ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1927/2018

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea adresată Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta RA Exploatarea Domeniului Public și Privat Constanța, în contradictoriu cu Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați - Biroul de Inspecție Economico-Financiară, a solicitat anularea Deciziei nr. 56/P/16.10.2014 privind soluționarea plângerii prealabile formulată de RAEDPP Constanța împotriva Dispoziției obligatorii nr. 384/14.04.2014; anularea parțială a Dispoziției obligatorii nr. 384/14.04.2014 în privința măsurilor nr. 5-12; suspendarea executării Deciziei nr. 56/P/16.10.2014 privind soluționarea plângerii prealabile și a Dispoziției obligatorii nr. 384 din 14.04.2014 în privința măsurilor nr. 5-12, până la soluționarea definitivă a cauzei.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 133 din 03.09.2015 Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, cererea de chemare în judecată în contencios administrativ și fiscal privind pe reclamanta RA Exploatarea Domeniului Public și Privat (RAEDPP) Constanța, în contradictoriu cu pârâții: D.G.R.F.P Galați - Biroul de Inspecție Economico Financiară Constanța - Tulcea, Ministerul Finanțelor Publice - Biroul de Soluționare a Plângerilor Prealabile și a Contestațiilor și D.G.R.F.P Galați - AJFP Constanța, a anulat, în parte, Decizia nr. 56/P/16.10.2014 și Dispoziția obligatorie nr. 384/14.04.2014, numai în privința măsurilor dispuse la pct. 11 și pct. 12 și a respins cererea de suspendare, ca nefondată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 133 din 03.09.2015 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât reclamanta RA Exploatarea Domeniului Public și Privat Constanța cât și pârâții Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați.

1.4 Recursul reclamantei:

În recursul său, recurenta reclamantă a invocat în principal, art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: instanța a încălcat principiul contradictorialității prevăzut de art. 14 C. proc. civ., nepunând în discuția părților excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei pentru măsurile nr. 5-10 și pronunțând astfel o soluție fără a mai analiza fondul.

Totodată, s-a susținut că instanța a încălcat art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) și p), art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ considerând în mod nelegal că recurenta nu este persoană vătămată, în accepțiunea acestor dispoziții legale și, prin urmare, nu poate contesta măsurile nr. 5-10 din Dispoziția obligatorie art. 448 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Mai mult, nu este motivată soluția de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Arată recurenta că prin sentința recurată Curtea de Apel Constanța a "admis" în parte cererea de chemare în judecată, anulând cele două acte administrative doar în privința măsurilor dispuse la punctele 11 și 12. In privința celorlalte 6 măsuri acțiunea a fost respinsă pentru considerentul surprinzător că "atât în calea de atac administrativă cât și ulterior în prezenta cerere de chemare în judecată reclamanta nu a reușit a face dovada calității sale speciale de persoană vătămată în raport cu actul solicitat a fi anulat".

Cu alte cuvinte, pentru cele mai numeroase și mai importante măsuri, instanța a considerat că RAEDPP Constanța, unitate controlată de organul de inspecție economico-finaciară, nu ar avea calitate procesuală activă, nefiind în niciun fel vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin actul a cărui anulare o solicită.

Deși formal nu a fost calificată ca excepție de către prima instanță, problema calității de persoană vătămată a vizat calitatea procesuală activă a reclamantei, instanța respingând cererea de chemare în judecată cu privire la măsurile 5-10 fără a mai analiza fondul, respectiv motivele de nulitate invocate. Această veritabilă excepție a lipsei calității procesuale active nu a fost pusă de către instanță în discuția contradictorie a părților, încălcându-se art. 14 alin. (4)-(6) din C. proc. civ.

În realitate, se susține că este evident că recurenta reclamantă avea calitate procesuală activă în acțiunea având ca obiect anularea actului administrativ de control, fiind chiar operatorul economic supus controlului, însăși legea specială fiind cea care ne conferă în mod expres calitate procesuală activă.

Pe de altă parte, raportat la Decizia nr. 56/P/16.10.2014 de respingere a plângerii prealabile, este evident că persoana îndreptățită a o contesta este chiar persoana care a formulat această plângere prealabilă, adică recurenta.

Mai arată recurenta că instanța de fond a făcut o confuzie între vătămarea suferită ca urmare a întocmirii actului administrativ și posibila pagubă ce s-ar fi putut cauza în cazul neîncasării culpabile a unor sume de bani, însă vătămarea acesteia nu poate exista decât în situația neconformării unei astfel de măsuri, neconformare care duce la pierderea sumelor de bani.

Or, se susține că, în privința vătămării, aceasta nu trebuie analizată doar prin prisma unei posibile obligări a recurentei la plata unor sume de bani, ci sub toate aspectele și consecințele aplicării actului administrativ contestat.

Actul administrativ contestat relevă existența unui pretins prejudiciu cauzat prin necalcularea și neîncasare unor sume de bani, însă recurenta arată că, în calitate de operator economic controlat, contestă tocmai această concluzie a organului de control.

Succint, recurenta a mai subliniat în recursul său prejudiciul pe care urmează să îl încerce, în condițiile în care ar aduce la îndeplinire măsurile adoptate de organele de control și pe care le consideră nelegale, dar pe care nu le-a putut contesta, întrucât instanța de fond a apreciat că nu are calitate de persoană vătămată în raport cu aceste măsuri.

Mai precizează că această calitate de persoană vătămată, ar trebui raportată, potrivit legii, nu doar la drepturile subiective ale persoanelor, ci și la interesele legitime ale acestora astfel cum sunt definite acestea în art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Se apreciază că deși acțiunea a fost admisă în parte, pentru măsurile nr. 11 și 12, se evidențiază pe de o parte inexistența argumentelor pentru această diferență de tratament, iar pe de altă parte absurditatea motivației folosite chiar și pentru măsurile nr. 11 și 12 pentru care acțiunea a fost admisă. Specifică însă în mod explicit că recurenta nu înțelege să conteste soluția instanței cu privire la măsurile 11 și 12 deoarece soluția este una corectă în sine, greșită fiind doar motivarea.

În realitate, pentru toate măsurile pentru care a contestat actul administrativ, de la 5 la 12, măsurile obligatorii au fost absolut identice. Prin urmare și vătămarea sa era identică. Cu toate acestea, instanța a analizat doar cele 2 măsuri 11 și 12, acceptând implicit că reclamanta are calitatea de persoană vătămată, iar pentru celelalte a apreciat că nu are această calitate.

1.5 Recursurile pârâtului Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța și ale pârâtei Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați:

Cele două recursuri ale pârâților indicați mai sus, sunt identice și vizează admiterea în parte a cererii de chemare în judecată, respectiv anularea măsurilor nr. 11 și 12 adoptate de organele de control.

În recursurile lor, recurenții pârâți au susținut, cu privire Ia măsura 11, că obiceiul contractului de închiriere nr. 1616/11.03.2005 cu dl. A. îi constituie închirierea spațiului din Constanța, str. x în suprafață de 28.08 mp. Potrivit concluziilor reținute de către organul de inspecție, pentru suprafața de 8,60 mp folosită ca depozit a fost practicat în mod eronat tariful de 0,4 RON/mp, înscris în HCLM nr. 524/2001. Această hotărâre completează art. 2 din HCLM nr. 370/2001 și se referă la tarife de bază aplicate unor instituții înscrise în aceasta, iar alin. (2) al acestui articol cuprinde tariful de închiriere pentru spațiile de depozitare aferente activităților comerciale înscrise în această hotărâre. Tariful corect pentru acest tip de contract este de 2,22 euro/mp/lună prevăzut în anexa nr. 1, poziția 17, lit. a) din HCLM nr. 370/2001 - spații pentru depozitare și dependințe aferente, activităților comerciale sau productive.

Prin aplicarea eronată a cuantumului chiriei RAEDPP nu a încasat în perioada 01.01.2010 - 28.02.2014 venituri din chirii în sumă totală de 3.777,66 RON.

În ceea ce privește contractul de închiriere pentru spetii cu altă destinație decât cea de locuință nr. 1234/03.03.2005 cu dl. B., contract ce a făcut obiectul măsurii nr. 12, obiectul contractului îl reprezintă închirierea unui spațiu în Constanții. str. x nr. 30, în suprafață de 40,08 mp pentru activitate de comerț, din care 20,04 mp beci. Chiria calculată conform contractului este de 118,64 euro/lună și reprezintă chiria pentru 20,04 mp spațiu comercial la tariful de 5,92 euro/mp.

În acest fel regia nu a calculat și nu a încasat venituri din chirii și pentru suprafața de 20,04 mp - beci, care trebuia calculată și încasată conform HCLM Constanța nr. 370/2001 anexa 1, poziția 17, lit. b) - spatii pentru depozitare activităților comerciale sau productive - subsoluri - în sumă de 1,85 euro/mp/lună.

Prin necalcularea chiriei pentru întreaga suprafață înscrisă în contractul de închiriere nr. 1234/03.03.2005, respectiv în fișa de calcul a chiriei, care face parte integrantă din contract, RAEDPP Constanța nu a încasat în perioada 01.01.2010 - 28.02.2014 venituri din chirii, în sumă totală de 8.029,62 RON.

Intimata Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați a formulat întâmpinare, solicitând pe această cale respingerea ca nefondat a recursului declarat de reclamantă.

În acest sens, se arată că, în mod legal instanța de fond a apreciat că în cauză, pentru măsurile 5-10, sunt incidente dispozițiile Codului muncii referitoare la răspunderea patrimonială .a angajaților, reglementată la art. 254 alin. (3) din Legea nr. 53/2003, în sensul că, în situația în care angajatorul constată că salariatul său a provocat o pagubă din vina și în legătură cu munca sa, va putea solicita salariatului, printr-o notă de constatare și evaluare a pagubei, recuperarea contravalorii acesteia.

Prin urmare, apreciază ca masurile stabilite prin Dispoziția obligatorie nr. 384/14.04.2014 pot fi duse la îndeplinire, prin recuperarea sumelor de la persoanele responsabile, în cazul în care nu mai pot fi recuperate de la chiriași.

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 06.11.2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 19.02.2018, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursurile formulate ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursurilor.

II. Cu privire la fondul recursului. Soluția instanței de recurs.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de reclamantă și pârâte sunt fondate.

Asupra recursului reclamantei:

Nemulțumirile recurentei reclamante referitoare la sentința instanței de fond, se circumscriu faptului că deși au fost admise susținerile sale cu privire la nulitatea măsurilor 11 și 12 din actul administrativ atacat, totuși pentru celelalte 6 măsuri, prima instanță a stabilit, în mod nelegal că nu ar avea calitatea de persoană vătămată, pentru a le putea contesta.

Cu titlu de principiu, Înalta Curte reține că în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Orice persoana care se considera vătămată intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de către o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atât privat, cat și public."

Pe de altă parte, prin persoană vătămată legiuitorul a înțeles "orice persoana fizica sau juridica ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative; in sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și organismele sociale care invoca vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat"(art. 2 lit. a).

Așadar, acțiunea în contencios administrativ poate fi promovată de orice persoană ale cărei drepturi sau interese legitime au fost vătămate printr-un act administrativ considerat nelegal sau prin refuzul unei autorități administrative de a-i soluționa o cerere legitimă.

Noțiunea de interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ nu se confundă cu noțiunea de interes în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune în dreptul procesual civil (folosul practic urmărit de reclamant prin promovarea acțiunii). Stabilirea existenței unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ.

Revenind la speța dedusă judecății, se observă că prima instanță a concluzionat că "reclamanta nu a reușit a face dovada calității sale speciale de persoană vătămată în raport cu actul administrativ solicitat a fi anulat."

Din perspectiva considerentelor teoretice expuse mai sus, este evident că această concluzie la care a ajuns instanța de fond este eronată. Astfel, nu poate fi confirmat argumentul primei instanțe, că vătămarea acesteia nu poate exista decât în situația neconformării la măsurile, neconformare care poate duce în mod direct la pierderea sumelor de bani.

Se observă că prin Raportul de inspecție economico-financiară nr. 383/14.04.2014 cât și prin Decizia Obligatorie nr. 384/14.04.2014, acte administrative contestate în cauză, au fost stabilite măsuri generale privind obligația reclamantei prin Consiliul de Administrație de a proceda la recuperarea pagubelor de la persoanele fizice, angajați ai recurentei reclamante.

Ca atare, s-a stabilit o anumită conduită subiectivă din partea operatorului supus controlului, iar neconformarea conduce la sancțiuni împotriva acestuia. Așadar, este evident interesul procesual al autorității de a ataca actul administrativ, care se adresează exclusiv acestuia, iar nu persoanelor fizice menționate în raport.

Pe de altă parte, instanța de fond nu a justificat în niciun fel, motivul pentru care pentru măsurile 11-12 a apreciat că reclamanta are calitate de persoană îndreptățită să atace actul administrativ, iar pentru celelalte măsuri nu ar avea această calitate.

Referirile făcute la legislația muncii și la dispozițiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, sunt irelevante în contextul de mai sus, în condițiile în care, recurenta se consideră nedreptățită de concluziile la care a ajuns autoritatea fiscală și de măsurile dispuse.

În acest sens, este evident că vătămarea nu trebuie să fie transpusă doar într-o formă pecuniară ("reclamanta va reintra în posesia sumelor de bani necalculate și neîncasate"), ci trebuie să se raporteze la interesul legitim pe care îl are partea să conteste măsurile ce o vizează în mod direct.

Ca atare, având în vedere că recurenta reclamantă a fost persoana vizată de controlul efectuat, iar măsurile dispuse se adresează direct acesteia, precum și față de împrejurarea că recurenta a formulat plângerea administrativă prealabilă, iar răspunsul formează și el obiectul prezentului demers judiciar, Înalta Curte constată, că, în mod greșit, prima instanță nu a analizat măsurile 5-10, pe considerentul că reclamanta nu ar avea calitate de persoană vătămată de aceste măsuri.

Pe cale de consecință, în temeiul disp. art. 497 C. proc. civ., dat fiind faptul că prima instanță nu s-a pronunțat pe fondul măsurilor 5-10 contestate de recurenta reclamantă și nici nu a pus în discuția părților presupusa inexistentă a vătămării, ca și condiție de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, se va dispune casarea hotărârii atacate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare la prima instanță de fond.

Asupra recursurilor pârâtelor:

Pârâtele din prezenta cauză au atacat hotărârea de fond din perspectiva admiterii parțiale a acțiunii și a anulării măsurilor 11 și 12 dispuse prin actul de control.

Se constată că pentru adoptarea soluției anulării acestor două măsuri, prima instanță a statuat că începând cu anul 2006 cele două imobile ce au format obiectul contractelor, au fost supuse Legii nr. 550/2002, situație în care a devenit activ pactul comisoriu de grad IV, RAEDPP revenindu-i obligația contractuală de încetare a locațiunii tară procedură prealabilă și fără concursul instanțelor de judecată.

Totuși, prima instanță, nu a analizat concluziile reținute de organul de inspecție, și anume faptul că pentru anumite suprafețe a fost practicat în mod eronat tariful de 0,4 RON/mp, înscris în HCLM nr. 524/2001. Această hotărâre completează art. 2 din HCLM nr. 370/2001 și se referă la tarife de bază aplicate unor instituții înscrise în aceasta, iar alin. (2) al acestui articol cuprinde tariful de închiriere pentru spațiile de depozitare aferente activităților comerciale înscrise în această hotărâre. A susținut pârâta că tariful corect pentru acest tip de contract este de 2,22 euro/mp/lună prevăzut în anexa nr. 1, poziția 17, lit. a) din HCLM nr. 370/2001 - spații pentru depozitare și dependințe aferente, activităților comerciale sau productive.

Așadar, dispunând anularea măsurilor, doar pentru considerentul că cele două contracte de închiriere nu au mai fost în vigoare, fără a analiza tarifele practicate de recurenta reclamantă, așa cum s-a reținut în actul de control, se poate concluziona că și în această privință, instanța de fond a pronunțat o soluție fără a intra în cercetarea fondului.

Pentru toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte va dispune admiterea recursurilor declarate în cauză, casarea hotărârii instanței de fond, iar în temeiul disp. art. 497 C. proc. civ., trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe. Cu ocazia rejudecării instanța de fond va ține cont de toate recomandările expuse în prezenta decizie.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâtele Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați-Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța și reclamanta R.A. Exploatarea Domeniului Public și Privat Constanța împotriva Sentinței civile nr. 133 din 3 septembrie 2015 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 mai 2018.