ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 506/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea adresată Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 27.04.2015, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Inspecția Judiciară, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună: 1) anularea Rezoluției Inspecției Judiciare pronunțata la data de 7 aprilie 2015 în Dosarul disciplinar nr. x/2015 și să se dispună trimiterea dosarului la pârâta Inspecția Judiciară în vederea începerii cercetării disciplinare prealabile; 2) obligarea pârâtei să publice hotărârea de condamnare într-un ziar de largă circulație și pe pagina de internet a pârâtei, ca reparație nepatrimonială pentru prejudicial moral suferit de reclamant, prin emiterea rezoluției nelegale; 3) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 410 din 10.02.2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei procedurii prealabile și a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară, ca inadmisibilă.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 410 din 10.02.2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, instanța de fond nu a luat în considerare conținutul Deciziei Curții Constituționale nr. 397 din 03.07.2014 care a desființat ca neconstituțională sintagma "rezoluția de clasare este definitivă" prevăzută de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004. În continuare, a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 151 alin. (3) din C. proc. civ. și a art. 7 din Legea nr. 554/2004 care încalcă principiul securității raporturilor juridice, dreptul de acces la justiție, reglementat de art. 21 din Constituție și art. 20 din Constituție, prin raportare la dreptul la un proces echitabil și la un recurs efectiv reglementat de art. 6 și 13 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în măsura în care se interpretează că se impune formularea unei plângeri prealabile împotriva actelor administrative care intră în circuitul civil prin comunicare și nu mai pot fi revocate de către autoritatea emitentă și excepția de neconstituționalitate a art. 151 alin. (3) din C. proc. civ., care arată că, încalcă principiul securității raporturilor juridice (art. 1 alin. (5) din Constituție) prin aceea că este o normă cu conținut vag. La data de 04.07.2016 recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinarea pârâtei Inspecția Judiciară în conținutul căruia a înserat o "cerere pentru sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept", prin care solicită lămurirea problemei de drept referitoare la existența sau inexistența obligației de introducere a plângerii prealabile împotriva soluției de clasare emisă de Inspecția Judiciară în baza art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 06 februarie 2019.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor intimatei-pârâtete invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 6.1. Prealabil, Înalta Curte va analiza cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 151 alin. (3) din C. proc. civ. și a art. 7 din Legea nr. 554/2004. Analizând condițiile de admisibilitate a cererii de sesizare a Curții Constituționale pentru declanșarea contenciosului constituțional, Înalta Curte reține că, potrivit art. 29 din Legea nr. 47/1992: "(1) Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești (...) privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia. (2) Excepția poate fi ridicată la cererea uneia dintre părți sau, din oficiu, de către instanța de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepția poate fi ridicată de procuror în fața instanței de judecată, în cauzele la care participă. (3) Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale." Condiția relevanței excepției, care impune ca normele criticate să aibă incidență în soluționarea cauzei respective, nu trebuie analizată in abstracto și dedusă din orice fel de tangență a prevederilor legale în discuție cu litigiul aflat pe rolul instanței. Înalta Curte apreciază că, în raport de obiectul cauzei deduse judecății, solicitarea recurentului-reclamant de sesizare a Curții Constituționale nu îndeplinește cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de norma legală menționată, deoarece dispozițiile pretins neconstituționale, respectiv art. 151 alin. (3) din C. proc. civ. nu au legătură cu soluționarea cauzei. Referitor la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va avea în vedere faptul că, prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 397 din 3 iulie 2014, publicată în M. Of. nr. 529/16.07.2014, s-a constatat că sintagma "rezoluția de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 este neconstituțională, și, ca atare, parcurgerea procedurii prealabile nu mai este necesară, iar cererea de sesizare a Curții Constituționale nu îndeplinește condiția impusă de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992. Față de aceste considerente, cererea de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și a art. 151 alin. (3) din C. proc. civ. va fi respinsă, ca inadmisibilă. 6.2. Cu privire la sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept se constată următoarele: Prin cererea formulată, recurentul-reclamant a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care să se dea o rezolvare de principiu interpretării art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004. Conform art. 519 din C. proc. civ.: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al Curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată". Textul instituie o serie de condiții de admisibilitate a sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, condiții care trebuie să fie întrunite cumulativ, după cum urmează: - existența unei cauze aflate în curs de judecată; - instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al Curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; - soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cerere; - chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; - chestiunea de drept nu a făcut obiectul pronunțării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. În speță, aceste condiții nu sunt îndeplinite în mod cumulativ, pentru următoarele considerente: Într-adevăr, sesizarea de adresare a unor întrebări preliminare s-a făcut în cadrul unui dosar aflat în stare de judecată, respectiv Dosar nr. x/2015 aflat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, însă în raport de prevederile Deciziei Curții Constituționale a României nr. 397 din 3 iulie 2014, publicată în M. Of. nr. 529/16.07.2014, instanța de recurs apreciază că această chestiune de drept a cărei lămurire se cere nu poate fi înaintată Înaltei Curți de Casație și Justiție - completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Față de aceste considerente, cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care să se dea o rezolvare de principiu interpretării art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, va fi respinsă. 6.3. Cu privire la fondul cauzei, Înalta Curte constată că, în cauză, recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu examinarea legalității Rezoluției de clasare nr. x/2015, prin care s-a dispus, în temeiul dispozițiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, clasarea sesizării sale privind efectuarea de verificări sub aspectul modului de instrumentare a Dosarului nr. x/2015 al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Oradea. Instanța de fond a respins acțiunea, ca inadmisibilă, constatând, în esență, că reclamantul nu a făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 și că legea specială, Legea nr. 317/2014, nu conține nicio prevedere derogatorie cu privire la procedura prealabilă în cazul deciziei de clasare. Verificând sentința recurată prin prisma cazului de casare reglementat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, prin prisma art. 7 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată următoarele: Potrivit art. 47 din Legea nr. 317/2004, privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, "(1) În cazul în care sesizarea s-a făcut potrivit art. 45 alin. (2), inspectorul judiciar poate dispune, prin rezoluție scrisă și motivată: a) admiterea sesizării, prin exercitarea acțiunii disciplinare și sesizarea secției corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii; b) clasarea sesizării, în cazul în care aceasta nu este semnată, nu conține datele de identificare ale autorului sau indicii cu privire la identificarea situației de fapt care a determinat sesizarea, precum și în cazul prevăzut la art. 45 alin. (4) lit. b); rezoluția de clasare este definitivă; c) respingerea sesizării, în cazul în care se constată, în urma efectuării cercetării disciplinare, că nu sunt îndeplinite condițiile pentru exercitarea acțiunii. (2) În cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), se poate face o nouă sesizare, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege. (3) Rezoluția inspectorului judiciar este supusă confirmării inspectorului-șef. Inspectorul-șef poate dispune completarea cercetării disciplinare de către inspectorul judiciar. Completarea se efectuează de către inspectorul judiciar în termen de cel mult 30 de zile de la data când a fost dispusă de către inspectorul-șef. (4) Rezoluția inspectorului judiciar poate fi infirmată de inspectorul-șef, în scris și motivat, acesta putând dispune, prin rezoluție scrisă și motivată, una din soluțiile prevăzute la alin. (1) lit. a) sau c). (5) Rezoluția de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) și alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile. (6) Soluțiile pe care le poate pronunța secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București sunt: a) respingerea contestației; b) admiterea contestației și desființarea rezoluției inspectorului judiciar sau, după caz, a inspectorului-șef și trimiterea dosarului pentru continuarea procedurii disciplinare. (7) Hotărârea secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București este irevocabilă." Prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 397 din 3 iulie 2014, publicată în M. Of. nr. 529/16.07.2014, s-a constatat că sintagma "rezoluția de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 este neconstituțională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeași lege. În considerentele deciziei sus-citate, instanța constituțională a arătat că, potrivit art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale, de către o instanță independentă și imparțială, care va hotărî asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil. A evocat jurisprudența sa anterioară, exemplificată prin Decizia nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicată în M. Of. nr. 53/23.01.2007, care a statuat în sensul că principiul constituțional instituit de art. 21 din legea fundamentală, privind accesul liber la justiție, include și posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct și nemijlocit instanțelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime. Ca urmare, existența oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau rațională și care ar putea să nege acest drept al persoanei, încalcă, în mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1) - (3) din Constituție. Curtea Constituțională a mai constatat că, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârșirea unei abateri disciplinare. Or, în această situație, textul de lege criticat, potrivit căruia rezoluția de clasare este definitivă și, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiție, drept fundamental consacrat atât de Constituție, cât și de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanță judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conține datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situației de fapt, caracterul definitiv al soluției clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condițiilor prevăzute, așa cum a decis instanța de contencios constituțional în jurisprudența sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în M. Of. nr. 66/27.01.2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiție prin posibilitatea atacării soluției la instanța judecătorească. Așadar, în cazul rezoluției de clasare a sesizării, deși s-a declarat neconstituționalitatea sintagmei "rezoluția de clasare este definitivă", reținându-se că partea este lipsită de accesul la o instanță judecătorească, textul de lege nu a fost modificat și pus în acord cu cele statuate de instanța de control constituțional, iar soluția privind obligativitatea parcurgerii acestei proceduri anterior introducerii acțiunii apare ca fiind excesivă și formală. Decizia Curții Constituționale nr. 397 din 3 iulie 2014, prin care s-a deschis calea acțiunii judiciare împotriva rezoluției de clasare a Inspecției Judiciare, nu a fost urmată în termen optim de o intervenție activă a legiuitorului în sensul reglementării regimului juridic procesual propriu unei astfel de acțiuni. Într-un astfel de context, devine aplicabil art. 5 alin. (3) din noul C. proc. civ., text potrivit căruia "în cazul în care o pricină nu poate fi soluționată nici în baza legii, nici a uzanțelor, iar în lipsa acestora din urmă, nici în baza dispozițiilor legale privitoare la situații asemănătoare, ea va trebui judecată în baza principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanțele acesteia și ținând seama de cerințele echității.". Textul legal menționat stabilește o ordine a identificării de către judecător a normei procedurale incidente, prevăzând că, în ipoteza în care o pricină nu poate fi soluționată nici în baza legii, nici a uzanțelor, raportarea se va face la dispozițiile legale privitoare la situații asemănătoare. Or, la art. 47 din Legea nr. 317/2004 rep. se constată existența procedurii privitoare la rezoluția de respingere a sesizării în legătură cu răspunderea disciplinară a judecătorului, textul legal stabilind că "rezoluția de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) și alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile." Aceasta este o situație asemănătoare celei a rezoluției de clasare, deoarece și rezoluția de respingere este tot un act al Inspecției Judiciare în legătură cu o sesizare privind pretinsa săvârșire de către un magistrat a unei abateri disciplinare, având de asemenea aptitudinea de a stinge raportul juridic. Într-un astfel de context, câtă vreme în situația procesuală asemănătoare - rezoluția de respingere - legiuitorul a exclus expres procedura prealabilă ca și condiție de admisibilitate a cererii de chemare în judecată, atunci, în lumina art. 5 alin. (3) din noul C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că aceasta nu poate fi opusă părții reclamante ca astfel de condiție de admisibilitate nici în cazul rezoluției de clasare, față de stadiul actual al reglementării legale. Într-adevăr, potrivit dreptului comun al contenciosului administrativ, respectiv art. 7 din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanței de judecată, cel ce se pretinde vătămat de un act administrativ este obligat să se adreseze emitentului acestuia, prin intermediul unei proceduri prealabile, în scopul revocării lui. Totuși, în lămurirea raportării la dreptul comun, trebuie avut în vedere contextul în care s-a asigurat accesul la justiție al celor interesați împotriva rezoluției de clasare. Astfel, intenția legiuitorului a fost ca rezoluția de clasare să prezinte caracter definitiv, nefiind deci susceptibilă de a fi atacată în fața instanței de judecată, în timp ce împotriva rezoluției de respingere s-a deschis controlul judiciar, fără condiționarea plângerii prealabile. Câtă vreme admisibilitatea acțiunii îndreptate împotriva rezoluției de clasare este rezultatul admiterii unei excepții de neconstituționalitate, iar legiuitorul nu a intervenit în termenul de 45 de zile prevăzut de art. 147 din Constituția României spre a pune de acord dispoziția neconstituțională cu cea a Constituției, Înalta Curte consideră că regimul juridic al acestei acțiuni trebuie raportat la situația asemănătoare, care exclude cerința plângerii prealabile, lipsind premisele îndestulătoare pentru a considera în sens contrar. Prin urmare, în raport cu cele reținute de Curtea Constituțională în decizia amintită și față de prevederile legale referitoare la rezoluția de respingere a sesizării (care se poate da când, în urma efectuării cercetării disciplinare, nu sunt îndeplinite condițiile pentru exercitarea acțiunii și în cazul căreia nu este necesară îndeplinirea procedurii prealabile), Înalta Curte apreciază că, și în cazul rezoluției de clasare a sesizării, în forma actuală a textului legal, nu este necesară îndeplinirea unei proceduri prealabile, aceasta fiind și soluția de principiu adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție în ședința din data de 13 februarie 2017, prin care s-a stabilit că: rezoluția de clasare a sesizării pronunțată de Consiliul Superior al Magistraturii - Direcția de Inspecție Judiciară în temeiul dispozițiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, poate fi contestată, în fața instanței de contencios administrativ, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

Soluția instanței de recurs Pentru aceste considerente, reținându-se că în mod eronat s-a apreciat, de către instanța de fond, cu privire la inadmisibilitatea acțiunii, fără a se mai intra în cercetarea fondului, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanței.