ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5751/2019

Ședința publică din data de 21 noiembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Prahova a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Fondurilor Europene, Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Capital Uman" ("AMPOCU"), fostă Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, și Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației și Cercetării Științifice ("OIPOSDRU"), anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x/02.11.2015, emis de OIPOSDRU și anularea Deciziei nr. x/26.01.2016 privind soluționarea contestației formulate împotriva acestui proces-verbal.

Totoadată, a solicitat obligarea pârâtelor la restituirea sumei de 555.750,35 RON, stabilite prin procesul-verbal, cu titlu de creanță bugetară în sarcina sa și reținută ca urmare a executării procesului-verbal.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 2535 din 23 iunie 2017, a respins acțiunea formulată de reclamant și cererea acestuia de acordare a cheltuielilor de judecată, ca nefondate.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Prahova, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce privește motivul de recurs încadrat în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurentul a arătat că argumentele și probele în susținerea îndeplinirii cerințelor prevăzute în cererea de finanțare de către Managerul de Proiect, cu referire la proiectul Comenius care, în opinia sa, reprezintă experiență profesională relevantă, sens în care a făcut trimitere la Adresa nr. x/2016 la care a primit răspuns conform Adresei ANPCDEFP nr. 835/2016, au fost ignorate de prima instanță, care a considerat că îndeplinirea sau neîndeplinirea unei condiții specifice cererii de finanțare sau contractului de finanțare ar reprezenta un atribut ce ar reveni doar organului de control.

Procedând în acest fel, recurentul a apreciat că prima instanță a încălcat prevederile art. 13 alin. (3), art. 16 și art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., care reglementează dreptul la apărare, principiul nemijlocirii și rolul activ al judecătorului.

Astfel, prima instanță nu și-a exercitat rolul activ și nu a condus desfășurarea procesului în vederea lămuririi situației de fapt și aflării adevărului, încălcând dreptul la apărare al reclamantului, principiul nemijlocirii administrării probelor și rolul activ.

În concluzie, a apreciat că soluția dată de Curtea de apel reprezintă o încălcare a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, așa încât încălcarea normelor citate este sancționată cu nulitatea hotărârii, conform art. 175 alin. (1) din C. proc. civ.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul a susținut că prima instanță nu a răspuns unui număr de motive de nelegalitate formulate de reclamant, reținând doar pretinsa temeinicie a apărărilor pârâților.

Astfel, în ceea ce privește motivele de nelegalitate din cererea introductivă, din perspectiva legii materiale aplicabile și a lipsei justificării prejudiciului ce s-ar fi produs, recurentul a reiterat efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 66/26.02.2015 invocate.

A arătat că Decizia nr. 66/2015 a fost invocată în susținerea argumentului că actele atacate nu au avut în vedere legea aplicabilă în materie de nereguli apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene, respectiv că, față de lipsa justificării unui prejudiciu, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 - aplicabilă în situația de față -, nu se poate susține că implementarea Proiectului ar fi suferit nereguli în înțelesul legii incidente.

Cu toate acestea, sentința recurată nu cuprinde nici un considerent care s-ar putea referi la faptul că Decizia nr. 66/26.02.2015 nu ar fi aplicabilă, hotărârea fiind nemotivată sub acest aspect.

Totodată, în ceea ce privește argumentele formulate și probele propuse în susținerea experienței Managerului de proiect, prima instanță a preluat apărările formulate de pârâți cu privire la care a apreciat că sunt corecte, lipsind sentința pronunțată de o motivare proprie care să răspundă motivelor de nelegalitate invocate, încălcând astfel prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) care trebuie interpretate prin coroborare cu cele ale art. 264 alin. (1) din C. proc. civ.

În concluzie, a susținut că sentința atacată este dată cu încălcarea obligațiilor prevăzute prin dispozițiile legale citate, sub aspectul motivării hotărârii pronunțate, respectiv al analizei probatoriului administrat în cauză (ignorarea înscrisurilor depuse, respectiv adresa emisă de Agenția Națională pentru Programe Comunitare în Domeniul Educației și Formării Profesionale (ANPCDEFP) și confirmarea de către această instituție a experienței relevante a Managerului de proiect), fapt ce relevă nelegalitatea soluției date.

3.3. Referitor la motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul a susținut că hotărârea atacată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, respectiv a art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, recurentul a făcut trimitere la motivul de nelegalitate referitor la faptul că actele contestate nu au avut în vedere legea incidentă în materie de nereguli, mai exact, față de lipsa justificării unui prejudiciu, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 - text de lege aplicabil în speță -, nu s-ar putea reține că implementarea Proiectului ar fi suferit nereguli în înțelesul legii incidente, însă acest argument a fost respins de prima instanță.

Contrar celor reținute de prima instanță, a susținut că stabilirea normelor aplicabile situației de fapt poate fi făcută doar prin raportare la data încheierii Contractului de finanțare (29.06.2010), având în vedere că la momentul respectiv au fost puse la dispoziția autorității informațiile referitoare la Managerul de proiect (informații pe baza cărora s-au reținut pretinsele nereguli), iar la data încheierii contractului era în vigoare O.G. nr. 79/2003.

Prin urmare, a considerat că reținerea/calificarea faptelor intră sub incidența O.G. nr. 79/2003 și, întrucât această ordonanță a fost abrogată prin O.U.G. nr. 66/2011, controlul se efectuează după procedura reglementată de acest din urmă act normativ, însă stabilirea condițiilor de atragere a răspunderii și stabilirea sancțiunilor se va face în raport de legea în vigoare la momentul comiterii pretinselor nereguli, context în care prezintă relevanță Decizia Curții Constituționale nr. 66/26.02.2015.

În situația de față, nu se poate pune problema efectelor viitoare ale unei situații apărute sub imperiul reglementării O.G. nr. 79/2003, ci este vorba de efecte care existau încă de la momentul încheierii Contractului de finanțare (având în vedere că dovada experienței relevante a Managerului de proiect a fost făcuta încă de atunci), neputand fi incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011 din perspectiva definirii noțiunii de "neregulă".

Așa fiind, recurentul a apreciat că în mod greșit prima instanță a reținut incidența în cauză a O.U.G. nr. 66/2011. În lipsa justificării producerii unui prejudiciu, față de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 - text de lege aplicabil în speță -, nu se poate susține că implementarea Proiectului a suferit nereguli în înțelesul normelor incidente.

Din analiza definiției neregulii prevăzute în cele două acte normative, se poate observa o distincție relevantă. În timp ce O.U.G. nr. 66/2011 prevede că fapta controlată reprezintă neregulă dacă a prejudiciat sau poate prejudicia bugetul Uniunii Europene, Legea în vigoare la momentul încheierii contractului de finanțare (și,practic, al comiterii pretinselor nereguli) o califică drept acea faptă care prejudiciază bugetul Uniunii Europene. În acest context, speța este determinată atât de interpretarea situației ca reprezentând o "neregularitate", cât și de importanța neregulii invocate de autoritate în contradictoriu cu beneficiarul contractului.

Așa cum s-a stabilit și în jurisprudență, art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 condiționează existența neregulii de prejudicierea bugetului comunitar, prejudiciu care nu se presupune, impunându-se ca acesta să fie cel puțin justificat de organul constatator al neregulilor reclamate.

Or, în cuprinsul procesului-verbal atacat nu se demonstrează care ar fi prejudiciul produs prin pretinsele nereguli reținute împotriva recurentului, cu atât mai mult cu cât Proiectul a fost finalizat cu succes, ca de altfel și alte proiecte în care instituția recurentă a fost implicată, astfel, lipsa oricărui prejudiciu fiind confirmată, răspunderea nu poate fi antrenată, având în vedere că nu sunt întrunite condițiile necesare (în speță producerea unui prejudiciu) pentru a se aprecia că ar fi avut loc săvârșirea vreunei nereguli.

Potrivit recurentului, în mod greșit prima instanță a a reținut că Managerul de Proiect nu ar fi îndeplinit cerințele prevăzute în cererea de finanțare.

Motivul principal pentru care s-a reținut săvârșirea pretinsei nereguli de către organul de control a fost că, în speță, cheltuielile specifice postului de Manager de proiect nu ar fi eligibile, or, în cererea de finanțare, recurentul a indicat în detaliu, în cuprinsul secțiunii "Managementul proiectului", echipa de implementare a Proiectului și modul de realizare a managementului de proiect, numărul persoanelor avute în vedere pentru implementarea Proiectului, atribuțiile și rolul fiecărui membru din echipa de implementare a Proiectului și calificările și experiența profesională general și specific relevantă pentru rolul propus de Proiect, în conformitate cu dispozițiile Ghidului Solicitantului,

În cauză, potrivit documentelor prezentate, experiența relevantă care califică persoana propusă pentru acest post a fost dovedită, făcând trimitere la Adresa nr. x/2016 la care a primit răspuns conform Adresei ANPCDEFP nr. 835/2016, însă aceste aspecte au fost ignorate de prima instanță.

Totodată, recurentul a arătat că prima instanță interpretat și aplicat greșit prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, susținând că, deși a invocat nerespectarea principiului proporționalitații de către organul de control, a fost respins și acest motiv de nelegalitate, apreciindu-se, fără o motivare în concret, că acest priuncipiu a fost respectat.

Or, chiar în ipoteza în care s-ar considera, ad absurdum, că faptele reținute de organul de control ar reprezenta, în vreo măsură, nereguli, stabilirea unei creanțe bugetare în cuantumul fixat este disproporționată raportat la faptul că aspectele legate de experiența Managerului de proiect nu au avut nici un efect negativ asupra modalității de implementare a Proiectului, acesta fiind finalizat cu succes, neputându-se susține astfel că respectivele cheltuieli nu și-au atins scopul.

În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat.

Prin întâmpinări, intimații-pârâți Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanțelor Publice, și Direcția Organismul Intermediar Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului

Educației Naționale au solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate, răspunzând criticilor formulate.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor formulate de intimați și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, cu precizarea prealabilă că dată fiind similitudinea criticilor formulate, acestea vor fi analizate grupat și vor primi răspuns prin argumente comune.

Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.11.2015 și anularea Deciziei nr. x/26.01.2016 privind soluționarea contestației formulate împotriva acestui proces-verbal.

Totoadată, a solicitat obligarea pârâților la restituirea sumei de 555.750,35 RON, stabilite prin procesul-verbal atacat, cu titlu de creanță bugetară în sarcina reclamantului și reținută ca urmare a executării acestui act.

Curtea de Apel București a respins acțiunea formulată de reclamant, reținând că actele administrative atacate sunt legale.

Soluția Curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt.

În cauză, între Inspectoratul Școlar Județean Prahova, în calitate de Beneficiar, și Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" din cadrul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale (actuala AMPOCU), în calitate de Ordonator de credite, s-a încheiat, la data de 29.06.2010, Contractul de finanțare nr. x, ca urmare a admiterii cererii de finanțare nr. x/15.09.2009 depuse de reclamant.

În vederea implementării Proiectului "Calitate în managementul unității școlare", Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Capital Uman" (AMPOCU) s-a obligat să acorde reclamantului finanțare nerambursabilă în cuantum de 12.439.598,21 RON, proiectul fiind realizat în perioada 01.07.2010 - 30.06.2013.

Ca urmare a verificărilor efectuate asupra modului de implementare a proiectului, s-a emis Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x/02.11.2015, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantului o creanță bugetară în valoare de 555.750,35 RON, aferentă bugetului Uniunii Europene.

În esență, neregulile reținute au constat în faptul că nu ar fi fost respectate condițiile Contractului de finanțare, respectiv prevederile legilor speciale incidente, în sensul că dl. profesor A., având calitatea de Manager de proiect în cadrul Proiectului, nu ar avea experiența relevantă specifică acestui post, astfel cum s-a fi indicat prin Cererea de finanțare nr. x/15.09.2009 și, totodată, cum s-a stabilit prin Contractul de finanțare.

Motivul pentru care s-a considerat că, în speță, cheltuielile specifice postului de Manager de proiect nu ar fi eligibile fiind acela că domnul A. a fost numit în funcția de manager proiect, deși nu a făcut dovada experienței « relevantă în managementul proiectelor educaționale (minim 1 proiect cu finanțare externă) » […]", astfel cum rezultă din verificarea documentelor existente în dosarul de contractare

a proiectului x (CV-uri, diplome de absolvire, certificare de formare profesională),

În cuprinsul Procesului-verbal s-au reținut:

"În cererea de finanțare nr. x din data de 15.09.2009 la Secțiunea « Managementul proiectului » este menționat: pentru postul de manager de proiect este menționată o experiență generală și specific relevantă pentru rolul propus în proiect, după cum urmează: « minim 5 ani experiență managerială în învățământul preuniversitar, experiență relevantă în managementul proiectelor educaționale (minim 1 proiect cu finanțare externă), administrare de bugete, raportare, alocare de resurse, planificare și organizare »;" […]

Din documentele transmise nu reiese participarea domnului A. în proiecte (respectiv, nu reiese experiența expertului în managementul/implementarea proiectelor cu finanțare externă), condiție stabilită ca cerință postului prin cererea de finanțare nr. x, care este anexă la contractul de finanțare. Având în vedere faptul că beneficiarul se rezumă și face referire doar la experiența dobândită în management educațional, fără să țină cont de informațiile precizate în cererea de finanțare nr. x, unde este menționată în mod clar și fără echivoc necesitatea experienței de minim 1 proiect cu finanțare externă, echipa de control își susține constatările din draftul PVC considerând în continuare cheltuielile rambursate, domnului A. - manager de proiect ca fiind neeligibile".

Astfel, autoritatea de control a reținut încălcarea art. 56 alin. (3) din Regulamentul CE 1083/2008, dispozițiile Capitolului 4.3 și Capitolului 6.2 din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2009, art. 3 din Ordinul nr. 3/185/2008 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate și a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operațiunilor finanțate prin Programul operațional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane 2007 - 2013", art. 1 alin. (4), art. 9 alin. (1) și art. 9 alin. (4) din Contractul de finanțare.

Prin Decizia nr. OI/274 din 26.01.2016 a fost respinsă contestația formulată împotriva Procesului-verbal. nr. x/02.11.2015.

1.1. Cu privire la motivul de recurs încadrat în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Înalta Curte apreciază că nu poate fi primit.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea hotărârii se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ.. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 din C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greșită a unor texte de lege.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs recurentul invocă faptul că prima instanță a încălcat prevederile art. 13 alin. (3), art. 16 și art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., care reglementează dreptul la apărare, principiul nemijlocirii și rolul activ al judecătorului, întrucât a apreciat că au fost ignorate probele în susținerea îndeplinirii cerințelor prevăzute în cererea de finanțare de către Managerul de Proiect, respectiv înscrisurile (adresele) cu referire la proiectul Comenius care, în opinia sa, reprezintă experiență profesională relevantă,

Conform art. 13 alin. (1) din C. proc. civ. "Dreptul la apărare este garantat", iar în alin. (3) al acestui articol se prevede:

"Părților li se asigură posibilitatea de a participa la toate fazele de desfășurare a procesului. Ele pot să ia cunoștință de cuprinsul dosarului, să propună probe, să își facă apărări, să își prezinte susținerile în scris și oral și să exercite căile legale de atac, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege."

Potrivit art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., "Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. În acest scop, cu privire la situația de fapt și motivarea în drept pe care părțile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicații, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menționate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum și alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părțile se împotrivesc."

În temeiul art. 16 din C. proc. civ., care reglementează principiul nemijlocirii, "Probele se administrează de către instanța care judecă procesul, cu excepția cazurilor în care legea stabilește altfel."

Acest principiu se referă la respectarea garanției nemijlocirii administrării probelor în fața unui judecător, ca element al caracterului echitabil al unei proceduri judiciare, presupunând obligația instanței de judecată de a cerceta direct și nemediat toatele elementele care țin de justa soluționare a cauzei și de a-și sprijini soluția adoptată pe probe primare, ceea ce presupune un raport nemijlocit între probă și fapt.

Instanța de control judiciar nu identifică o încălcare de către prima instanță a dreptului la apărare, a principiilor nemijlocirii și rolului judecătorului în aflarea adevărului, în cauză fiind respectate dispozițiile legale care guvernează desfășurarea procesului civil, respectiv, cele referitoare la condițiile stabilite și impuse de lege cu privire la activitatea de judecată și la raporturile dintre părți și instanță.

Judecătorul fondului a analizat susținerile și apărările formulate pe parcursul procesului și a încuviințat probele solicitate de către părți, în conformitate cu dispozițiile art. 237 alin. (2) pct. 7 din C. proc. civ., toate părțile având posibilitatea de a uza de garanțiile prevăzute de legea procesual civilă pentru a-și susține poziția asupra problemelor de fapt și de drept deduse judecății.

Prin urmare, nu există temeiuri pentru a reproșa primei instanțe că ar fi încălcat principiile menționate.

De altfel, neacordarea de către prima instanță, în procedura de evaluare a mijloacelor de probă administrate, a valențelor probatorii pretinse de partea care le-a propus, nu se circumscrie motivului de nelegalitate invocat, contestarea stării de fapt rezultată din evaluarea coroborată a tuturor mijloacelor de probă administrate reprezentând o chestiune de netemeinicie a hotărârii, a cărei analiză nu poate fi realizată în această cale de atac extraordinară.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanța de control judiciar consideră, de asemenea, că nu poate fi primit.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurentul a reluat o parte din criticile circumscrise motivului de recurs analizat anterior, cu referire la ignorarea probelor administrare și, totodată, a apreciat că prima instanță nu a răspuns unui număr de motive de nelegalitate formulate de reclamant din perspectiva legii materiale aplicabile și a lipsei justificării prejudiciului ce s-ar fi produs, reiterând efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 66/26.02.2015, cu privire la care arată că prima instanță nu s-a referit, reținând doar pretinsa temeinicie a apărărilor pârâților.

Instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate și probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul care a fundamentat soluția adoptată, hotărârea atacată nu este contradictorie și nu conține motive străine de natura cauzei, așa încât respectă cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Astfel, hotărârea atacată conține motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, au fost examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, motivarea fiind clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar.

De asemenea, instanța a analizat în concret toate motivele de nelegalitate ale actelor administrative atacate, îndeplinindu-și prin considerentele sale punctuale și concise, rolul bivalent de informare a reclamantului cu privire la motivele de înlăturare a criticilor de nelegalitate invocate și de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlul judiciar ulterior.

Împrejurarea că prima instanța nu a făcut referire și la Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015 invocate nu echivalează cu o nemotivare a hotărârii, aceasta a argumentat pe larg incidența în cauză a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, făcând trimitere la jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (de altfel chiar din considerentele deciziei invocate reiese faptul că legislația națională - O.U.G. nr. 66/2011- este emisă într-un domeniu deja reglementat la nivel european) și la Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, care se aplică direct, fiind parte a legislației naționale și în temeiul căruia a fost emisă O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, judecătorul fondului a demonstrat analiza criticilor de nelegalitate invocate de reclamant, nemotivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme.

Faptul că recurentul nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe nu poate conduce la incidența în cauză a motivului de casare invocat.

1.3. Instanța de control judiciar constată că sunt nefondate și criticile care se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Recurentul a susținut, în esență, că stabilirea normelor aplicabile situației de fapt poate fi făcută doar prin raportare la data încheierii Contractului de finanțare (29.06.2010), data la care era în vigoare O.G. nr. 79/2003.

Așa fiind, recurentul a apreciat că în mod greșit prima instanță a reținut incidența în cauză a O.U.G. nr. 66/2011. În lipsa justificării producerii unui prejudiciu, față de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 - text de lege aplicabil în speță -, nu se poate susține că implementarea Proiectului a suferit nereguli în înțelesul normelor incidente, în cuprinsul procesului-verbal atacat nu se demonstrează care ar fi prejudiciul produs prin pretinsele nereguli, cu atât mai mult cu cât Proiectul a fost finalizat cu succes.

Potrivit recurentului, în mod greșit prima instanță a reținut că Managerul de Proiect nu ar fi îndeplinit cerințele prevăzute în cererea de finanțare, deși experiența relevantă care califică persoana propusă pentru acest post a fost dovedită.

Astfel, a susținut interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în privința definiției neregulii, cât și a art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 referitor la principiul proporționalității.

Contrar susținerilor recurentului, instanța de control judiciar constată că, în cauză, sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011, criticile părții referitoare la încălcarea principiului neretroactivității, prin atragerea răspunderii administrative și aplicarea unei sancțiuni în raport cu un act normativ care nu era în vigoare la momentul săvârșirii pretinsei nereguli neputând fi primite.

Prin Decizia nr. 66/26.02.2015, invocată, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora dispozițiile acestei ordonanțe se aplică pentru activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare începute după data intrării în vigoare a ordonanței, chiar dacă aceste nereguli au fost săvârșite sub imperiul O.G. nr. 79/2003.

Curtea a constatat că activitățile anterior menționate presupun atât aplicarea normelor de procedură, cât și a normelor de drept substanțial din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la calificarea unei fapte ca fiind neregulă/abatere și aplicarea de corecții financiare.

Astfel, aprecierea legalității raporturilor juridice născute în perioada de activitate a O.G. nr. 79/2003 se realizează prin prisma noilor prevederi, cu încălcarea principiului neretroactivității legii, raportul juridic nemaifiind guvernat de legea în vigoare la data nașterii sale, ci de o lege ulterioară.

Curtea a avut în vedere două diferențe de reglementare de drept substanțial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii și cea privitoare la implementarea principiului proporționalității, prin aplicarea corecțiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanțate din fonduri europene și bani sau fonduri publice naționale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achizițiile.

Astfel, a constatat că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe față de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă și la potențialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene și/sau fondurilor publice naționale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 a definit neregula ca abaterea care prejudiciază bugetul Uniunii Europene.

Decizia menționată în precedent se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naționale succesive.

Însă, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, de care se prevalează reclamantul, intră în conflict cu dispozițiile Regulamentului (CE, Euratom) nr. 2988/95 și ale Regulamentului (CE) nr. 1083/2006, acte normative care, în virtutea caracterului lor, produc efecte directe conform art. 288 T.F.U.E., intrarea lor în vigoare și aplicarea acestuia la subiecții de drept realizându-se fără nici o măsură de transpunere în dreptul național (C-34/73, Variola/Amministrazione delle Finanze).

Potrivit acestor acte normative unionale, neregula (abaterea, neregularitatea) reprezintă orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar care ar rezulta dintr-un act sau omisiune a unui operator economic, care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Definiția legală a fost extinsă prin interpretarea oferită de C.J.U.E. în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, care a apreciat că noțiunea "abatere" în sensul articolului 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/95 și, respectiv, noțiunea "neregularitate" în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretate ca vizând nu numai orice încălcare a acestui drept, ci și încălcarea dispozițiilor de drept național care contribuie la asigurarea bunei aplicări a dreptului Uniunii referitor la gestionarea proiectelor finanțate din fondurile Uniunii.

Făcând aplicarea principiului supremației dreptului unional, rezultă că, acțiunile beneficiarului finanțării sunt guvernate și calificate ca nereguli, dacă reprezintă încălcări ale dreptului unional sau național și dacă au sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, similar reglementării realizate prin art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

Din această perspectivă, nu se poate susține că în privința calificării ca neregulă a conduitei reclamantei s-a aplicat retroactiv un act normativ național, nerespectarea dispozițiilor legale naționale referitoare la achizițiile publice constituind neregulă și în cazul potențialității producerii unui prejudiciu bugetului Uniunii Europene, calificarea ca atare a conduitei reclamantei rezultând din aplicarea unui act normativ unional în vigoare la momentul acesteia.

Sub aspectul corecțiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, Curtea Constituțională, prin decizia anterior menționată, a constatat că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporționalității.

Pe de altă parte, Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauzele reunite C-260/14 și C-261/14, prin Hotărârea Curții din 26.05.2016, a statuat că:

"principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale".

În considerentele hotărârii, CJUE a reiterat jurisprudența sa anterioară, făcând referire la Hotărârea din 03.09.2015, C-89/14, prin care s-a interpretat art. 14 din Regulamentul (CCE) nr. 659/1999 al Consiliului, în sensul că "aplicarea unor dobânzi compuse recuperării unui ajutor de stat este compatibilă cu normele europene, deși decizia prin care acest ajutor a fost declarat incompatibil cu piața comună și prin care s-a dispus recuperarea lui a fost adoptată și notificată statului membru în cauză, înainte de intrarea în vigoare a regulamentului menționat."

Efectele prejudiciale ale neregulii săvârșite de reclamantă asupra bugetului Uniunii Europene continuă să persiste și ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, aspect care justifică aplicarea unei corecții în temeiul acestui nou act normativ, măsură administrativă care este mai favorabilă decât cea prevăzută de O.G. nr. 79/2003 și care răspunde și exigențelor principiului proporționalității.

Pe de altă parte, dreptul și obligația de a aplica o corecție financiară în cazul constatării unei nereguli este consacrat de actele normative unionale menționate anterior și care prevăd că "Statele membre procedează la corecțiile financiare necesare pentru neregularitățile individuale sau sistemice constatate în operațiunile sau în programele operaționale. Corecțiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional. Statele membre țin seama de natura și de gravitatea neregularităților și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri."

Prin urmare, indiferent de actul normativ național aplicabil, corecția financiară era la epoca evenimentelor o normă în vigoare, direct aplicabilă în dreptul intern, care expres prevedea aplicarea unei corecții pentru situația constatării existenței unei abateri, corecție care trebuia să fie proporțională cu natura și de gravitatea faptei și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri.

Or, efectuarea de cheltuieli neeligibile nu poate fi considerată o împrejurare care să nu afecteze interesele financiare ale Uniunii, în măsura în care este vorba despre cheltuirea banului public european.

Cu alte cuvinte, în urma interpretării realizate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, contrar celor menționate de Curtea Constituțională a României (Decizia nr. 66/2015), calificarea neregulii se poate face în baza O.U.G. nr. 66/2011, reținându-se faptul că definiția dată neregulii prin această ordonanță este în concordanță cu art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene și art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

De asemenea, și stabilirea corecțiilor financiare ar putea fi făcută în baza O.U.G. nr. 66/2011 "cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare".

În speță, "situația" apărută sub imperiul legii vechi este dată de împrejurarea că recurentul a încălcat prevederile contractului de finanțare, respectiv dispozițiile legilor speciale incidente.

Pentru a fi în prezența unei nereguli, trebuie să existe o abatere, care constă în acțiunea/inacțiunea beneficiarului prin care s-au încălcat prevederile legale naționale și/sau europene, precum și prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii Europene și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele din care provine cofinanțarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită.

Cât privește critica referitoare la lipsa prejudiciului, de asemenea este nefondată.

Prin neregulile săvârșite s-au adus astfel prejudicii atât bugetului Uniunii Europene cât și bugetului de stat, prin încasarea de către beneficiar a unor sume plătite necuvenit.

Dispozițiile art. 2 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, stipulează că termenul de "prejudiciu" are semnificația dată de reglementările incidente și de ghidurile lor de aplicare, emise de Uniunea Europeană/donatorul public internațional.

Potrivit art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului U.E, "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Referitor la "existența sau potențialitatea unui efect prejudiciabil al încălcării/abaterii pentru bugetul general al Uniunii Europene...", art. 1 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului U.E. din 18 decembrie 1995 - privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene prevede:

"(1) În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.

(2) Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate".

Așa fiind, în acord cu legislația europeană, existența abaterii/neregulii/cheltuielii nejustificate presupune, implicit, potențialitatea prejudicierii bugetului U.E.

Instanța de control judiciar apreciază că nu sunt fondate nici criticile privind fondul constatărilor autorității de control.

Astfel, în mod corect s-a reținut neîndeplinirea condiției pentru postul de manager de proiect de a avea o experiență generală și specific relevantă pentru rolul propus în proiect, de minim 5 ani experiență managerială în învățământul preuniversitar, experiență relevantă în managementul proiectelor educaționale (minim 1 proiect cu finanțare externă), administrare de bugete, raportare, alocare de resurse, planificare și organizare.

Prin urmare, în dovedirea îndeplinirii respectivelor condiții, persoana care urma să ocupe postul de manager în echipa de implementare a proiectului trebuia să facă dovada experienței solicitate în acest sens și nu a studiilor care-i puteau oferi vocația de a dobândi experiența necesară.

În ceea ce privește adresele invocate de recurent se reține că în mod corect prima instanță a apreciat că nu sunt relevante, adresa provenind de la ANPCDEF la care face referire reclamantul nu poate viza decât sfera de activități gestionate de către această instituție.

Referitor la activitatea concretă desfășurată de expert în cadrul respectivului proiect în mod corect s-a reținut că, prin implicarea acestuia în acțiunea Comenius, se face dovada faptului că acesta a fost reprezentant al beneficiarului finanțării primite prin cele două contracte (813/27.07.2009 și nr. 814/27.07.2009) gestionate de ANPCDEFP și că, potrivit programului plan de activități pe perioada 01.12.2009-05.12.2009 depus de reclamant la dosar, dl. A. era partener în programul Comenius și nu manager în proiect.

Or, așa cum corect s-a reținut din actele depuse la dosar, obținerea unui certificat de absolvire de către persoana care urma să ocupe postul de manager în echipa de implementare a proiectului, care nu echivalează cu un certificat de dobândire a unor competențe profesionale, sau a unui certificat de participare, ce nu atestă nici măcar absolvirea unor cursuri, nu pot face dovada deținerii unei experiențe relevante în managementul proiectelor educaționale, după cum nici participarea la alte proiecte, în alte calități decât aceea de manager, nu constituie o asemenea dovadă.

În aceste condiții, în mod corect s-a reținut că nu sunt eligibile cheltuielile specifice postului de Manager de proiect.

În fine, instanța de control judiciar apreciază că este nefondată și critica referitoare la încălcarea principiului proporționalității.

Principiului proporționalității, reglementat în art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, impune ca orice acțiune întreprinsă în materie să țină seama de natura și de gravitatea nereguli constatate, precum și de amploarea și implicațiile financiare ale acestora.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, instanța de control judiciar constată că măsura dispusă de autoritatea emitentă respectă aceste exigențe.

Acest aspect a fost analizat în mod judicios de către prima instanță care a reținut că reclamantul - beneficiar al finanțării - nu a respectat prevederile contractului de finanțare, neconformându-se prevederilor matricei proiectului Secțiunea Managementul proiectului.

Art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 definește "neregula" ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit",

De asemenea, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 defineșete în mod similar ce înseamnă "neregularitate".

În ceea ce privește prejudiciul produs bugetelor naționale poate fi real sau potențial, iar producerea însăși a unei nereguli și utilizarea necorespunzătoare a banilor acordați atrage sancțiunea restituirii parțiale sau totale a acestora. Cheltuielile efectuate cu încălcarea dreptului Uniunii sunt considerate, în mod firesc, ca aducând atingere bugetului U.E.

Regula generală este ca orice abatere să conducă la retragerea avantajului obținut nejustificat (hotărârea C.J.U.E. pronunțată în cauza C-199/03 și Concluziile avocatului general pronunțate în cauza C-465/10).

Totodată, Ghidul solicitantului, prin prevederile art. 4.3 unde se specifică regulile generale de eligibilitate a cheltuielilor, trasează o serie de condiții cumulative pe care trebuie să le îndeplinească o cheltuială ca să aibă caracter eligibil, aceasta neputând neglija specificul fiecărui domeniu de investiții.

Existența prejudiciului nu poate fi negată, în condițiile în care se demonstrează faptul că fondurile destinate realizării unor proiecte cu finanțare europeană au fost greșit/defectuos folosite, prin încălcarea de către reclamant a obligațiilor contractuale asumate.

În cauză, așa cum s-a arătat, se impută nerespectarea prevederilor contractului de finanțare, astfel, suma alocată managerului de proiect, care nu a făcut dovada experienței minime solicitate, a constituit un avantaj obținut printr-o faptă care are caracter de neregularitate față de contractul de finanțare, respectiv Secțiunea Managementul proiectului din Cererea de finanțare înregistrată sub nr. x/15.09.2016 - matricea contractului de finanțare, și este supusă restituirii, neavând relevanță finalizarea proiectului.

Totodată, având în vedere că suma solicitată la restituire este suma care a fost alocată plății managerului de proiect, este evidentă păstrarea proporționalității sancțiunii, în raport cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 sau 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Prahova împotriva sentinței nr. 2535 din 23 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 21 noiembrie 2019.