ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 903/2017

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 3 februarie 2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 12 ianuarie 2015 întocmit de pârâtă, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 101 din 15 mai 2015, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca rămasă fără obiect excepția inadmisibilității parțiale a acțiunii și, pe fond, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată. S-a susținut că, în temeiul art. 15 alin. (2) din Constituția României, interpretarea corectă a dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 presupune recunoașterea competenței de evaluare de către ANI atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților, cât și în decursul a trei ani după încetarea acestora, însă numai începând cu data de 5 septembrie 2010, dată la care a intrat în vigoare Legea nr. 176/2010. S-a arătat faptul că instanța de fond trebuia să constate că fapta învederată nu poate fi evaluată și determinată ca reprezentând conflict de interese în baza unui act normativ intrat în vigoare la o dată ulterioară. A susținut recurentul-reclamant că, prin reținerea incidenței prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, ar fi trebuit instanța de fond să constate încălcarea principiului neretroactivității legii civile prin aplicarea unor dispoziții ale Legii nr. 176/2010 pentru pretinse încălcări ce ar fi fost săvârșite înainte de intrarea în vigoare a acestei legi. Totodată, a mai arătat recurentul-reclamant că instanța supremă a statuat asupra faptului că dispozițiile Titlului II al Legii nr. 176/2010 - Procedurile de asigurare a integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice- cuprind, deopotrivă, norme de procedură și de drept material (Decizia nr. 1350 din 18 martie 2014 a ÎCCJ - SCAF, pronunțată în Dosarul nr. x/2011), fapt ce determină nelegalitatea sentinței recurate, prin care prima instanță a stabilit că principiul consacrat de art. 1 C. civ. nu-și găsește aplicabilitate în prezenta cauză. Raportat și la analiza Curții Constituționale cuprinsă în Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010 de declarare a neconstituționalității pentru o parte substanțială din cuprinsul reglementării anterioare privind înființarea, organizarea și funcționarea ANI, susține recurentul că, prin aceeași decizie citată, Înalta Curte a constatat că "în mod real și efectiv prevederile cuprinse în noua reglementare dată prin Legea nr. 176/2010 sunt cele care au conferit ANI cadrul legal de exercitare a competențelor și atribuțiilor sale, în vederea îndeplinirii scopului prevăzut în art. 8 din același act normativ". A arătat recurentul-reclamant că, din perspectiva principiului neretroactivității legii civile, consacrat de art. 1 din C. civ., art. 6 alin. (1), teza a II-a C. proc. civ. și art. 15 alin. (2) din Constituție, fapta sa de avizare în data de 19 ianuarie 2009 în vederea încheierii unui raport juridic între alte persoane nu putea fi evaluată și determinată ca reprezentând un conflict de interese în baza unui act normativ intrat în vigoare la o dată ulterioară. A concluzionat recurentul-reclamant că sintagma "se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor sau demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora", cuprinsă în prevederile art. 25 din Legea nr. 176/2010, raportat la dispozițiile art. 25 din același act normativ, trebuie interpretată în sensul că cercetarea poate fi inițiată de către intimata pârâtă de la momentul intrării în vigoare a legii cu privire la fapte ori situații intervenite ulterior acestui moment, fapta consumată în anul 2009 și imputată persoanei cercetate A. fiind "facta praeterita", în lipsa opțiunii exprese a legiuitorului în sensul aplicării legii noi unor astfel de fapte. Recurentul a mai criticat hotărârea instanței de fond și din perspectiva incidenței prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, arătând că în cauză nu sunt aplicabile aceste dispoziții legale, cât timp Capitolul II - Conflictul de interese din Legea nr. 161/2003 vizează doar categoriile de membri ai Guvernului și alte funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală, aleșii locali și funcționarii publici, fără a include și categoria persoanelor care exercită demnități publice de deputat sau senator în Parlamentul României.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând apărările sale din cuprinsul întâmpinării depuse la dosarul de fond. În legătură cu nerespectarea principiului neretroactivității legii civile noi, a susținut intimata-pârâtă că întreaga procedură s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate de Legea nr. 176/2010, iar din punct de vedere al dreptului material, faptele au fost analizate și încadrate juridic în prevederile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării, cu respectarea principiului "tempus regit actum". A mai arătat intimata ANI că, astfel cum se relevă din interpretarea prevederilor art. 8 și art. 11 din Legea nr. 176/2010, intenția reală a legiuitorului a fost necesitatea verificării și identificării unor posibile situații de conflict de interese, atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora. În privința încălcării regimului conflictelor de interese, a susținut intimata ANI că prima instanță a reținut corect că interpretarea prevederilor art. 70 și 71 din Legea nr. 176/2010 trebuie realizată prin raportare la întregul act normativ, motiv pentru care a apreciat aplicabilitatea acestor dispoziții legale pentru toate persoanele care exercită o funcție de demnitate publică, cum este și cazul recurentului, iar categoria demnitarilor este expres vizată de dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 fără nicio excepție. În acest sens, a precizat intimata că prezintă relevanță considerentele Deciziei nr. 81 din 27 februarie 2013, în care instanța de control constituțional a constatat că situația deputaților și senatorilor, prevăzută la pct. 3 art. 1, alin. (1) din Legea nr. 176/2010, este aceeași cu a celorlalte categorii de demnitari și funcționari publici cărora li se aplică actul normativ. La dosar a depus recurentul-reclamant răspunsul său la întâmpinarea intimatei-pârâte, reluând susținerile din calea de atac declarată.

La termenul de judecată din data de 22 februarie 2017, recurentul-reclamant a invocat excepția prescripției dreptului intimatei-pârâte ANI de a întocmi și de a comunica raportul de evaluare nr. 995/G/II/12 ianuarie 2015, susținând că, în lipsa unor prevederi exprese în cuprinsul Legii nr. 176/2010 referitoare la termenul în care poate fi întocmit raportul de evaluare, devine aplicabilă norma generală în materia prescripției extinctive, respectiv prevederile Decretului-lege nr. 167/1958. A susținut recurentul că, la data încheierii Contractului civil nr. 529 din 19 ianuarie 2009 erau în vigoare prevederile actului normativ anterior menționat, iar în raport de aceste dispoziții legale, intimata ANI a avut dreptul de a desfășura activitatea de evaluare pe durata 19 decembrie 2008 - 19 decembrie 2012 și în decursul a trei ani după încetarea mandatului, respectiv până la data de 19 decembrie 2015, a avut cunoștință de încheierea contractului încă de la data semnării acestui act, fiind depus și înregistrat la Camera Deputaților sub nr. 529/2009, astfel încât intimata a avut dreptul de a întocmi raportul de evaluare în termen de trei ani de la data încheierii contractului civil, respectiv în perioada 19 ianuarie 2009 - 19 ianuarie 2012. Din această cronologie a faptelor rezultă, în opinia recurentului-reclamant, că intimata ANI s-a sesizat din oficiu după 4 ani, 9 luni și 26 de zile de la data încheierii Contractului civil nr. 529/2009, cu încălcarea termenului de prescripție de 3 ani, reglementat de Decretul-lege nr. 167/1958.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 30 martie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 28 septembrie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Ca o chestiune prealabilă, instanța de control judiciar reține că excepția prescripției dreptului intimatei ANI de a întocmi și comunica Raportul de evaluare nr. 995/G/II din 12 ianuarie 2015, invocată de către recurentul-reclamant, reprezintă un motiv de casare adăugat celor cuprinse în petiția de recurs inițială, urmând a fi examinat prin prisma textelor legale incidente în dezlegarea sa. Potrivit prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, " activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora". Un prim aspect antamat de recurentul-reclamant în legătură cu textul de lege care reglementează termenul în care poate fi întocmit raportul de evaluare de către instituția publică competentă este cel referitor la încălcarea principiului neretroactivității legii civile, dat fiind că, în opinia sa, prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se aplică doar unor situații juridice născute sau apărute după intrarea în vigoare a acestei legi, nu unor situații juridice preexistente. Chestiunea supusă controlului judiciar a suscitat interpretări diferite, care însă au fost unificate în jurisprudența Înaltei Curți, soluția consacrată prin procesul-verbal de unificare a practicii din data de 30 iunie 2014 fiind în sensul că "nu este încălcat principiul neretroactivității legii civile în situația în care ANI efectuează procedura de evaluare, prin raportare la dispozițiile de drept substanțial cuprinse în Legea nr. 161/2003, dar în baza și ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 cu privire la raporturi juridice născute și epuizate anterior intrării în vigoare a ultimei legi". Raportul de evaluare contestat în cauză a fost întocmit la data de 12 ianuarie 2015, dată la care recurentul-reclamant se afla în exercitarea mandatului de deputat început prin validarea sa sub efectul Hotărârii Camerei Deputaților nr. 40 din 19 decembrie 2008 și a Hotărârii Camerei Deputaților nr. 45 din 20 decembrie 2012, iar la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 era în ființă Contractul civil nr. x din 19 februarie 2009, astfel că nu poate fi vorba despre o situație juridică epuizată la momentul adoptării acestei legi. În atare condiții, cu atât mai mult se reține că nu a fost încălcat principiul neretroactivității legii civile noi, cât timp activitatea de evaluare derulată de intimata ANI s-a realizat prin prisma normelor de drept substanțial cuprinse în prevederile Legii nr. 161/2003, în vigoare la data săvârșirii faptei considerate a fi în conflict de interese cu funcția publică deținută de recurentul-reclamant, iar normele procedurale intervenite prin Legea nr. 176/2010 erau aplicabile acestei situații juridice neepuizate. În ceea ce privește prescripția invocată de recurentul-reclamant A., referitoare la dreptul intimatei ANI de a întocmi și de a comunica Raportul de evaluare nr. x din 12 ianuarie 2015, Înalta Curte observă că actul administrativ contestat a fost emis în perioada în care recurentul se afla în exercitarea celui de-al doilea mandat de deputat în Parlamentul României, fiind așadar, întocmit în interiorul termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Pornind de la Decizia CCR nr. 449/2015, prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, dar în cuprinsul căreia s-a arătat, la paragrafele 28 - 29, că revine instanței de contencios administrativ rolul de a verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție a răspunderii civile, recurentul-reclamant a formulat susțineri în fapt, grefate pe excepția invocată, ce vizează, în realitate, depășirea termenului general de prescripție stabilit prin Decretul-lege nr. 167/1958, de trei ani, calculat de la data săvârșirii faptei (19 ianuarie 2009, data încheierii Contractului civil nr. 529/2009), la momentul întocmirii raportului de evaluare contestat, fapt de natură a atrage nelegalitatea acestui act. Înalta Curte reține că, în cadrul acțiunii care are ca obiect anularea raportului de evaluare, se analizează legalitatea acestui act administrativ, fără a se stabili răspunderea administrativă în persoana celui evaluat. Această răspundere este subsecventă reținerii caracterului legal al raportului de evaluare întocmit de ANI, urmând a se respecta normele de drept ce definesc fiecare dintre tipurile răspunderii administrative, ce poate fi de natură contravențională, disciplinară sau patrimonială, în cadrul unei acțiuni în răspundere ce învestește instanța competentă, nu în litigiul ce are ca obiect analiza legalității raportului de evaluare întocmit de ANI. Decizia CCR nr. 449/2015 a avut ca premisă de analizat situația expusă de autorul excepției în referire la lipsa reglementării vreunui termen al răspunderii, atunci când persoana evaluată se află încă în exercitarea funcției, fără a fi avută în vedere data săvârșirii faptelor la care se referă art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Înalta Curte consideră că, în respectarea Deciziei CCR nr. 449/2015, se impune a fi avut în vedere întreg contextul factual în care o acțiune a persoanei evaluate ajunge a fi considerată o faptă ce încalcă regimul juridic al conflictului de interese, fiind necesar, pentru aceasta, să existe un raport de evaluare întocmit de ANI care să fie rămas definitiv, ori prin necontestarea sa de către cel evaluat, ori prin respingerea acțiunii în contencios administrativ ce a avut ca obiect anularea acestui act, ulterior, în cadrul fundamentării vreuneia dintre tipurile răspunderii civile ce ar putea interveni pentru această faptă, urmând a se avea în vedere cauzele care împiedică tragerea la răspundere, între care se poate aminti chestiunea prescripției dreptului de a constata și aplica răspunderea incidentă. În concluzie, Înalta Curte reține caracterul neîntemeiat al excepției prescripției dreptului de a întocmi și comunica raportul de evaluare contestat în cauză, pentru considerentele anterior expuse. Din perspectiva aplicabilității dispozițiilor cuprinse în art. 70 din Legea nr. 161/2003, a susținut recurentul-reclamant că textul de lege sus amintit vizează doar categoriile de membri ai guvernului și alte funcții de autoritate din administrația publică centrală și locală, aleșii locali și funcționarii publici, fără a se include persoanele care exercită demnități publice de deputat sau senator. Conform art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioada faptelor constatate prin Raportul de evaluare: "Art. 70. - Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Art. 71. - Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public." Aceste dispoziții se interpretează și se aplică coroborat cu întregul cadru instituit prin prevederile Legii nr. 161/2003, iar, din conținutul Titlului IV - "Conflictul de interese și regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice" al acestei legi, rezultă că regimul incompatibilităților și conflictului de interese se aplică tuturor titularilor de funcții publice, în care se includ atât funcțiile publice administrative, cât și funcțiile de demnitate publică: Președintele României, deputații și senatorii, consilierii prezidențiali și consilierii de stat din Administrația prezidențială, primul ministru, miniștrii, miniștrii delegați, secretarii și subsecretarii de stat, inclusiv funcțiilor asimilate acestora, prefecții și subprefecții, magistrații, aleșii locali, funcționarii publici. Această interpretare este confirmată și de considerentele Deciziei nr. 81/2013 a Curții Constituționale, prin care s-a statuat că situația senatorilor și deputaților este aceeași cu a celorlalte categorii de demnitari și funcționari publici cărora li se aplică actul normativ, ceea ce confirmă aplicabilitatea aceluiași regim juridic în materia conflictului de interese, atât funcționarilor publici administrativi, cât și celorlalți titulari de funcții/demnități publice. Jurisprudența ÎCCJ în materie a statuat în numeroase decizii de speță asupra acestei interpretări, în sensul aplicabilității prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 și pentru categoria persoanelor care exercită demnități publice de deputat sau senator, fiind amintite, cu titlul de exemplu, Decizia nr. 2434/2015, 1992/2015, 2314/2014, 565/2014, 7487/2015/3, 6874/2013, toate pronunțate de instanța supremă, decizii depuse în dosarul de recurs la filele 96-124. PENTru aceste argumente, se constată că prima instanță, realizând o interpretare corectă a dispozițiilor menționate, a reținut cu just temei că dispozițiile indicate în Raportul de evaluare sunt aplicabile reclamantului, în calitate de deputat. În privința faptei reținute asupra sa prin raportul de evaluare contestat, reține instanța de control judiciar că recurentul-reclamant nu a reiterat în calea de atac susținerile sale în fapt formulate în contestație, referitoare la lipsa unui conflict de interese rezultate din aplicarea Hotărârii nr. 1 din 18 octombrie 2011 a Comisiei Permanente a Camerei Deputaților și Senatului cu privire la interpretarea unitară a art. 38 alin. (6) din Legea nr. 96/2006. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs PENTru aceste considerente, în raport de prevederile art. 496 C. proc. civ., în aplicarea dispozițiilor art. 488, pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinței civile nr. 101 din 15 mai 2015 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, pe care o va menține astfel cum a fost pronunțată.