Decizia nr. 4308/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 119/2016 a Curții de Apel Cluj

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual Prin cererea adresată Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Fondurilor Europene și Agenția de Dezvoltare Regională Nord - Vest a solicitat instanței ca, prin hotărârea ce se va da, să se dispună, după cum urmează: - anularea Notei înregistrată sub nr. x/31.07.2015, referitoare la rezilierea de contracte de finanțare încheiate de MFE-OIPOS CCE în cadrul Axei Prioritare I, POS CCE, emisă de către Ministerul Fondurilor Europene și a Notificării de reziliere înregistrată sub nr. x/03.08.2015, emisă de către Agenția de Dezvoltare Regională Nord - Vest, Organism Intermediar Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice" și, în principal: - obligarea pârâților la plata sumei de 6.285.979,44 RON aferentă Cererii de rambursare nr. x din 04.05.2015, reprezentând cheltuieli eligibile pentru perioada de referință nr. 06.05.2014 - 04.05.2015; - iar în subsidiar, obligarea pârâților la soluționarea prin admitere a Cererii de rambursare nr. x din 04.05.2015 pentru perioada de referință nr. 06.05.2014 - 04.05.2015; - cu obligarea pârâților, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 119 din 14 aprilie 2016, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamanta S.C. "A." S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Fondurilor Europene și Agenția de Dezvoltare Regională Nord-Vest.

Cererea de recurs și motivele înfățișate Împotriva Sentinței civile nr. 119 din 14 aprilie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. "A." S.A. a declarat recurs, invocând în drept, ca temei al demersului său procesual, prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 și pct. 6 C. proc. civ. Recurenta reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și reținerea cauzei pentru rejudecare, cu consecința admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată, înfățișând prin motivele de recurs dezvoltate, în esență, următoarele critici cu privire la hotărârea primei instanțe ce formează obiectul recursului: - prima instanță a respins în mod greșit acțiunea, reținând ca admisibilă și valabilă rezilierea contractului; cu referire la încălcarea principiului securității juridice și a procedurii de anulare a actului administrativ conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, se impunea ca prima instanță să verifice mai întâi dacă eligibilitatea beneficiarului este o condiție care ține de etapa anterioară, cel mult, concomitentă încheierii contractului, sau ține de executarea contractului, și totodată să verifice valabilitatea și eficacitatea pactului comisoriu pe care recurenta l-a contestat; cu referire la actele anterioare, respectiv scrisoarea de aprobare a proiectului din punct de vedere administrativ și a eligibilității, se impunea ca instanța să constate că aceste acte se bucură de prezumția de legalitate, cât timp nu au fost revocate ori anulate, în schimb instanța a evitat a se pronunța pe o atare chestiune, mutând eronat posibilitatea de reverificare a eligibilității în sfera executării contractului; - instanța de fond a aplicat greșit în cauză dispozițiile prevăzute în art. 8 lit. A) pct. 23 și 35, din contractul de finanțare care nu permit nicidecum posibilitatea reverificării unor aspecte care s-au desfășurat anterior intrării în vigoare a contractului, cum sunt cele privind stabilirea condițiilor de eligibilitate ale societății reclamante pentru programul POS CEE în domeniul de intervenție și axa la care a aplicat; - instanța a făcut și aplicarea greșită a dispozițiilor contractuale de la art. 18 alin. (4) lit. b) și art. 12, reținând că, în speță, neregula este însăși aprecierea neeligibilității reclamantei pentru acordarea finanțării; - prin menținerea ca valabilă a actelor administrative atacate, implicit ca fiind suficientă indicarea pactului comisoriu nevalabil, instanța a încălcat normele legale referitoare la dreptul la reziliere, respectiv art. 1516, 1549 din C. civ. - în cauză este incident și motivul de nelegalitate reglementat de art. 488 pct. 6) C. proc. civ. întrucât instanța de fond a dat eficiență pactului comisoriu din contract fără însă a arăta motivele pentru care înlătură criticile recurentei referitoare la nevalabilitatea și ineficacitatea pactului comisoriu, dezvoltate atât în cuprinsul acțiunii cât și în cursul dezbaterilor orale; prima instanță era însă obligată să motiveze înlăturarea criticilor reclamantei astfel că din acest punct de vedere hotărârea este nemotivată; - primă instanță a respins greșit acțiunea reținând că actele contestate sunt suficient motivate, fiind astfel greșit aplicat principiul înscris în art. 31 alin. (2) din Constituția României precum și dispozițiile art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale ale UE, alin. (1) și (2) lit. c); - recurenta a susținut că prima instanță trebuia să analizeze, în hotărârea atacată, în ce măsură, din motivarea eliptică a Notei de reziliere emisă de intimata MFE și din Notificarea de reziliere emisă de către intimata ADR NV, în concret o simplă indicare a art. 18 alin. (4) lit. b) din contract, se pot desprinde considerentele care au stat la baza rezilierii contractului care să permită reclamantei să cunoască în mod efectiv și să evalueze temeiurile rezilierii, ținând seama că o motivare insuficienta echivalează cu lipsa motivării; primă instanță a apreciat și a interpretat necorespunzător prevederile legale incidente, aplicând totodată greșit unul dintre principiile dreptului la o bună administrație, respectiv cel al motivării actului administrativ unilateral individual emis de o autoritate publică; - actele contestate trebuiau să cuprindă în mod obligatoriu motivele de fapt care au determinat rezilierea contractului întrucât numai în acest fel se garantează respectarea legii și a ocrotirii drepturilor individuale, precum și protejarea împotriva arbitrariului puterii publice care poate fi cenzurat pe cale jurisdicțională; - motivarea este decisivă pentru a se putea face demarcația între actul administrativ adoptat în cadrul marjei de apreciere conferite de legea autorității publice și cel adoptat prin exces de putere, astfel cum este definit acest termen în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea 554/2004, or, modalitatea în care au procedat intimații nu poate semnifica decât faptul că în speță s-a acționat cu exces de putere, acceptat ca atare de prima instanță, cu atât mai mult cu cât, aceasta din urmă, respingând acțiunea ca neîntemeiată a reținut o motivare proprie, diferită de cea invocată de către intimate în actele contestate ori în corespondențele purtate între părți, rezultând astfel că instanța de fond a fost cea care a completat motivarea, prin hotărârea pronunțată.

Apărările formulate în cauză. În cauză au formulat întâmpinări, intimatele-pârâte Agenția de Dezvoltare Regională Nord-Vest (ADR NV) precum și Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, fost Ministerul Fondurilor Europene (MFE), reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, în temeiul O.U.G. nr. 6/2013, care au solicitat, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate, apreciată ca fiind legală și temeinică.

Procedura derulată în recurs În cauză, în baza dispozițiilor art. 493 C. proc. civ., a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului iar prin încheierea de ședință din Camera de Consiliu din data de 08 martie 2018, completul de filtru a dispus comunicarea raportului, cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra acestuia, în termen de 10 zile de la comunicare. La termenul din Camera de Consiliu din data de 17 mai 2018, reținându-se că prin raportul întocmit s-a menționat că recursul a fost declarat admisibil în principiu, potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., s-a fixat termen de judecată în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, și față de întreg probatoriul administrat, prin raportare la normele legale incidente, Înalta Curte, în urma propriului demers de verificare a actelor și lucrărilor dosarului reține că recursul de față este fondat, în sensul, limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurenta reclamantă S.C. A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ competentă cu o cerere prin care a solicitat anularea a două acte administrative emise de autoritățile pârâte, respectiv a (i) Notei înregistrată sub nr. x/31.07.2015, referitoare la rezilierea de contracte de finanțare încheiate de MFE-OIPOS CCE în cadrul Axei Prioritare I, POS CCE, emisă de către Ministerul Fondurilor Europene și a (ii) Notificării de reziliere înregistrată sub nr. x/03.08.2015, emisă de către Agenția de Dezvoltare Regională Nord - Vest, Organism Intermediar Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice" . Totodată în cuprinsul acțiunii de chemare în judecată, printr-un capăt de cerere principal, recurenta-reclamanta a solicitat obligarea pârâților la plata sumei de 6.285.979,44 RON aferentă Cererii de rambursare nr. x din 04.05.2015, reprezentând cheltuieli eligibile pentru perioada de referință nr. 06.05.2014 - 04.05.2015, indicând că, în subsidiar, solicită ca instanța să dispună obligarea pârâților la soluționarea prin admitere a Cererii de rambursare nr. x din 04.05.2015 pentru perioada de referință nr. 06.05.2014 - 04.05.2015. Instanța de fond, reținând că între societatea reclamantă S.C. A. S.A. și pârâtul Ministerul Fondurilor Europene prin Agenția pentru Dezvoltare Regională Nord-Vest, în calitate de Organism Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice" s-a încheiat Contractul de finanțare nr. x/05.05.2014, potrivit cu care pârâtul acordă reclamantei o finanțare nerambursabilă în vederea implementării proiectului intitulat "Creșterea Competitivității Economice a S.C. A. S.A. prin achiziția de utilaje performante", contract intrat în vigoare la data semnării lui, respectiv la 15.04.2014, a examinat motivele de nelegalitate invocate, vizând, pe de o parte, nemotivarea notificării de reziliere și a notei de reziliere a contractului de finanțare, ca motive de natură a conduce la constatarea nulității acestora, iar pe de altă parte, motivele de nelegalitate ținând de posibilitatea de reziliere a contractului de finanțare, de pretinsa neregulă constatată și în general de toate aspectele de fond în legătură cu actele atacate, concluzionând în sensul netemeiniciei acțiunii reclamantei, pentru considerentele înfățișate în cuprinsul sentinței. Prealabil examinării punctuale a motivelor de recurs înfățișate de recurenta reclamantă, Înalta Curte arată, raportat și la dispozițiile art. 499 C. proc. civ., că nu se impune reluarea situației de fapt generatoare a litigiului de față, și nici reiterarea argumentației primei instanțe, aceste aspecte fiind în mod evident cunoscute părților. Recurenta reclamantă a indicat în cererea sa de recurs, ca unul dintre temeiurile demersului său procesual, motivul de nelegalitate reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., ce vizează, în esență, nemotivarea hotărârii, respectiv că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura cauzei. Recurenta reclamanta a susținut că acest motiv de nelegalitate este incident întrucât prima instanță nu a arătat, în cuprinsul sentinței atacate, în detaliu, care sunt argumentele pe baza cărora a concluzionat în sensul că B. exercită în realitate o influență dominantă asupra C. și nici nu a arătat care sunt condițiile pentru existența unei influențe dominante și în ce măsură sunt acestea îndeplinite în cauză, raportat la prevederea legală invocată, respectiv art. 4 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 346/2004, după cum nu a indicat niciun motiv al respingerii cererii ce privea obligarea pârâtelor la plată sau la soluționarea cererii de rambursare. Înalta Curte apreciază că nu sunt întemeiate aceste susțineri și ca atare nu poate fi reținut motivul de recurs invocat în condițiile în care, considerentele hotărâre primei instanțe cuprind, în mod evident, analiza judecătorul fondului în legătură cu interpretarea dispozițiilor relevante din Legea nr. 346/2004. Împrejurarea că în cuprinsul sentinței nu se fac referiri exprese la toate argumentele reclamantei învederate în cuprinsul cererii de chemare în judecată nu demonstrează, în opinia Înaltei Curți, că aspectele indicate de reclamanta-recurentă nu ar fi fost avute în vedere în analiza globală a instanței. În doctrina de specialitate, dar și în jurisprudența dezvoltată în materie, în mod constant s-a stabilit în sensul că, pentru ca hotărârea să fie considerată motivată, judecătorul nu trebuie să răspundă în concret și în parte fiecăruia dintre argumentele invocate de părți, fiind suficient ca din întregul hotărârii să rezulte că a răspuns acestora chiar în mod implicit, judecătorul având așadar și posibilitatea de a grupa și examina aspectele invocate, în raport cu relevanța pe care o au în adoptarea soluției judiciare. În fine, nici lipsa referirilor din cuprinsul sentinței la capetele de cerere subsidiare din acțiunea reclamantei nu este de natură a atrage incidența motivului de recurs reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., în condițiile în care, în contextul argumentației propuse de judecătorul fondului, în mod evident o atare solicitare avea directă legătură cu motivele de nelegalitate invocate, în ceea ce privește actele atacate, iar instanța de fond le-a analizat pe acestea din urmă și s-a pronunțat concluzionând în sensul legalității și temeiniciei acestora. În ceea ce privește însă susținerile și criticile recurentei-reclamante, subsumate motivului de nelegalitate reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține temeinicia criticilor recurentei-reclamante referitoare la aspectul formal dar esențial din perspectiva legalității actelor administrative, și anume cel vizând motivarea actelor atacate. Prin motivele de recurs recurenta reclamantă a susținut că prima instanță trebuia să analizeze în hotărârea pronunțată în ce măsură, din motivarea eliptică și stereotipă a Notei de reziliere emisă de intimata MFE precum și a Notificării de reziliere emisă de către intimata ADR NV se pot desprinde considerentele care au stat la baza rezilierii contractului, în cazul de față motivarea insuficientă echivalând cu lipsa motivării, în opinia sa. Instanța de recurs apreciază că sunt întemeiate aceste susțineri, iar în contextul cauzei de față, de natură a antrena reformarea hotărârii atacate, în sensul și limitele în continuare arătate. Judecătorul fondului, deși a reținut ca fiind corecte susținerile reclamantei vizând nepublicarea în Monitorul Oficial a Instrucțiunii nr. 653/15.01.2015, emisă de Ministerul Fondurilor Europene și totodată lipsa aducerii la cunoștința reclamantei pe orice altă cale a acestor instrucțiuni - prin care s-a prevăzut că notificarea către beneficiar trebuie să cuprindă doar dispozițiile contractuale în baza cărora s-a reziliat contractul de finanțare - cu consecința că, invocarea lor în cauză nu poate justifica lipsa motivării actelor administrative, a constatat totuși că actul administrativ în discuție este suficient motivat, întrucât cuprinde motivul rezilierii, respectiv din perspectiva reverificării încadrării în categoria IMM și totodată a reținut că potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (4) lit. b) contractul se consideră reziliat, după punerea în întârziere, printr-o notificare scrisă fără nicio altă formalitate. Înalta Curte nu împărtășește constatarea primei instanțe, cu referire la actele a căror nelegalitate s-a susținut, în ceea ce privește îndeplinirea în cauză a cerinței motivării. Astfel, contrar celor reținute de judecătorul fondului și în acord cu susținerile recurentei reclamante pe acest aspect, instanța de control judiciar apreciază, în urma propriului demers de verificare și examinare efectivă a tuturor înscrisurilor aflate la dosar, că actele a căror anulare se solicită în cauza de față, respectiv Nota înregistrată sub numărul 14281/31.07.2015, referitoare la rezilierea de contracte de finanțare încheiate de MFE-OI POS CCE în cadrul axei prioritare I, POS CCE, emisa de MFE și Notificarea de reziliere înregistrată sub numărul 14338/03.02.015, emise de către Agenția de Dezvoltare Regională Nord-Vest - Organism Intermediar nu satisfac cerința motivării actului administrativ, motivare privită în primul rând ca o garanție contra arbitrariului administrației publice. Raportat la dispozițiile art. 31 alin. (2) din Constituția României, potrivit cu care autoritățile publice, conform competențelor ce le revin, sunt obligate sa asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal, față de dispozițiile art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale ale UE, alin. (1) și (2) lit. c) și totodată în deplin acord cu jurisprudența comunitară în materie, și în jurisprudența Înaltei Curți s-a statuat în mod constant că motivarea actului administrativ se impune în special în cazul actelor prin care se modifică sau se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective, simpla trimitere la prevederile legale, fără nicio referire la existența și natura situației temeinic justificate, nefiind de natură a acoperi cerința motivării actului pentru că nu face posibilă exercitarea controlului de legalitate și nici verificarea limitelor de demarcație între puterea discreționară și arbitrariu (a se vedea în acest sens Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - secția de contencios administrativ și fiscal nr. 482/26.01.2007, Decizia nr. 2919/6.06.2007 și Decizia nr. 4809/5.11.2010). În jurisprudența comunitară, la care și Înalta Curte a făcut în mod constant trimitere, s-a reținut în mod constant că amploarea și detalierea motivării depinde de natura actului adoptat sau emis ca și de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită echivalând cu lipsa motivării. În acest sens instanța de control judiciar reține și trimiterile recurentei reclamante din cuprinsul cererii de recurs la cauza Curții Europene de justiție C-509/199, ce apar a fi deplin întemeiate și în mod direct incidente, întrucât Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat în sensul că insuficiența motivării sau nemotivarea atrage nulitatea, respectiv nevalabilitatea actului, motivarea actelor administrative având un dublu rol, acela de a conferi actului transparență, putându-se verifica în acest fel dacă a fost corect fundamentat și de a permite realizarea controlului judiciar al acestuia. Din perspectiva considerațiunilor teoretico- jurisprudențiale sus enunțate, Înalta Curte reține că, în contextul prezentei cauze, în legătură directă cu circumstanțele și cu problematica complexă deduse judecății, simpla trimitere din cuprinsul notificării de reziliere la nota de reziliere contract transmisă de AM POSCCE cu nr. 18462/31.07.2015 precum și simpla afirmație în sensul " îndeplinirii condițiilor menționate în art. 18 - Încetarea contractului, alin. (4) lit. b) pentru Contractul de finanțare nr. x/05.05.2014", nu poate echivala cu o motivare suficientă, coerentă care să satisfacă deopotrivă cerințele constituționale precum și cele jurisprudențiale, naționale și comunitare, sus-enunțate. Și aceasta în condițiile în care trimiterea la art. 18 - Încetarea contractului, alin. (4) lit. b) pentru Contractul de finanțare nr. x/05.05.2014 impunea, în mod evident și efectiv, din partea autorității emitente, în condițiile inaplicabilității în cauză a Instrucțiunii nr. 653/15.01.2015, emisă de Ministerul Fondurilor Europene, pentru motivele corect identificate și de către prima instanță, o descriere a neregulii descoperite, de natura celor cu titlu general prevăzute la art. 12 din același contract, care fac imposibilă derularea în continuare a contractului. Actele administrative atacate în prezenta cauză nu cuprind motivele de fapt care au determinat emiterea notificării de reziliere a contractului, iar împrejurarea că în corespondențe ulterioare au fost menționate și arătate anumite chestiuni de fapt de către autoritățile pârâte este irelevantă, în opinia instanței de control judiciar, din perspectiva cerinței motivării pe care trebuie să o îndeplinească chiar actul producător de efecte juridice. Înalta Curte reafirmă, în acord cu jurisprudența sa, că motivarea actului administrativ constituie, în adevăr, o veritabilă condiție de validitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare a autorităților publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreționare. Apreciind așadar că sunt întemeiate criticile recurentei reclamante pe aspectul arătat, că acestea se subsumează motivului de nelegalitate reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține ca actele atacate în cauză sunt afectate de viciul insuficientei motivări, ceea ce echivalează cu nemotivarea și conduce în mod direct și distinct la constatarea caracterului nelegal al acestora, apreciind totodată că instanța de recurs este dispensată astfel de obligația de a mai analiza și celelalte critici înfățișate de către recurenta reclamantă, subsumate aceluiași motiv de casare. Reținând așadar viciul de legalitate sus arătat, Înalta Curte urmează ca în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată cu modificări, să admită recursul declarat de reclamanta S.C. "A." S.A., să caseze sentința atacată și rejudecând, să admită în parte acțiunea reclamantei formulată în contradictoriu cu pârâții Ministerul Fondurilor Europene și Agenția de Dezvoltare Regională Nord-Vest, dispunând anularea actelor administrative menționate în cuprinsul acțiunii și supuse controlului de legalitate în prezenta cauza, respectiv (i) Nota înregistrată sub nr. x din 31 iulie 2015 referitoare la rezilierea de contracte de finanțare încheiate de Ministerul Fondurilor Europene - O.I.P.O.S. C. civ..E. în cadrul Axei prioritare I, P.O.S. C. civ. E. emisă de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene și (ii) Notificarea de reziliere înregistrată sub nr. x din 03 august 2015, emisă de pârâta Agenția de Dezvoltare Regională Nord-Vest. Drept consecință, instanța de recurs, în rejudecare, va obliga pârâții la soluționarea Cererii de rambursare nr. x din 04 mai 2015, pentru perioada de referință 06 mai 2014 - 04 mai 2015, primind astfel, în parte, cererea subsidiară, și reținând totodată că autorității administrative, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată din cauza de față, și la situația de fapt, concretă, nu-i poate fi impusă și soluția ce urmează a fi dată în procedura administrativă asupra cererii de rambursare, astfel cum a solicitat recurenta reclamantă.