ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2740/2017

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, succesor în drepturi și obligații al Ministerului Administrației și Internelor a formulat cerere de chemare în judecată împotriva pârâtului Ministerului Finanțelor Publice, solicitând anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului Convergență nr. 5012/18.03.2013 și a Deciziei nr. 10/C/26.08.2013, ca netemeinice și nelegale.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 3112 din 14.11.2014 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit cărora "casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material". În ceea ce privește reținerea instanței, conform căreia au fost încălcate dispozițiile art. 2 lit. e), art. 17, art. 19 și art. 188 alin. (2) lit. d) din O.U.G. nr. 34/2006, și faptul că enumerarea acestora este una exemplificativă și nu limitativă, în textul articolului, înaintea enumerării, regăsindu-se formularea îndeplinirea unor condiții cum ar fi (...)"; această reținere este criticabilă prin prisma următoarelor considerente: La data desfășurării achiziției publice în discuție (anul 2010), cadrul legal aplicabil nu oferea informații referitoare la interpretarea criteriilor de calificare și selecție. Referitor la afirmația instanței potrivit căreia echipa de control a aplicat retroactiv prevederile Ordinului ANRMAP nr. 509 din data de 14.09.2011, această reținere este criticabilă, având în vedere faptul că, Ordinul ANRMAP nr. 509/2011 nu a fost invocat în proiectul Notei de constatare atacate, aceasta fiind întemeiată pe prevederile legislației naționale în materia achizițiilor publice în vigoare la momentul lansării procedurii de achiziție publică. În acest sens, pentru a putea proba utilizarea unor eventuale criterii restrictive, în cuprinsul actului de control s-a apelat la prezentarea unora dintre situațiile exemplificate tocmai prin Ordinul ANRMAP nr. 509/2011, pentru a demonstra, spre exemplu, că, pentru expertul cheie 1, una dintre cerințe devine restrictivă atunci când este coroborată cu celelalte două, fără să aibă în vedere faptul că, pentru a putea îndeplini cu succes activitățile încredințate, acest expert trebuia să îndeplinească, în mod cumulativ, mai multe cerințe. În acest context, prevederile art. 8 din H.G. nr. 925/2006, în vigoare la data lansării procedurii de achiziție publică, nu pot fi invocate ca temei legal pentru demonstrarea utilizării unor eventuale criterii restrictive, întrucât dispozițiile art. 9 din H.G. nr. 925/2006 precizează, în mod clar, situațiile în care "în sensul prevederilor art. 8 alin. (1) se prezumă că cerințele minime de calificare sunt disproporționate în raport cu natura și complexitatea contractului de achiziție publică ce urmează să fie atribuit". Este eronată simpla invocare a obligațiilor/prevederilor de ordin general și/sau a principiilor aplicabile achizițiilor publice pentru motivarea stabilirii unor corecții financiare, în situația în care nu este demonstrată încălcarea normelor de aplicare ale respectivelor prevederi și nici nu sunt aduse de către echipa de control informații concrete prin care să se confirme caracterul restrictiv al unor criterii, raportat la situația reală, concretă și specifică contractului, precum și pieței aplicabile acestuia. Într-o atare situație, în care argumentația face referire doar la niște principii și nu se bazează pe demonstrarea restrictivității, orice criteriu poate fi considerat, în mod discreționar și abuziv, ca fiind restrictiv. Instanța a apreciat în mod eronat că ar fi fost încălcate prevederile art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006: "Atunci când impune cerințe minime de calificare referitoare la situația economică și financiară ori la capacitatea tehnică și/sau profesionala, astfel cum este prevăzut la art. 178 alin. (1) din Ordonanța de urgență, autoritatea contractantă trebuie să fie în măsură să motiveze aceste cerințe, elaborând în acest sens o notă justificativă." Urmând același raționament, la data desfășurării achiziției publice în cauză, existau prevederi legale vizând stabilirea drept restrictive a unor cerințe minime de calificare, cum ar fi: solicitarea demonstrării de experiență similară sau a unui număr minim de contracte/recomandări, de către ofertanți. Sesiunile de formare profesională și scurte stagii practice pentru administratorii publici în state membre ale Uniunii Europene sunt două activități distincte, ceea ce reclamă, din partea expertului responsabil, cerințe distincte și complementare ce privesc pregătirea profesională, calificările și experiența acestuia. Astfel, expertul cheie 3 este responsabil de organizarea programului de cursuri, volumul și dificultatea informațiilor dar și de organizarea unor stagii în statele membre, fiind vorba de o activitate cu caracter preponderent internațional ce vizează cooperarea și dialogul cu reprezentanți ai administrațiilor publice locale din state europene (reprezentanți doar ai sectorului public). Cu privire la aprecierea instanței referitoare la cerința beneficiarului ca instituția de Învățământ superior absolvită de către expert să fie acreditată sau recunoscută de statul român este restrictivă și nerelevantă, având în vedere atât faptul că expertul nu urmează să fie angajat în personalul propriu al ministerului, restricționându-se astfel accesul la procedură a experților cu experiență profesională specifică relevantă, însă fără diplomele și specializările solicitate. Astfel, Curtea de Apel a reținut că recurentul nu ține cont de principiul recunoașterii reciproce consacrat de O.U.G. nr. 34/2006 și invocă prevederile art. 6 din Legea nr. 1/2011 a educației naționale, lege apărută la un an după încheierea contractului de achiziție publică și neopozabilă în speță. În ceea ce privește motivarea instanței referitoare la susținerea conform căreia "documentația de atribuire a fost validată de către ANRMAP și acceptată pentru validarea în SEAP, iar, cerințele impuse erau în conformitate cu prevederile legale în domeniu", se reține că acestea sunt infirmate chiar de prevederile O.U.G. nr. 34/2006 cu modificările și completările ulterioare, respectiv art. 49 alin. (23) "Nedetectarea erorilor prevăzute la alin. (22) în procesul de verificare nu afectează dreptul Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice de a sancționa, pe parcursul activității de supraveghere, faptele prevăzute la art. 293". Această apreciere este criticabilă prin prisma faptului că niciodată nu s-a susținut faptul că "acceptarea de către ANRMAP a publicării documentației de atribuire în SEAP" ar limita dreptul altor instituții implicate în managementul și controlul fondurilor europene, de a analiza procedurile de achiziție publică și de a stabili măsurile adecvate în cazul identificării unor abateri/nereguli de la prevederile legale în materia achizițiilor publice, așa cum în mod eronat a reținut Curtea de Apel. Argumentul utilizat este acela că lipsa unor sancțiuni dispuse de ANRMAP anterior, cât și ulterior publicării în SEAP a anunțului de participare și a documentației de atribuire, la momentul derulării procedurii de achiziție publică, criteriile respective au fost apreciate în mod corect de ANRMAP ca fiind în concordanță cu prevederile legale.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 30 martie 2017 recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a constatat că, în cauză, este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"). Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta nu îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului nu a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Înalta Curte constată că, în cazul prezentei hotărâri, considerentele nu prezintă "pe scurt" susținerile părților și pe larg motivele pe care se întemeiază soluția, astfel cum impune art. 425 alin. (1) C. proc. civ., ci exact contrariul, se copiază cererea de chemare în judecată și întâmpinarea, iar motivarea propriu-zisă reprezintă copierea din nou a susținerilor pârâtului Ministerul Finanțelor Publice. În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, conform jurisprudenței instanței de la Strasbourg, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși, în mod real, problemele esențiale care i-au fost supuse și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare. Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Deoarece Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective, dreptul aflat în discuție nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată. În cauza de față, instanța de control judiciar consideră că hotărârea recurată nu îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. În sistemul de drept procesual civil român căile de atac constituie un remediu pentru eventualele erori ce se pot strecura într-o hotărâre judecătorească. Motivarea în fapt și în drept este o condiție de esență a hotărârii judecătorești, legiuitorul stabilind în sarcina judecătorului această obligație legală, cu precizarea că judecătorul trebuie să explice părților, atât în fapt, cât și în drept care au fost rațiunile care au determinat adoptarea soluției. În fine, instanța de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte motive de nelegalitate invocate în cauză, în raport de soluția pronunțată. La rejudecare, instanța de fond va analiza fiecare dintre motivele de nelegalitate invocate de reclamant și va prezenta argumentele sale în sprijinul soluției ce va fi adoptată.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la pct. anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.