ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 316/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal la data de 06.01.2014 reclamanta Agenția Națională pentru Romi a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Sud - Vest Oltenia, să se constate nulitatea relativă a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 29 din data de 12.12.2013, prin Procesul-verbal nr. x emis de către OIRPOSDRU Regiunea Sud - Vest Oltenia, transmis la ANR în data de 22.07.2013, cu privire la verificarea prin eșantion a documentelor justificative care au stat la baza cheltuielilor solicitate în cererile de rambursare intermediare nr. 2, 3, 4, 5, 6 și 8 - rambursarea finală, din cadrul Proiectului "Participarea grupurilor vulnerabile în economia socială, contract de finanțare nr. x și, pe cale de consecință, reconsiderarea cheltuielilor declarate neeligibile la nivelul OIRPOSDRU Regiunea Sud - Vest Oltenia prin validarea cheltuielilor declarate neeligibile în favoarea beneficiarului.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 333 din data de 9 iulie 2015, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională pentru Romi în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Sud - Vest Oltenia, dar și cerere de chemare în garanție a Ministerului Fondurilor Europene - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane formulată de pârât. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că a înlăturat susținerile reclamantei referitoare la faptul că în mod eronat au fost declarate neeligibile cheltuielile întrucât sumele invocate sunt deja validate și rambursate de către AMPOSDRU, iar declararea ca neeligibile a cheltuielilor cu onorariile echipei de implementare, după finalizarea proiectului, reprezintă un abuz al pârâtului. Posibilitatea aplicării corecțiilor financiare sau a declarării neeligibilității, în cazul nerespectării de către beneficiar a legislației a fost prevăzută în contractul de finanțare, în art. 9A fiind prevăzută posibilitatea de efectuare a controlului după finalizarea proiectului. În speță, nu s-a reținut că sumele nu s-au plătit efectiv, ci s-a reținut nelegalitatea angajării personalului în raport de actele normative incidente în materie. S-a mai arătat că, Ghidul solicitantului nu poate reglementa, în sensul derogării de la legislația națională în vigoare, modalități de angajare și salarizare a personalului care asigură managementul proiectelor finanțate din fonduri structurale și de coeziune. Contractele civile de prestări servicii nu sunt raporturi reglementate de legislația muncii, ci sunt reglementate și se supun prevederilor generale instituite de C. civ.. Încheierea lor nu conferă prestatorului de servicii calitatea de salariat și niciunul dintre drepturile care decurg din această calitate. Dispozițiile Noului C. civ. și abrogarea Legii nr. 83/1995 privind unele măsuri de protecție a persoanelor încadrate în muncă și a Legii nr. 130/1990 în care era stabilit un cadru legal cu privire la condițiile, cazurile și situațiile în care era permisă încadrarea în muncă prin încheierea unei convenții civile, au dat naștere la posibilități de interpretare a situațiilor în care părțile puteau uza de convenția civilă, în locul încheierii unui contract de muncă în temeiul Codului Muncii.

Recursul exercitat în cauză Împotriva deciziei a declarat recurs reclamanta Agenția Națională pentru Romi, solicitând casarea sentinței și rejudecarea acțiunii, în sensul reconsiderării cheltuielilor declarate neeligibile, în sumă de 3.090.800 RON, la nivelul OIRPOSDRU Regiunea Sud - Vest Oltenia prin validarea cheltuielilor declarate neeligibile în favoarea beneficiarului, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac formulate, recurenta a arătat, în esență, următoarele: - criticăm soluția instanței de fond întrucât sumele invocate sunt deja validate și rambursate de către AMPOSDRU și deja sunt virate de către ANR la bugetul de stat. Astfel, declararea ca neeligibile a cheltuielilor reprezentând onorariile echipei de implementare, aferente perioadei mai 2010 - mai 2012, după 17 luni de la finalizarea proiectului reprezintă un abuz al OIRPOSDRU Regiunea Sud-Vest Oltenia, întrucât nu are temei legal pentru această acțiune, neaflându-se în situația invocată (art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011), și anume aceea "de a rambursa" sau de "a plăti" cheltuielile efectuate de beneficiar în procesul de verificare a solicitărilor de plată. Asupra acestora s-a pronunțat AMPOSDRU care le-a declarat eligibile și le-a rambursat. - reconsiderarea contractelor individuale de muncă în contracte de furnizare servicii, s-a realizat cu sprijinul și ca urmare a indicațiilor primite din partea intimatului, în baza principiului potrivit căruia contractul este legea părților. Se critică opinia instanței de fond, întrucât nu se poate reține culpa exclusivă a ANR, deoarece printre obligațiile intimatei se regăsesc coordonarea și colaborarea în vederea respectării prevederilor asumate prin contractul de finanțare semnat de părți. - acolo unde obiectul contractului constă într-o lucrare (un proiect clar determinat) sau un proiect implementat pentru o perioadă de timp strict determinată nimic nu împiedică încheierea unei convenții civile. De altfel, încheierea de contracte civile pentru experții pe termen lung implicați în implementarea proiectelor finanțate prin POSDRU a fost reglementată prin Ghidul solicitantului aprobat prin Ordinul ministrului muncii, familiei și egalității de șanse nr. 100/2008 privind aprobarea documentelor necesare implementării Programului operațional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane 2007-2013, precum și prin Manualul beneficiarului emis de AMPOSDRU în octombrie 2010. - contractele civile de furnizare de servicii respectă toate condițiile de eligibilitate, Organismul Intermediar Regional apreciind în mod eronat că aceste contracte încalcă legislația românească. De asemenea, eligibilitatea acestor cheltuieli este evidentă și prin prisma conținutului contractelor civile încheiate, toate clauzele contractuale fiind în concordanță cu legislația atât în materie de drept civil, cât și în materie de drept fiscal și dreptul muncii, respectându-se totodată și Instrucțiunile și Deciziile AMPOSDRU.

Apărările intimatelor 1. Intimata Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial " Dezvoltarea resurselor umane" Regiunea Sud-Vest Oltenia a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului formulat ca vădit nefondat, arătând următoarele: - susținerea recurentei potrivit căreia structura de control din cadrul OIRPOSDRU Regiunea Sud-Vest Oltenia nu trebuia să își îndeplinească obligațiile de constatare și stabilire creanțe bugetare, întrucât AMPOSDRU a aprobat cererile de rambursare, sunt nefondate întrucât potrivit prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 și H.G. nr. 875/2012, structurile de control sesizate cu suspiciuni de neregulă/fraudă, au obligația organizării activității de verificare și în cazul constatării unor cheltuieli rambursate necuvenit să se stabilească ca și creanțe bugetare. - în mod corect instanța de fond a reținut ca neîntemeiate susținerile recurentei cu privire la eligibilitatea cheltuielilor, reprezentând contravaloarea contractelor de prestări servicii încheiate cu membrii echipei de management și experții pe termen lung, în perioada 01.04.2010-31.05.2012, deoarece nu îndeplinesc cumulativ condițiile de eligibilitate prevăzute la art. 4 din contractul de finanțare și regăsite la Cap. Eligibilitatea cheltuielilor din Ghidul Solicitantului - Condițiile Generale, fiind rambursate necuvenit. 2. Intimatul Ministerul Finanțelor Publice în numele și pentru Ministerul Fondurilor Europene a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând următoarele: - așa cum rezultă din înscrisurile existente la dosar, pentru 6 persoane au fost transformate contractele individuale de muncă în contracte civile de prestări servicii, încheiate pe o perioadă de 26 de luni. Aceste contracte au fost încheiate fără a fi externalizate și fără respectarea procedurilor privind achizițiile publice, iar la momentul derulării controlului, nu au fost prezentate contracte individuale de muncă pentru trei persoane. - activitățile prestate în baza contractelor civile de prestări servicii presupun subordonarea față de beneficiar, nefiind respectate prevederile art. 1 alin. (1) lit. i) din Ordinul MMFPS nr. 1117/2010 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate și a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operațiunilor finanțate pentru programul operațional sectorial.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 18.05.2017, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 05.10.2017, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Recurenta-reclamantă Agenția Națională pentru Romi a investit instanța de contencios administrativ și fiscal pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, cu o acțiune îndreptată împotriva pârâtului Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Sud-Vest Oltenia, solicitând instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să constate nulitatea relativă a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 29/12.12.2013, nulitatea relativă a măsurilor dispuse prin Procesul-verbal nr. x emis de către OIRPOSDRU Regiunea Sud-Vest Oltenia cu privire la verificarea prin eșantion a documentelor justificative care au stat la baza cheltuielilor solicitate în cererile de rambursare intermediare nr. 2, 3, 4, 5, 6 și 8 - rambursarea finală, din cadrul proiectului "Participarea grupurilor vulnerabile în economia socială, contract de finanțare nr. x și, pe cale de consecință, reconsiderarea cheltuielilor neeligibile. Prima instanță a respins acțiunea formulată de Agenția Națională pentru Romi ca neîntemeiată, precum și cererea de chemare în garanție a Ministerului Fondurilor Europene - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial - Dezvoltarea Resurselor Umane, arătând că angajarea și salarizarea personalului implicat în implementarea proiectului pe baza unor convenții civile și nu pe baza unor contracte individuale de muncă, reprezintă nereguli, fiind în mod corect constatate de echipa de verificare. Reclamanta ANR a formulat prezentul recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și criticând sentința primei instanțe sub două aspecte principale: nelegalitatea reverificării cheltuielilor de către OIRPOSDRU Regiunea Sud-Vest Oltenia în condițiile în care cererile de plată au fost verificate și aprobate de AMPOSDRU, precum și legalitatea convențiilor civile de prestări servicii în locul contractelor individuale de muncă. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Astfel, recurenta-reclamantă Agenția Națională pentru Romi a încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Direcția Generală pentru Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" (AMPOSDRU) contractul de finanțare POSDRU/x/19.05.2009 având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile pentru implementarea proiectului intitulat "Participarea grupurilor vulnerabile în economia socială". În urma unor sesizări de nereguli, pârâtul OIR POSDRU Regiunea Sud-Vest Oltenia a efectuat un controlul în urma căruia a întocmit procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/11.11.2013, contestat în prezenta cauză împreună cu Decizia nr. 29/12.12.2013 dată în soluționarea contestației, în care s-a concluzionat că aspectul din sesizarea de nereguli referitor la contractele civile de prestări servicii încheiate de beneficiarul Agenția Națională pentru Romi se confirmă, fiind neeligibile cheltuielile efectuate cu contractele de prestări servicii, cuantumul creanței bugetare rezultate din nereguli, stabilită în sarcina debitoarei reclamante, fiind de 3.028.984,00 RON, din care contribuție din fonduri UE: 2.503.455,28 RON și contribuție publică națională de la bugetul de stat: 525.528,72 RON. Principiul de bază al finanțării nerambursabile este acela al rambursării cheltuielilor eligibile efectuate în prealabil de beneficiar. Beneficiarului i se va acorda finanțarea nerambursabilă în termenii și condițiile stabilite în contractul de finanțare, cheltuielile fiind eligibile numai în condițiile în care se respectă termenii și condițiile stabilite. Potrivit alin. (7) al art. 9A ["Obligațiile beneficiarului"], recurenta-reclamantă, în calitate de beneficiar, s-a obligat să utilizeze fondurile din contul special al proiectului exclusiv pentru plățile necesare implementării activităților proiectului, în conformitate cu Anexa 1 - Cererea de finanțare. Potrivit art. 9A alin. (10) lit. d), beneficiarul avea obligația de a notifica în scris AMPOSDRU, cu cel puțin 15 zile înainte de data la care dorea ca modificarea să producă efecte, înlocuirea sau introducerea de membrii noi în echipa de management sau a experților pe termen lung din cadrul echipei de implementare a proiectului. De asemenea, în conformitate cu art. 9A alin. (11), orice notificare transmisă de beneficiar către AMPOSDRU în conformitate cu art. 9A (10) era considerată valabilă numai dacă a fost făcută în scris în conformitate cu Anexa 9 - Notificare pentru modificarea contractului, semnată de către reprezentantul legal și ștampilată corespunzător. Beneficiarul urma să considere notificarea ca fiind aprobată tacit, dacă în termen de 15 zile de la data înregistrării la sediul AMPOSDRU nu erau formulate obiecțiuni cu privire la modificarea solicitată. În acest context, se constată că în procesul-verbal de constatare a neregulilor a fost indicat temeiul de drept în baza căruia au fost declarate ca neeligibile salariile experților pe termen lung, acesta fiind chiar contractul părților. Conform capitolului "Eligibilitatea Cheltuielilor din Ghidul Solicitantului - Condiții Generale: Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiții: - să fie efectiv plătită de la data prevăzută în contractul de finanțare nerambursabilă; - să fie necesară pentru realizarea activităților din cadrul proiectului; - să fie prevăzută în bugetul estimativ al proiectului; - să fie în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor și un raport optim cost-rezultate; - să fie înregistrată în contabilitatea Beneficiarului, să fie identificabilă, verificabilă și să fie dovedită prin facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor; - să nu fi făcut obiectul altor finanțări publice; - să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanțare; - să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare; Or, beneficiarul proiectului de finanțare - recurenta din prezenta cauză - s-a angajat, conform alin. (4) al art. 1 din contractul de finanțare, să implementeze proiectul pe proprie răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în contract, cu instrucțiunile emise de AMPOSDRU și cu legislația comunitară și națională. Critica recurentei privind nelegalitatea reverificării cheltuielilor de către OIRPOSDRU Regiunea Sud-Vest Oltenia în condițiile în care cererile de plată au fost verificate și aprobate de AMPOSDRU nu poate fi primită. Se observă că recurenta face o confuzie între aplicarea unor corecții financiare procentuale și rambursarea unor cheltuieli ce trebuiau excluse de la plată, în conformitate cu prevederile art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, pentru aplicarea unor reduceri procentuale, echipa de control trebuia să rețină una dintre abaterile menționate în anexa actului normativ citat și care se referă cu titlu de exemplu la: nerespectarera regulilor privind achizițiile publice; neîndeplinirea sau îndeplinirea parțială a indicatorilor din proiecte finanțate din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora; sau neîndeplinirea cerințelor de durabilitate/sustenabilitate prevăzute de reglementările aplicabile, etc. Mai mult, în conformitate cu prevederile art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011: "Pentru cheltuielile incluse în solicitările/cererile de plată ale beneficiarilor care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate sau conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare, identificate de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene înainte de efectuarea plății, nu se aplică: a) procedura de constatare a neregulii prevăzută la art. 21; b) procedura de raportare a neregulilor prevăzută la art. 58 și 59." Așadar, în situația în care se constată rambursarea, în mod necuvenit, a unor cheltuieli, ce trebuiau excluse de la plată, în conformitate cu prevederile art. 22 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009 și în conformitate cu prevederile contractului de finanțare, datorită neeligibilității acestor cheltuieli, atunci se procedează la stabilirea lor ca și creanță bugetară. Prin urmare, faptul că au fost admise cererile de plată nu exclude posibilitatea efectuării unui control ulterior realizat ca urmare a unei suspiciuni, astfel cum rezultă și din conținutul alin. (18) și 19 ale art. 9A din contract. Cu privire la critica vizând legalitatea convențiilor civile de prestări servicii încheiate în locul contractelor individuale de muncă, Înalta Curte reține că potrivit art. 1 alin. (4) din contractul de finanțare, beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și se angajează să implementeze Proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul contract, cu instrucțiunile emise de AMPOSDRU și cu legislația comunitară și națională. Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (2).1 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, forma în vigoare la momentul încheierii contractului de finanțare, "orice activitate poate fi reconsiderată ca activitate dependentă dacă îndeplinește cel puțin unul dintre următoarele criterii: a) beneficiarul de venit se află într-o relație de subordonare față de plătitorul de venit, respectiv organele de conducere ale plătitorului de venit, și respectă condițiile de muncă impuse de acesta, cum ar fi: atribuțiile ce îi revin și modul de îndeplinire a acestora, locul desfășurării activității, programul de lucru; b) în prestarea activității, beneficiarul de venit folosește exclusiv baza materială a plătitorului de venit, respectiv spații cu înzestrare corespunzătoare, echipament special de lucru sau de protecție, unelte de muncă sau altele asemenea și contribuie cu prestația fizică sau cu capacitatea intelectuală, nu și cu capitalul propriu; c) plătitorul de venit suportă în interesul desfășurării activității cheltuielile de deplasare ale beneficiarului de venit, cum ar fi indemnizația de delegare-detașare în țară și în străinătate, precum și alte cheltuieli de această natură; d) plătitorul de venit suportă indemnizația de concediu de odihnă și indemnizația pentru incapacitate temporară de muncă, în contul beneficiarului de venit". Așa fiind, dacă activitatea prestată întrunește trăsăturile unui raport juridic de muncă (activitate cu caracter de continuitate) trebuie încheiate contracte individuale de muncă, în condițiile legii, iar în cazul prestării unei activități în cadrul unui program de 8 ore/săptămână repartizat într-o singură zi a săptămânii se poate încheia contract individual de muncă cu timp parțial. Or, analizând contractele civile de prestări servicii încheiate cu persoane fizice neautorizate se constată că activitatea desfășurată de experți are un caracter de activitate dependentă deoarece aceștia se află într-o relație de subordonare față de beneficiarul contractului de finanțare, și respectă condițiile de muncă impuse de acesta, cum ar fi: atribuțiile ce le revin și modul de îndeplinire a acestora, locul desfășurării activității, programul de lucru. În aceste condiții nu poate fi reținută susținerea recurentei- reclamante cum că nu cunoștea obligația de a încheia contracte individuale de muncă, astfel încât critica apare ca nefondată.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Agenția Națională pentru Romi împotriva sentinței nr. 333 din 9 iulie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. În baza art. 453 din C. proc. civ., va obliga recurenta-reclamantă Agenția Națională pentru Romi să plătească intimatului Organismul Intermediar Regional pentru Programul operațional sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Sud-Vest Oltenia cheltuieli de judecată în cuantum de 59,6 RON .