Kehoe împotriva Regatului Unit

Reclamantul s-a căsătorit cu dl K în 1983. Au avut patru copii. Căsnicia s-a rupt și reclamantul a solicitat divorțul. Dl K a părăsit casa conjugală la începutul anului 1994. Copiii au rămas cu reclamantul care, în decembrie 1993, a solicitat Agenției de Asistență pentru Copii („CSA”) pentru a obține sprijin financiar de la tatăl lor pentru a crește copiii. S-a constatat că a plătit 150 GBP de întreținere pe săptămână pentru sprijinul copiilor. Potrivit reclamantului, unele plăți au fost efectuate voluntar, dar au încetat rapid. Ea a avut doar un venit limitat dintr-o slujbă de seară part-time și beneficiile pentru copii și chiar atunci când a obținut o slujbă de secretariat pe timp integral în 1994 a fost lupta financiară.

CSA nu a trimis un formular de cerere de întreținere (MEF) dlui K până la 25 mai 1995, ceea ce a determinat pierderea oportunității de a primi întreținere pentru perioada anterioră la această dată. La 13 iulie 1995, dl K a returnat MEF acceptarea paternității. Nu au fost furnizate informații suficiente pentru a permite efectuarea unei evaluări complete a întreținerii. O evaluare intermediară a întreținerii (IMA) a fost eliberată cu efect începând cu 5 octombrie 1995. Răspunsul dlui K a schimbat de multe ori după data respectivă, printre altele în timp ce ocuparea sa s-a schimbat și s-a dovedit dificil de obținut informații. CSA a negociat un acord cu dl K că va plăti în conformitate cu IMA 124,33 GBP pe săptămână plus 25,67 GBP în favoarea achizițiilor.

13. La 21 iunie 1996, s-a solicitat un ordin de răspundere pentru că a încălcat acordul. Ordinea a fost întreruptă atunci când s-au reluat plățile regulate. 14. La 1 februarie 1999, Secretarul de Stat a emis o cerere reclamantului pentru incomoditatea cauzată de întârzierea în care a emis MEF și a plătit GBP 10.381.14 GBP, cuprinzând suma sprijinului pentru copii, ar fi putut fi primită până în acel moment în cazul în care MEF a fost trimis la momentul potrivit, și anume 8.632.04 GBP (inclusiv dobânzile), și 1,749.10 GBP compensații ex gratie. 15. La 1 septembrie 1999, CSA a emis alte scuze cu privire la serviciul pe care l-a primit și a efectuat o plată suplimentară de compensare "consolatoria" de 110 GBP.

16. În decembrie 1999 și aprilie 2000, CSA a plătit înapoiurile care nu au primit încă dobânzi plus dobânda pentru întârziere. 17. La 15 decembrie 2000, s-a acordat o a doua cerere de ordin de răspundere pentru 6.329.24 GBP, care acoperă arribelele din mai 1995 până la 11 septembrie 2000. Plățile nu au fost efectuate și judecătorii au fost instruiți să percepă deficit, dar nu au avut succes. 18. La 31 ianuarie 2001, ordinul de răspundere a fost înregistrat ca datorie în instanța județului. La 9 octombrie 2001, s-a eliberat un ordin de comitet, dar politica a fost de a utiliza acest lucru doar ca o ultimă soluție. 19. La 9 octombrie 2001, un ordin de deducere a veniturilor (EO) a fost emis pentru GBP 608.80 pe lună, a crescut la GBP 889.06 la 21 februarie 2002. În urma acestui lucru, dl K a încetat din nou să plătească.

Într-un interviu cu CSA dl K a afirmat că a încetat să plătească ca doi dintre copiii calificați locuiesc cu el timp de cinci ani și un al treilea s-a mutat recent, în timp ce al patrulea s-a dus să locuiască cu mama din Spania. CSA era conștientă de circumstanțele schimbate ale copiilor și a luat acest lucru în considerare în evaluări. Având în vedere faptul că reclamantul a fost rezident permanent în Spania, cazul a fost închis la 13 ianuarie 2003 cu efect de la 30 septembrie 2002. Cu toate acestea, Arrears a rămas obligatoriu și CSA a continuat să-i pună în aplicare. 20. La 8 noiembrie 2002 s-a desfășurat o audiere committal.

Dl K a admis că datorează 6.329.24 GBP pentru perioada 25 mai 1995-11 septembrie 2000 și 13.859.12 GBP pentru perioada 12 septembrie 2000-4 septembrie 2002. El a acceptat să plătească fosta sumă până la 8 iulie 2003 și cel de-al doilea la 500 GBP pe lună începând cu noiembrie 2002. 21. Plata nu a fost efectuată în noiembrie 2002. El a fost contactat la 10 decembrie 2002 și a declarat că, cu excepția cazului în care plata a fost efectuată până la 13 decembrie 2002 se va restabili procedurile de comision.

Reclamantul a introdus o procedură în temeiul Actului privind drepturile omului din 1998 (HRA), cerând o declarație că dispozițiile Legii privind sprijinul copilului din 1991 sunt incompatibile cu art. 6 § 1 din Convenție, deoarece au refuzat un părinte care are grijă de accesul copiilor la instanță în legătură cu litigiile privind dacă părintele absent a plătit sau ar trebui să plătească sumele datorate în temeiul unei evaluări de întreținere sau în ceea ce privește modul în care obligațiile în temeiul evaluării de întreținere a copilului ar trebui să fie îndeplinite și să caute daune în temeiul articolului 7 din ADR pe baza întârzierii nejustificate ale ASC după 2 octombrie 2000 în ceea ce privește aplicarea evaluărilor de întreținere a copilului obținute în acest caz.

Ea a susținut că a cheltuit multă energie și a suferit mult stres în încercarea de a obține CSA pentru ea plăți și a fost spus în mod repetat că disputa este între CSA și domnul K și nu se implică; ea a crezut că ea nu ar fi primit o fracție din banii plătiți în cele din urmă dacă nu ar fi sub presiune continuă CSA și s-a plâns de inacțiunea și incapacitatea lor de a obține întreținere pentru ea. 23. La 16 mai 2003, dl Justiție Wall a constatat că reclamantul are dreptul civil de a solicita întreținerea copiilor ei de la tatăl lor, astfel de drept de a fi un drept substanțial autonom, recunoscut clar în legislația engleză și prevăzut de legislația internă.

Excluderea reclamantului de la procesul de executare a impus un bară de procedură privind urmărirea/executarea cererii care au implicat art. 6. El a constatat că instanța a fost jurisdicționată de către HRA, astfel încât, dacă CSA a acționat în orice mod incompatibil cu drepturile reclamantului, ea ar putea aduce o acțiune pentru daune în temeiul articolului 7, în timp ce orice decizie a CSA de a nu impune sau de a nu executa în mod oportun sau eficient ar fi supusă unei provocări prin revizuire judiciară. Pe această bază, schema în temeiul Legii din 1991 a fost conformă cu HRA și nu are dreptul la o declarație de incompatibilitate. El a eliberat instrucțiuni în vederea unui proces eventual privind dacă a fost întârziere nejustificată și pentru a determina orice daune.

Această parte a ordinului a fost rămasă în așteptare de recurs în fața Curții de Apel. 24. La 5 martie 2004, Curtea de Apel a susținut recursul secretarului de stat și a respins apelul încrucișat al reclamantului.

Acesta a ținut, așa cum a rezumat în nota principală: "care a introdus un nou sistem de sprijin pentru copii în 1991, natura sa conținută fiind o caracteristică critică a efectului său în dreptul intern; că schema a fost construită în mod ferm pe premisa centrală că evaluarea, colectarea și executarea ordinelor de întreținere ar trebui să fie în mâinile Agenției de sprijin pentru copii și, în consecință, a redefinit drepturile și obligațiile părinților și ale persoanelor care se ocupă de copii; că nu există nici o justificare pentru a se îndepărta de principiul general că art. 6 se referă numai la litigiile recunoscibile în temeiul dreptului intern și care se bazează pe existența unui drept subjacente; că, în cadrul schemei, reclamantul nu are dreptul legal în dreptul intern la o plată de întreținere a copilului, sau, prin urmare, nu a fost în măsură să afirme că are un drept civil agresiv în temeiul articolului 6, care i-a dreptul la o decizie de către o instanță". 25. Curtea de Apel a susținut, de asemenea, că judecătorul s-a înșelat în constatarea că are dreptul la daune pentru a-și completa dreptul limitat de reexaminare judiciară; daunele nu pot fi atribuite decât atunci când legea este incompatibilă cu art. 6, iar legea nu a devenit incompatibilă din cauza lipsei de drept la daune pentru incompatibilitatea sa.

26. La 14 iulie 2005, Camera Lordilor, cu o majoritate de patru la unu, a respins apelul reclamantului. 27. Lord Bingham de Cornhill a declarat în respingerea apelului: "[6] Că un părinte care are grijă în poziția dnei <K.> nu a primit dreptul de a recupera sau de a pune în aplicare o cerere de întreținere a copilului împotriva unui părinte absent sau nerezident nu a fost o lacună sau o omisiune inadvertistă în Legea din 1991: era esența noului sistem, o deplasare deliberată de regimul obținut anterior. În mod clar, schema nu are o justificare coerentă. Statul are un interes, cel mai direct în cazurile în care fondurile publice sunt deturnate, dar, în general, trebuie sprijinit în mod corespunzător copiii.

S-ar putea să se creadă că o singură agenție profesională, cu resursele statului din spatele acestuia și o serie de competențe la comanda sa, ar fi mai consecventă în evaluarea și mai eficace și mai eficientă și economică în aplicarea plăților decât a unor părinți individuali care acționează în mod aleatoriu și necoordonat. S-ar putea, de asemenea, să se gândească că interpunerea unui organism oficial independent, neutru, ar reduce acrimonia care a caracterizat prea frecvent cererile de întreținere a copiilor prin îngrijirea împotriva părinților absenți sau nerezidenți în trecut, care, cu toate că este de înțeles în urma unei relații fracturi, rar se asigură în beneficiul copiilor. Pentru mai bine sau mai rău, procesul s-a schimbat în mod deliberat.

[7] În opinia mea, Legea de 1991 nu poate fi interpretată ca conferind un drept unui părinte în poziția dnei <K>. Ea este, desigur, persoana la care va fi plătită întreținerea copilului, direct sau indirect și supusă oricărei deduceri a prestației, ca persoana care are cheltuiala de a ridica copiii. Dar dreptul pe care îl avea în temeiul legislației anterioare a fost eliminat și dreptul de a recupera întreținerea a fost conferit CSA..." 28. Baronesa Hale din Richmond, disidentă, a constatat că înainte de Legea din 1991 un tată a avut, în drept comun, o obligație de a menține copiii săi legitim minori care au fost întotdeauna neexecutabili în instanțe.

Cu toate acestea, aceaceasta a fost extinsă și consolidată de două tipuri de obligație legală: o obligație de drept privat de a efectua plățile ordonate de o instanță în temeiul unor statute diferite (de exemplu, proceduri matrimoniale și familiale) și o obligație de drept public de a rambursa statul pentru prestațiile plătite pentru copii. Noul sistem care a transferat sarcina de a evalua și de a colecta întreținerea de la instanțe nu a eliminat totuși aceste obligații sau dreptul corespunzător al copilului de a beneficia de acestea. Obligația unui părinte de a-și menține copiii și dreptul copiilor de a avea beneficiul obligației parentale de a-i menține în întregime nu a fost conținută în legea din 1991. Legea din 1991 a lăsat intacta toate legile anterioare, fără a exclude instanțele de a folosi competențele lor în cazurile în care CSA trebuia să le facă.

În consecință, dreptul civil al copiilor la sprijinul parental a supraviețuit legea din 1991, care a acționat nu numai ca o limită în măsura obligației, ci și ca o limită pentru aplicarea sa. Prin urmare, art. 6 a fost angajat. 29. În evaluarea dacă limitele privind aplicarea acestor drepturi erau compatibile cu Convenția, Baronesa Hale a remarcat că există, în mod sigur, un obiectiv legitim. Deși neexecutabilitatea părintelui în cazurile nebeneficiare nu era o caracteristică necesară a unor sisteme comparabile de asistență pentru copii în altă parte din lumea common law, problema a fost dezbătută. Această posibilitate a fost respinsă deoarece Guvernul nu a vrut să creeze o lege pentru bogați și una pentru săraci.

Au existat, de asemenea, cazuri în care părintele cu grijă a fost uneori în primirea beneficiilor și, în alte momente, nr. Ea a concluzionat că aceaceasta este doar genul de alegere a politicii într-un domeniu socio-economic, pe care instanțele de obicei erau dispuse să o lase la hotărârea Parlamentului, care a fost cel mai bine în stare să ia decizia despre care schemă ar asigura cel mai eficient recunoașterea și aplicarea în general a drepturilor copiilor. Ar fi dificil să se susțină că schema în ansamblu este incompatibilă cu drepturile copiilor la o determinare rapidă și la aplicarea cererilor lor, declarând că autoritatea publică acuzată de Parlament cu asigurarea drepturilor respective este obligată să acționeze în conformitate cu art. 6. Prin urmare, ar fi permis apelul și ar fi restaurat ordinul dlui Justiție Wall.

30. Între timp, toți banii datorați reclamantului au fost plătiți până la 27 aprilie 2005 și cazul ei a fost închis.

6. The applicant married Mr K in 1983. They had four children. The marriage broke down and the applicant applied for divorce. Mr K left the marital home at the beginning of 1994. The children remained with the applicant who, in December 1993, had applied to the Child Support Agency (“the CSA”) to obtain financial support from their father for bringing up the children. There had been an oral agreement that he pay GBP 150 maintenance per week towards the support of the children. According to the applicant, some payments had been voluntarily made but they had rapidly ceased. She only had a limited income from a part-time evening job and child benefit and even when she obtained full-time secretarial employment in 1994 she was struggling financially.

7. The CSA did not send a Maintenance Enquiry Form (MEF) to Mr K until 25 May 1995, which resulted in the applicant losing the opportunity to receive maintenance for the period prior to that date. 8. On 13 July 1995 Mr K returned the MEF accepting paternity. Insufficient information was given to allow a full maintenance assessment to be made. An interim maintenance assessment (IMA) was issued with effect from 5 October 1995. 9. Mr K’s liability changed many times after that date, inter alia as his employment changed and it proved difficult to obtain information. 10. According to the summary in the later High Court judgment, the key features were as follows: 11. By March 1996 arrears of GBP 4,244 had accumulated.

12. The CSA negotiated an agreement with Mr K that he would pay under the IMA, GBP 124.33 per week plus GBP 25.67 towards arrears. 13. On 21 June 1996 a liability order was applied for because he had breached the agreement. The order was discontinued when regular payments were resumed. 14. On 1 February 1999 the Secretary of State issued an apology to the applicant for the inconvenience caused by the delay in issuing the MEF and paid her GBP 10,381.14, comprising the amount of child support she might have received up to that point if the MEF had been sent at the proper time, namely GBP 8,632.04 (inclusive of interest), and GBP 1,749.10 ex gratia compensation. 15. On 1 September 1999, the CSA issued a further apology about the service which she had received and made an additional "consolatory" compensation payment of GBP 110. 16. In December 1999 and April 2000, the CSA paid the arrears not yet received plus interest for the delay.

17. On 15 December 2000 a second application for a liability order was granted for GBP 6,329.24, covering arrears from May 1995 to 11 September 2000. Payments were not made and bailiffs were instructed to levy distress, but were unsuccessful. 18. On 31 January 2001 the liability order was registered as a county court debt. Consideration was given to a committal order but the policy was to use this only as a last resort. 19. On 9 October 2001 a deduction of earnings order (EO) was issued for GBP 608.80 per month, increased to GBP 889.06 on 21 February 2002. Following this Mr K again stopped paying. EOs on the company of which he was a director proved unsuccessful. In an interview with the CSA Mr K alleged that he had stopped paying as two of the qualifying children had been living with him for five years and a third had moved in recently, while the fourth had gone to live with the mother in Spain.

The CSA was aware of the changed circumstances of the children and had taken this into account in assessments. Having established that the applicant was permanently resident in Spain the case was closed on 13 January 2003 with effect from 30 September 2002. Arrears remained due however and the CSA continued to seek to enforce them. 20. On 8 November 2002 a committal hearing was held. Mr K admitted owing GBP 6,329.24 for the period 25 May 1995 to 11 September 2000 and GBP 13,859.12 for the period 12 September 2000 until 4 September 2002. He agreed to pay the former sum by 8 July 2003 and the latter sum at GBP 500 per month from November 2002. 21. Payment was not made in November 2002. He was contacted on 10 December 2002 and told that unless payment was made by 13 December 2002 committal proceedings would be restored.

A payment of GBP 1,500 was made on 30 December 2002. 22. The applicant brought proceedings under the Human Rights Act 1998 (HRA), seeking a declaration that the provisions of the Child Support Act 1991 were incompatible with Article 6 § 1 of the Convention as they denied a parent with care of children access to court in connection with disputes as to whether the absent parent had paid or ought to pay sums due under a maintenance assessment or as to the manner in which the obligations under the maintenance assessment should be enforced and seeking damages under section 7 of the HRA based on the CSA’s undue delay after 2 October 2000 in taking steps to enforce the child maintenance assessments obtained in this case.

She maintained that she had expended much energy and suffered much stress in attempting to get the CSA to obtain payments for her and had been repeatedly told that the dispute was between the CSA and Mr K and did not involve herself; she believed that she would not have received a fraction of the money eventually paid if she had not continually pressurised the CSA and complained of their inaction and inability to obtain maintenance for her. 23. On 16 May 2003, Mr Justice Wall found that the applicant had a civil right to seek maintenance for her children from their father, such right being an autonomous substantive right, plainly recognised in English law and provided for by domestic legislation.

The exclusion of the claimant from the enforcement process imposed a procedural bar on the prosecution/enforcement of the claim which engaged Article 6. He found that the court was given jurisdiction by the HRA such that if the CSA had acted in any way incompatible with the claimant’s Article 6 rights she could bring an action for damages under section 7, while any decision by the CSA not to enforce or any failure to enforce timeously or effectively would be subject to challenge by judicial review. On this basis the scheme under the 1991 Act was HRA compliant and she was not entitled to a declaration of incompatibility. He issued directions with a view to an eventual trial as to whether there had been undue delay and to determine any damages.

This part of the order was stayed pending appeal to the Court of Appeal. 24. On 5 March 2004, the Court of Appeal upheld the Secretary of State’s appeal and dismissed the applicant’s cross-appeal.

It held, as summarised in the head note: "that the Child Support Act 1991 introduced a new child support system, its self- contained nature being a critical feature of its effect in domestic law; that the scheme was built firmly on the central premise that the assessment, collection and enforcement of maintenance orders should be in the hands of the Child Support Agency and consequentially it redefined the rights and obligations of parents and those caring for children; that there was no justification for departing from the general principle that Article 6 was concerned only with disputes recognisable as such under domestic law and founded on the existence of an underlying right; that under the scheme the applicant had no legal right in domestic law to a child maintenance payment of any particular amount or at all; and that, accordingly, she was unable to assert that she had an arguable civil right under Article 6 which entitled her to a determination by a court.” 25. The Court of Appeal further held that the judge had erred in finding that she had a right to damages to supplement her limited right of judicial review; damages could only be awarded where the Act was incompatible with Article 6, and the Act did not become incompatible because of a lack of entitlement to damages for its incompatibility.

26. On 14 July 2005, the House of Lords, by a majority of four to one, rejected the applicant’s appeal. 27. Lord Bingham of Cornhill stated in rejecting the appeal: "[6] That a caring parent in the position of Mrs <K.> was given no right of recovering or enforcing a claim to child maintenance against an absent or non-resident parent was not a lacuna or inadvertent omission in the 1991 Act: it was the essence of the new scheme, a deliberate departure from the regime which had previously obtained. The merits of that scheme are not for the House in its judicial capacity to evaluate. But plainly the scheme did not lack a coherent rationale. The state has an interest, most directly in cases where public funds are disbursed, but also more generally that children should be adequately supported.

It might well be thought that a single professional agency, with the resources of the state behind it and an array of powers at its command, would be more consistent in assessing and more effective and economical in enforcing payment than individual parents acting in a random and uncoordinated way. It might also be thought that the interposition of an independent, neutral, official body would reduce the acrimony which had all too frequently characterised applications for child maintenance by caring against absent or non-resident parents in the past which, however understandable in the aftermath of a fractured relationship, rarely enured to the benefit of the children. For better or worse, the process was deliberately changed.

[7] The 1991 Act cannot in my opinion be interpreted as conferring any right on a parent in the position of Mrs <K>. She is of course the person to whom child maintenance will be paid, directly or indirectly and subject to any deduction of benefit, as the person who incurs the expense of bringing up the children. But the right which she had enjoyed under the former legislation was removed, and the right to recover the maintenance has been vested in the CSA..." 28. Baroness Hale of Richmond, dissenting, found that prior to the 1991 Act a father had, at common law, a duty to maintain his legitimate minor children which had always been unenforceable in the courts. However it had been expanded and reinforced by two kinds of statutory obligation: a private law obligation to make the payments ordered by a court under various statutes (e.g.

matrimonial and family proceedings) and a public law obligation to reimburse the State for benefits paid for the children. The new scheme which transferred the task of assessing and collecting maintenance from the courts did not however remove these obligations or the corresponding right of the child to benefit from them. The obligation of a parent to maintain his children and the right of the children to have the benefit of the parental obligation to maintain them were not wholly contained in the 1991 Act. The 1991 Act left all previous law intact save precluding courts from using their powers in cases where the CSA was supposed to do it for them. Accordingly the children’s civil right to parental support survived the 1991 Act which acted not only as a limit to the extent of the obligation but also as a limit to its enforcement.

Article 6 was therefore engaged. 29. In assessing whether the limitations on enforcement of those rights was compatible with the Convention, Baroness Hale noted that there was undoubtedly a legitimate aim. Although the non-enforceability by the custodial parent in non-benefit cases was not a necessary feature of comparable child support schemes elsewhere in the common law world, the matter had been debated. That possibility was rejected as the Government did not want to create one law for the rich and one for the poor. There were also cases where the parent with care was sometimes in receipt of benefits and at other times not. She concluded that this was just the sort of policy choice in a socio-economic field which the courts were usually prepared to leave to the judgment of Parliament, which was best able to make the decision as to which scheme would most effectively secure the recognition and enforcement of the children’s rights generally.

It would be difficult to hold that the scheme as a whole was incompatible with the children’s rights to a speedy determination and enforcement of their claims. That said, she considered that the public authority charged by Parliament with securing those rights was under a duty to act compliantly with Article 6. She would therefore have allowed the appeal and restored Mr Justice Wall’s order. 30. Meanwhile, all money owed to the applicant was paid by 27 April 2005 and her case was closed.