum în mod eronat

susține recurentul, întrucât compatibilitatea acestor norme este atributul

exclusiv al judecătorului național în sensul celor expuse anterior.

Independent de

aspectele arătate, Înalta Curte reține că, prin înlăturarea aplicării în speță

a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, nu este negat nici dreptul părții

de a-și formula toate apărările în fața instanței și nici posibilitatea

instanței de fond de a analiza, conform dreptului comun, pe cale principală ori

pe cale de excepție, susținerile părților referitoare la împrejurările de fapt

și de drept, inclusiv a celor referitoare la legalitatea H.G. nr. 974/2002, de

care depinde soluționarea cauzei cu care a fost învestită. În același sens se

observă a fi și rațiunea pentru care legiuitorul a modificat, începând cu data

de 15 februarie 2013, prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 în sensul că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate,

competența revenind instanței învestite cu fondul litigiului și în fața căreia

a fost invocată excepția de nelegalitate.

La pronunțarea

prezentei decizii, în realizarea rolului constituțional ce revine Înaltei Curți

de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în primul rând prin

promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a

principiului securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor

Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din

elementele fundamentale ale statului de drept (C.E.D.O., decizia din 6

decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), instanța

are în vedere practica sa anterioară reprezentată, cu titlu de exemplu, de Deciziile

nr.

2459

din 12 mai 2010, nr. 4019 din 1 octombrie 2010, nr. 4801 din 19 octombrie 2011,

nr. 5702 din 29 noiembrie 2011)

Pentru considerentele

arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge,

ca nefondat, recursul declarat de F.Ș.

PENTRU

ACESTE MOTIVE

ÎN

NUMELE LEGII

D

E C I D E

Respinge recursul

declarat de reclamantul F.Ș. împotriva sentinței civile nr. 181 din 13 august

2014 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi, 2 februarie 2015.