ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4792/2019

Ședința publică din data de 16 octombrie 2019

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1). Obiectul litigiului dedus judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Sibiu, secția I civilă, la data de 19 septembrie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtele Apa Canal Sibiu S.A., B. S.R.L. și C. și Reasigurare S.A., a solicitat:

Acțiunea reclamantei a fost întemeiată în drept pe art. 69 și 53 din Legea nr. 101/2016.

Prin încheierea nr. 23/2018 pronunțată de Tribunalul Sibiu, secția I civilă în ședința Camerei de Consiliu din 20.09.2018, a fost admisă excepția necompetenței funcționale a secției I Civile a Tribunalului Sibiu și s-a stabilit competența de soluționare a cererii în favoarea secției a II - a Civile, litigii cu profesioniști din cadrul aceleiași instanțe, căreia i-a fost trimis dosarul spre soluționare.

Dosarul nr. x/2018 a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Sibiu, secția a II- a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2018*, care a pronunțat încheierea nr. 394/27.09.2018 prin care a fost admisă excepția necompetenței funcționale a secției a II - a Civile, cauza a fost declinată spre competentă soluționare în favoarea secției I Civile a Tribunalului Sibiu, care a constatat ivit conflictul negativ de competență, fiind sesizată Curtea de Apel cu soluționarea conflictului.

Prin sentința nr. 38/11.10.2018 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia în dosar nr. x/2018, prin regulator de competență, a fost stabilită competența de soluționare a cauzei în favoarea secției I Civile a Tribunalului Sibiu.

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Sibiu la data de 08.10.2018 sub dosar nr. x/2018, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu APA CANAL SIBIU S.A., B. S.R.L și C. și Reasigurare S.A., a solicitat, ca măsura provizorie, suspendarea executării, pana la soluționarea dosarului nr. x/2018, a sub-clauzei 4.2 din Contractul de lucrări nr. x/29.08.2014, privind garanția de buna execuție, cu obligarea pârâtelor la cheltuieli de judecată.

Acțiunea reclamantei a fost întemeiată în drept pe art. 69 și 53 alin. (2) din Legea 101/2016.

Prin încheierea nr. 661/2018 pronunțată de Tribunalul Sibiu, secția I civilă în ședința Camerei de Consiliu din 09.10.2018, în dosar nr. x/2018, a fost admisă excepția necompetenței funcționale a secției I Civile a Tribunalului Sibiu și s-a stabilit competența de soluționare a cererii în favoarea secției a II - a Civile, litigii cu profesioniști din cadrul aceleiași instanțe, căreia i-a fost trimis dosarul spre soluționare.

Dosarul nr. x/2018 a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Sibiu, secția a II- a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2018*, care a pronunțat încheierea nr. 414/11.10.2018 prin care a fost admisă excepția necompetenței funcționale a secției a II - a Civile, cauza a fost declinată spre competentă soluționare în favoarea secției I Civile a Tribunalului Sibiu, care a constatat ivit conflictul negativ de competență, fiind sesizată Curtea de Apel cu soluționarea conflictului.

Prin sentința nr. 46/29.10.2018 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia în dosar nr. x/2018, prin regulator de competență, a fost stabilită competența de soluționare a cauzei în favoarea secției I Civile a Tribunalului Sibiu.

Ca urmare a pronunțării regulatoarelor de competență, cele două dosare au fost trimise spre competentă soluționare secției I Civile a Tribunalului Sibiu, care la termenul de judecată din 12.12.2018 a dispus atașarea dosarului nr. x/2018 la dosarul nr. x/2018, ca urmare a admiterii excepției de litispendență.

Prin sentința civilă nr. 59/15.02.2019 Tribunalul Sibiu, secția I civilă a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei S.C. B. S.R.L. precum și cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.A. în contradictoriu cu pârâții S.C. B. S.R.L., S.C. Apă Canal S.A. și C. S.A., având ca obiect constatarea lipsei dreptului beneficiarului S.C. Apă Canal Sibiu de a solicita penalități de întârziere.

Prin aceeași sentință, instanța a constatat ca rămasă fără obiect cererea reclamantei de suspendare a executării sub clauzei 4.2 din Contractul de lucrări nr. x/29.08.2014 privind garanția de bună execuție. Sentința a fost pronunțată cu drept de apel în 30 de zile de la comunicare.

La data de 25.03.2019, pârâta S.C. Apă Canal Sibiu S.A. a formulat cerere de îndreptare a erorii materiale, cerere care a fost admisă prin încheierea pronunțată în ședința Camerei de Consiliu din 26.03.2019, în sensul că în loc de "Cu drept de apel în termen de 30 de zile de la comunicare" se va redacta "Cu drept recurs în termen de 10 zile de la comunicare".

Împotriva sentinței nr. 59/2019 reclamanta S.C. A. S.A. a declarat recurs.

2) Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență

2.1). Prin decizia civilă nr. 220/2019 din 09 mai 2019, Curtea de Apel Alba Iulia, secția I civilă a admis excepția necompetenței funcționale a secției I civilă și a declinat în favoarea secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Alba Iulia, în temeiul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, competența de soluționare a recursului declarat de către reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 59/2019 a Tribunalului Sibiu.

În motivarea acestei hotărâri, Curtea de Apel Alba Iulia, secția I civilă a reținut, în esență, următoarele:

Analizând dispozițiile legale de la art. 53 alin. (1)

1

din Legea nr. 101/2016 și art. 55 alin. (3) din același act normativ, se constată o evidentă necorelare între acestea, respectiv, între modificarea introdusă prin alin. (1)

1

al art. 53, - ce este o transpunere a art. 2 alin. (1) din Directiva 89/665/CEE și a art. 2 alin. (1) și (5) din Directiva 92/13/CEE -, și alin. (3) al art. 55 din Legea nr. 101/2016.

Însă, instanța nu este chemată să spună cum ar trebui să fie legea, nu creează norme, ci doar aplică legea în forma în care este.

S-a constatat, astfel, că, sub aspectul competenței funcționale a instanței de recurs, art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 stipulează că hotărârea - fără nicio distincție - va fi atacată la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice.

Or, unde legiuitorul nu distinge, nici interpretului (instanței) nu îi este permis, conform adagiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

Prin urmare, s-a reținut că atât hotărârile pronunțate conform alin. (1) al art. 53 din Legea nr. 101/2016, cât și cele pronunțate conform alin. (1)

1

al aceluiași articol (hotărârea dată în prezenta cauză), se atacă la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, iar judecata se va face de către un complet specializat în achiziții publice.

În consecință, s-a apreciat că secția I civilă a Curții de Apel nu este competentă să judece cauza în calea de atac a recursului, motiv pentru care, excepția necompetenței funcționale invocată în cauză este fondată și, în temeiul art. 131 raportat la art. 136 C. proc. civ., a fost admisă, cu consecința declinării competenței de soluționare a recursului declarat de către reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 59/2019 a Tribunalului Sibiu în favoarea secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Alba Iulia.

2.2). La data de 14 mai 2019, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018*, iar prin decizia nr. 625/2019 din 04 iunie 2019, s-a admis excepția necompetenței funcționale a secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Alba Iulia; s-a declinat competența de soluționare a recursului declarat de reclamanta S.C. A. S.A. București împotriva sentinței civile nr. 59/2019 pronunțată de Tribunalul Sibiu, secția I civilă în dosar nr. x/2018, în contradictoriu cu intimatele- pârâte S.C. Apă Canal S.A. Sibiu și S.C. B. S.R.L. București, în favoarea secției I Civilă a Curții de Apel Alba Iulia; sa constatat ivit conflictul negativ de competență potrivit art. 136 alin. (1) raportat la art. 133 pct. 2 din Noul C. proc. civ.. s-a suspendat judecata prezentei cauze potrivit art. 134 din Noul C. proc. civ. până la soluționarea conflictului de competență și s-a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal cu soluționarea conflictului de competență.

Pentru a se pronunța astfel, instanța a reținut următoarele:

Astfel cum rezultă din cuprinsul acțiunii formulată de reclamanta S.C. A. S.A., obiectul prezentei cereri este reprezentat de suspendarea executării unei clauze contractuale și constatarea lipsei dreptului beneficiarului de a solicita penalități de întârziere în temeiul contractului de lucrări nr. x/29.08.2014, astfel că acțiunea privește executarea unui contract de achiziție publică ceea ce atrage competența instanței civile de drept comun.

Este de necontestat temeiul juridic al cererii reclamantei, respectiv art. 53 alin. (1) indice 1 din Legea 101/2016, în conformitate cu "Procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către instanța civilă de drept comun în circumscripția căreia se află sediul autorității contractante".

În fața primei instanțe de judecată, a fost dezbătută excepția necompetenței materiale, cauza fiind declinată reciproc între secția I Civilă și secția II Civilă a Tribunalului Sibiu, care au interpretat diferit noțiunea de instanță civilă de drept comun folosită de legiuitor în textul art. 53 alin. (1)/1 din Legea 101/2016.

Asupra conflictului negativ de competență s-a pronunțat Curtea de Apel Alba Iulia prin sentința nr. 46/29.10.2018 pronunțată în dosar nr. x/2018 precum și prin sentința nr. 38/11.10.2018 pronunțată în dosar nr. x/2018, instanța competentă a hotărî asupra conflictului statuând că prezenta cauză este de competența secției I Civile a Tribunalului Sibiu, având în vedere disp. art. 53 alin. (1)/1 din Legea 101/2016 și art. 94 alin. (1) lit. k) și art. 95 C. proc. civ.

Potrivit art. 135 alin. (4) C. proc. civ., acest regulator de competență are caracter obligatoriu și definitiv, ceea ce a avut ca efect trimiterea cauzei spre competentă soluționare în favoarea secției I Civile, a cărei competență a fost stabilită în mod definitiv și cu putere de lucru judecat.

Prin urmare, competența materială a Tribunalului Sibiu, secția I civilă a fost stabilită în mod definitiv de către Curtea de Apel prin regulator de competență, această competență trebuind a se păstra și în calea de atac, astfel că, la momentul sesizării instanței de control judiciar acesta nu mai poate pune în discuție eventuala sa necompetență derivată din obiectul acțiunii, față de prevederile art. 130 alin. (2) din noul C. proc. civ.

S-a reținut în acest sens decizia nr. 18/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, prin care s-a stabilit, cu privire la competența materială procesuală a tribunalelor/secțiilor specializate, că se determină în funcție de obiectul sau natura litigiilor de genul celor avute în vedere cu titlu exemplificativ de art. 226 alin. (1) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., cu modificările și completările ulterioare.

Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că, potrivit dispozițiilor procedurale în vigoare, criteriile de determinare a competenței materiale sunt instituite după natura, obiectul sau valoarea pretenției. Această competență se păstrează în mod corespunzător și în căile de atac (pct. 164 din Decizia 18/2016).

Cele statuate de Înalta Curte prin Decizia în interesul legii sunt de natură a folosi instanțelor de judecată pentru interpretarea art. 53 alin. (1)/1 din Legea 101/2016 și a art. 55 alin. (3) din aceeași lege, această interpretare fiind atributul suveran al instanțelor de judecată, fără a se putea reproșa acestora o depășire a atribuțiilor judecătorești.

Astfel, este de observat că prin modificările aduse prin Legea 212/25.07.2018, art. 53 alin. (1) din Legea 101/2016 a păstrat competența de soluționare în favoarea instanțelor de contencios administrativ în ceea ce privește litigiile care au ca obiect procesele și cererile privind anularea sau nulitatea contractelor administrative, iar în ceea ce privește procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative, competența de soluționare a acestor cauze a fost atribuită instanțelor civile de drept comun, prin introducerea articolului 53 alin. (1)/1.

Este adevărat că art. 55 alin. (3) din Legea 101/2016 stabilește competența de soluționare a recursului în favoarea secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, însă acest text de lege se referă în mod evident la litigiile care intră în competența de soluționare în favoarea acestor secții, adică a litigiilor prevăzute de art. 53 alin. (1), respectiv procesele și cererile privind anularea sau nulitatea contractelor administrative.

Art. 55 alin. (3) nici nu putea face vreo distincție cu privire la competența de soluționare a litigiilor în căile de atac (după cum menționează secția I Civilă în decizia 220/2019), întrucât la momentul adoptării sale, forma inițială a Legii 101/2016 nu avea un articol 53 alin. (1)/1, acesta fiind introdus abia prin Legea 212/2018.

Prin urmare, s-a reținut că la momentul apariției Legii 101/2016 competența de soluționare a acestor litigii aparținea instanțelor de contencios administrativ și fiscal, indiferent de obiectul acestora, art. 53 alin. (1) acoperind toată gama de litigii privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor. Abia în urma modificărilor aduse prin Legea 212/2018 s-a făcut această distincție, prin introducerea art. 53 alin. (1)/1, fără însă ca modificarea să fie expresă și în ceea ce privește calea de atac.

Faptul că prin Legea 212/2018 legiuitorul nu a reglementat în mod expres competența de soluționare a litigiilor și în căile de atac, nemodificând în mod corespunzător art. 55 alin. (3) din Legea 101/2016, s-a apreciat că nu este de natură să împiedice instanța de judecată să dea o interpretare a dispozițiilor legale în lumina altor principii de drept, fundamentale în procedura civilă, căci a interpreta nu înseamnă a distinge.

Prin urmare, odată ce s-a stabilit o competență de soluționare a cauzei în primă instanță, este evident că această competență se păstrează în mod corespunzător și în căile de atac - Decizia RIL 18/2016, pct. 164 - fiind contrar logicii juridice a permite crearea unui conflict de competență în diferitele grade de jurisdicție pe care le parcurge un proces, aceasta cu atât mai mult cu cât vorbim de o competență de ordine publică, astfel cum a statuat Înalta Curte prin Decizia RIL 17/2018. Or, nici un principiu de drept nu permite o interpretare în sensul că o competență de ordină publică poate fi diferită în calea de atac, față de cea statuată în mod definitiv în fața primei instanțe.

În raport de aceste împrejurări, s-a reținut că la momentul sesizării instanței de control judiciar, aceasta nu mai poate pune în discuție eventuala sa necompetență, față de prevederile art. 130 alin. (2) C. proc. civ., cauza fiind de competența secției I Civilă a Curții de Apel Alba Iulia, căreia i s-a declinat competența de soluționare a recursului declarat de reclamantă.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra regulatorului de competență

Analizând actele și lucrările dosarului, constatând că, în cauză, există un conflict negativ de competență, în sensul art. 133 alin. (2) Noul C. proc. civ., ivit între cele două instanțe care s-au declarat deopotrivă necompetente funcțional să judece pricina, Înalta Curte va pronunța regulatorul de competență în raport cu obiectul cauzei, precum și cu dispozițiile legale incidente, stabilind competența soluționării recursului în favoarea Curții de Apel Alba Iulia, secția I civilă, pentru următoarele considerente:

Prin sentința nr. 38/2018 din 11 octombrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția a II- civilă în dosarul nr. x/2018, în regulatorul de competență, s-a stabilit că obiectul litigiului îl constituie suspendarea executării unei clauze contractuale și constatarea lipsei dreptului beneficiarului de a solicita penalități de întârziere în temeiul contractului de lucrări nr. x/29.08.2014, astfel că, aceasta privește executarea unui contract de achiziție publică, ceea ce atrage competența instanței civile de drept comun.

În raport de dispozițiile art. 94 alin. (1) lit. k), coroborate cu dispozițiile art. 95 alin. (1) din C. proc. civ., s-a stabilit astfel că, instanța civilă de drept comun cu plenitudine de competență este secția civilă a tribunalului, contractul în discuție fiind un contract administrativ, iar partea contractantă este o autoritate publică, situație în care, cauza nu poate fi tratată din punct de vedere juridic ca fiind doar între simplii profesioniști.

Se constată că ulterior acestei sentințe definitive, Curtea de Apel Alba Iulia, secția I civilă și Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, invocând aceleași dispoziții ale art. 53 alin. (1)/1 din Legea 101/2016 și art. 55 alin. (3) din aceeași lege, și-au declinat reciproc competența funcțională de soluționare a recursului.

Or, în acest context, instanța în favoarea căreia s-a stabilit, în mod definitiv, competența funcțională de soluționare a litigiului, nu mai are posibilitatea să invoce necompetența (chiar și funcțională) în temeiul acelorași dispoziții legale avute în vedere de instanța care a pronunțat regulatorul de competență, chiar în căile de atac.

În acest sens s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție- Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 18/2016 din 17.10.2016, în dosarul nr. x/2016, la pct. 164:

"În mod corespunzător se păstrează această competență și în căile de atac".

Nu în ultimul rând, Înalta Curte amintește că prezentul litigiu a fost inițiat ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 212/2018 care a adus o serie de modificări importante în derularea contenciosului contractelor administrative.

Una dintre modificările importante constă în segregarea litigiilor decurgând din contractele administrative, după cum urmează:

a) litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ și litigiile legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ, sunt în competența instanței de contencios administrativ;

b) litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competența instanțelor de drept comun.

Așadar, litigiile decurgând din executarea contractelor administrative au fost atribuite în competența instanțelor de drept comun, acesta fiind și motivul pentru care prezentul litigiu a fost soluționat, în primă instanță, de tribunal, secția civilă.

Este adevărat că art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 reglementează competența instanței care soluționează calea de atac a recursului, respectiv secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice, însă așa cum a reținut și Curtea de Apel Alba Iulia, norma se referă doar la litigiile prevăzute de art. 53 alin. (1) - Procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind anularea sau nulitatea contractelor- care se soluționează în prima instanță de secția de contencios administrativ a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante.

Or, în condițiile în care, scopul modificărilor intervenite prin Legea nr. 212/25.07.2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 554/2004 și a altor acte normative, și intenția legiuitorului au fost de a stabili competența litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative în favoarea instanței civile de drept comun, care va aplica dreptul comun, este evident că art. 55 alin. (3) nu poate fi interpretat decât în sensul că recursul va fi soluționat de secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, în complet specializat în achiziții publice, doar dacă calea de atac este formulată într-o cerere din materia ce face obiectul specializării lor, respectiv în litigiile prevăzute la art. 53 alin. (1) din același act normativ, nefiind așadar aplicabil în cauză.

Raportat la aceste statuări, așa cum corect a reținut și Curtea de apel în regulatorul de competență, norma prevăzută la art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 este inaplicabilă prezentului litigiu, atribuit de la început în competența instanțelor de drept comun, întrucât aceasta se referă doar la litigiile prevăzute de art. 53 alin. (1) din lege care, fiind soluționate în primă instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, prin completuri specializate în achiziții publice, sunt supuse recursului la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă, de asemenea, în complet specializat în achiziții publice, aplicând legea contenciosului administrativ, în completarea legii speciale.

În cauză, calea de atac și termenul pentru declararea acesteia sunt cele de drept comun, iar instanța competentă cu soluționarea căii de atac este instanța ierarhic superioară celei care a judecat în primă instanță, respectiv Curtea de Apel, secția civilă.

În consecință, în condițiile art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) și alin. (4) C. proc. civ., instanța competentă funcțional să soluționeze recursul este Curtea de Apel Alba Iulia, secția I civilă.

Temeiul legal al soluției

Pentru considerentele arătate mai sus, în aplicarea prevederilor art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competența funcțională de soluționare a cauzei, în recurs, în favoarea Curții de Apel Alba Iulia, secția I civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a recursului declarat de recurenta- reclamantă A. S.A., în contradictoriu cu intimatele- pârâte Apă Canal Sibiu S.A., B. S.R.L. și C. și Reasigurare S.A., în favoarea Curții de Apel Alba Iulia, secția I civilă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 octombrie 2019.