ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4610/2019

Ședința publică din data de 10 octombrie 2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu intimata Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/07.04.2016 cu privire la investigația înregistrată sub numărul x/A/II/20.04.2015 și constatarea inexistenței unei stări de incompatibilitate în ceea ce îl privește.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3305 din 1 noiembrie 2016, a respins acțiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

3.1. Referitor la motivul de recurs încadrat în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul a susținut că a fost nesocotit dreptul la un proces echitabil, întrucât prima instanță nu și-a îndeplinit obligația de a asculta în mod efectiv ambele părți, iar hotărârea atacată nu conține motivele pentru care i-au fost îndepărtate apărările, invocând prevederile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul a reluat situația de fapt expusă în fața primei instanțe și a apreciat că în mod greșit a fost respinsă acțiunea.

În esență, a arătat, în ceea ce privește activitatea desfășurată ca administrator, că societatea în discuție nu a funcționat niciodată, activitatea acesteia fiind inexistentă.

Prin urmare, a apreciat că nu poate fi reținută în sarcina sa o stare de incompatibilitate deoarece nu a exercitat niciodată, efectiv, funcția de administrator în respectiva societate comercială, în plus, din situațiile contabile rezultă că nu s-au obținut sume de bani, nu s-au plătit dividende, nu s-au realizat operațiuni specifice comerțului.

În ceea ce privește calitatea de administrator, a arătat că persoana desemnată administrator se va afla în exercitarea unui contract de mandat și, nicidecum, nu va exercita o "funcție", așa cum menționează Legea nr. 161/2003, ceea ce exclude, de plano, existența vreunei incompatibilități în ceea ce îl privește.

Totodată, a apreciat că în mod indirect a renunțat la mandatul de administrator, manifestare de voință ce rezultă din procura specială notarială nr. 3550/2010, renunțarea sa fiind certă, în raport cu actele încheiate ulterior de societate, și nu s-a implicat în niciun fel în societate.

În ceea ce privește imposibilitatea fortuită de executare a contractului, prevăzută de art. 2030 coroborat cu art. 1321 din C. civ., a făcut trimitere la alegerea sa ca primar al Municipiului Galați în anul 2012, ceea ce face imposibilă exercitarea, concomitent, cu calitatea de administrator al unei societăți, iar demnitatea de primar și calitatea de administrator al unei societăți face imposibilă desfășurarea ambelor activități,

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată.

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii atacate, fiind temeinică și legală.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru motivele arătate în continuare.

Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu controlul de legalitate al Raportului de evaluare nr. x/07.04.2016, emis de pârâtă.

Prin Raportul de evaluare contestat s-a reținut că reclamantul a încălcat dispozițiile prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/19.04.2003, referitor la nerespectarea regimului juridic al incompatibilităților, constând în aceea că în perioada 22.06.2012-14.01.2015 a deținut simultan funcția de primar și calitatea de administrator - la S.C. B. S.R.L.

Curtea de apel a respins acțiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată, apreciind că este lipsită de relevanță împrejurarea că nu a desfășurat efectiv activitate în calitate de administrator în cadrul societății, în perioada în care a ocupat funcția de primar, și nu a obținut, în perioada analizată, nici un venit în urma deținerii calității respective și, ca atare, nu s-a folosit în acest scop de funcția publică ocupată.

Instanța de control judiciar nu împărtășește soluția Curții de apel, judecătorul fondului interpretând în mod greșit dispozițiile legale incidente în cauză.

1.1. Criticile circumscrise motivului de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., cu referire la faptul că nu au fost ascultate în mod efectiv ambele părți și la obligația instanței de a-și motiva hotărârea nu pot fi primite.

Astfel, se reține că hotărârea atacată respectă exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele acesteia se regăsesc motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv toate cererile părților, iar judecătorul fondului a explicat raționamentul care a fundamentat soluția adoptată.

Pe de o parte, prima instanță a făcut trimitere la susținerile părților și la mijloacele de probă administrate, iar, pe de altă parte, la prevederile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății.

Motivarea primei instanțe răspunde și exigențelor impuse de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care obligă tribunalele să-și motiveze deciziile, dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument, întinderea obligației de motivare putând să varieze în funcție de natura deciziei și trebuie analizată în lumina circumstanțelor fiecărei cauze (Hotărârea din 9 decembrie 1994, în cauza Ruiz Torja contra Spaniei, Hotărârea din 28 iulie 2005, în cauza Albina contra României).

1.2. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte îl găsește întemeiat, pentru considerentele arătate în continuare.

Potrivit dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități: funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice".

Din actele depuse la dosar rezultă că reclamantul a exercitat, începând cu data de 22.06.2012, funcția de primar al Municipiului Galați, județul Galați, iar, în perioada exercitării acestui mandat, reclamantul a deținut, în intervalul 27.10.2004-14.01.2015, calitatea de administrator al S.C. B. S.R.L.

Astfel, potrivit Adresei nr. x/16.07.2015, rezultă că, în evidențele Oficiului Național al Registrului Comerțului, recurentul-reclamant figurează în calitate de asociat/administrator al S.C. B. S.R.L în perioada

27.10.2004 - 14.01.2015, ulterior societatea fiind radiată prin dizolvare la data de 14.05.2015, conform Rezoluției nr. 602 din 14.01.2015.

Prima instanță, reținând această stare de fapt, a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate, care a fost generată de simpla deținere a calității de administrator la societatea comercială menționată, fără a fi necesară exercitarea efectivă a drepturilor și atribuțiilor specifice acesteia.

Or, o asemenea abordare apare ca fiind formalistă și contrară scopului normei prevăzute de art. 87 alin. (1), lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în art. 8, alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități private conexe. În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite ca urmare a îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează doar în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcții vizate de legiuitor, situație în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcții sau demnități publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifica limitarea exercitării unor drepturi.

O demnitate, o funcție publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci și de ansamblul atribuțiilor, prerogativelor, drepturilor și competențelor prevăzute de lege care intră în conținutul lor, și prin a căror exercitare concomitentă și concurentă în viața socială, de către același subiect, se potențează situațiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităților.

Așadar, ceea ce interesează în cauză este faptul, necontestat de altfel, că S.C. B. S.R.L. nu a funcționat niciodată, respectiv nu a existat activitate în cadrul acestei societăți.

Ca atare, recurentul-reclamant nu a exercitat niciodată, efectiv, funcția de administrator în această societate comercială, neexistând dovezi.

Prin urmare, doar exercitarea simultană a unei demnități publice și a funcției de administrator într-o societate comercială conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină corupția.

Această interpretare a dispozițiilor Legii nr. 161/2003 este susținută și de jurisprudența Curții Constituționale (a se vedea cu titlu de exemplu decizia nr. 90/2015, paragraful 17; decizia nr. 336/2017, paragraful 29), instanța de contencios constituțional statuând că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate a alesului local revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparțialității, protejare a interesului social și evitare a conflictului de interese.

Or, în măsura în care simpla deținere a uneia dintre funcțiile private prevăzute de lege ar fi suficientă pentru existența stării de incompatibilitate, analizarea particularităților fiecărei spețe ar fi lipsită de sens, ceea ce înseamnă că instanța de contencios administrativ are obligația de a verifica dacă respectiva funcție privată a fost exercitată efectiv.

În concluzie, dat fiind faptul că, pe perioada exercitării mandatului de primar, societatea comercială la care recurentul - reclamant deținea calitatea de administrator nu a avut nici o activitate, ulterior fiind dizolvată și radiată de la Oficiul Registrului Comerțului, iar partea nu și-a exercitat atribuțiile legale și statutare în această calitate, rezultă că nu poate fi reținută în sarcina acesteia incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1), lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va casa sentința atacată, cu consecința admiterii acțiunii și anulării raportului de evaluare contestat, reținând incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 3305 din 1 noiembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, admite acțiunea.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/07.04.2016.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 10 octombrie 2019.