ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1046/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bacău sub nr. x/2017, reclamantul Inspectoratul Școlar al Județului Neamț a chemat în judecată pârâtul Ministerul Educației Naționale - Direcția Organismul intermediar pentru Programul operațional Capital Uman (denumit în continuare OI POCU) în contradictoriu cu care a solicitat următoarele:

- anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/30.08.2016 privind proiectul x cu titlul "Profesionalism la toate nivelurile învățământului preuniversitar"

- anularea Deciziei nr. OI/2045/ES/25.10.2016;

- până la pronunțarea unei hotărâri, suspendarea actelor administrative contestate.

Prin cererea depusă în procedura de regularizare a cererii de chemare în judecată, la data de 1.03.2017 (data depuneri la oficiul poștal) reclamantul a formulat următoarele precizări:

- calitatea de pârâți o au: Ministerul Educației Naționale - Organismul intermediar pentru Programul operațional Capital Uman (denumit în continuare MEN - OI POCU) și Organismul intermediar pentru Programul operațional "Capital Uman" (denumit în continuare OI POCU);

- renunță la cererea de suspendare și, implicit la cererea de scutire de la plata cauțiunii.

Prin Sentința civilă nr. 132/05.10.2017, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Neamț, în contradictoriu cu pârâtele Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale (fost Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației și Cercetării Științifice), și Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale, astfel cum a fost restrânsă.

Împotriva sentinței civile atacate a formulat recurs reclamantul Inspectoratul Școlar al Județului Neamț, invocând critici care vizează cazurile prev. de art. 488 pct. 4,6,8 C. proc. civ.

Un prim motiv de nelegalitate invocat se referă la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, care în opinia recurentei s-a produs prin crearea de norme juridice cu încălcarea prevederilor art. 5 alin. (4) C. proc. civ.

Concret, recurentul susține că sub aparența enunțării principiului "pacta sunt servanda", instanța de fond a stabilit ca normă general aplicabilă art. 111 din contractul de finanțare, deși aceasta nu definește prin ea însăși conflictul de interese, ci face referire expresă la conflictele de interese și incompatibilitățile astfel cum sunt definite de legislația românească sau europeană.

Apreciază recurentul că prin voința unilaterală a instanței de fond, anumite persoane au fost poziționate în sfera responsabilității pentru fapte inexistente și neprevăzute în art. 111 din contractul de finanțare.

Un alt motiv de casare invocat vizează motivarea hotărârii instanței de fond, care în opinia recurentului este contradictorie, deoarece pe de o parte se invocă principiul forței obligatorii a contractului de finanțare, dar pe de altă parte se înlătură acest principiu ignorându-se tocmai trimiterea la legislația națională.

Subliniază recurentul că prin procesul-verbal de stabilire a creanțelor bugetare nu se mai reiau argumentele expuse în proiectul de proces-verbal, invocându-se cu totul alte argumente decât cele expuse inițial, practic OI POSDRU MENCS schimbând motivele pe care s-a sprijinit constatarea inițială făcută de auditorul extern.

Dintr-o altă perspectivă, recurentul a susținut că prima instanță a aplicat și interpretat greșit normele de drept material aplicabile în cauză. Se apreciază că procesul-verbal contestat este nelegal întrucât nu este emis în aplicarea și executarea dispozițiilor legale în vigoare.

Recurentul susține că instanța de fond, în mod expres, elimină din discuție norma națională, invocând doar principiul "pacta sunt servanda", raportat la art. 111 din contractul de finanțare, care face trimitere la legislația națională.

Se mai precizează că prima instanță trebuia să țină seama, în interpretarea clauzelor contractuale, de art. 1269 C. civ., în sensul că în lipsa unei definiții concrete a conflictului de interese, interpretarea să se facă împotriva celui care le-a propus.

În mod eronat, instanța de fond a reținut că persoanele în discuție și-au stabilit singure atribuțiile din fișa postului. Conform cererii de finanțare, anexă la contractul de finanțare, atribuțiile din fișa postului au fost stabilite anterior încheierii convențiilor civile/contractelor individuale de muncă, au fost impuse prin contractul de finanțare, nu au fost negociate, numirea de inspector școlar general/director CCD a fost făcută de ministrul educației prin ordin, iar numirea lor ca experți în proiect s-a făcut cu aprobarea OI POSDRU MENCS.

Recurenta mai invocă dispozițiile art. 52 alin. (2) din Regulamentul (CE Euratom) nr. 1605/2002, precum și art. 34 alin. (3) din Regulamentul nr. 2342/2002 și susține că a se concluziona în sensul că s-a produs un prejudiciu bugetului Uniunii Europene prin încălcarea obligațiilor prev. la art. 111 din contractul de finanțare, reprezintă o interpretare extinctivă a dispozițiilor legale europene a căror prevalență este statuată în mod expres în dreptul intern.

Arată recurentul că, în cursul derulării prezentului contract de finanțare, toate sumele virate în cotul beneficiarului au avut destinația prevăzută de lege, neexistând niciun prejudiciu de ordin concret și nici măcar eventual pentru niciuna dintre părțile implicate.

Recurentul arată că ipotezele alternative cuprinse în cele două texte din Regulamentele invocate de instanța de fond, referitoare nu numai la prejudiciul efectiv ci și la prejudiciul potențial impun ca, în stabilirea existenței neregularității sau abaterii instanța română să treacă de faza unei verificări bazate doar pe susținerile organelor de control și să verifice în mod concret prejudiciul potențial. Asta presupune ca instanța să nu facă doar o analiză abstractă a unor norme comunitare, chiar și în cea mai ușoară formă este de natură să producă un posibil prejudiciu, precum și în ce ar consta acest prejudiciu.

În cauza pendinte, instanța s-a limitat la analiza teoretică a noțiunilor de neregularitate și abatere stabilind, în lipsa unei aplicări corespunzătoare a dispozițiilor art. 20 alin. (1) din O.U.G. nr. 64/2009, existența unui prejudiciu potențial.

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A precizat intimatul că, în mod corect, a fost reținută în sarcina recurentului neregula referitoare la conflictele de interese stabilită de art. 4 coroborat cu art. 111 din contractul de finanțare.

Se mai arată că motivul de recurs prevăzut de art. 448 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a fost invocat doar formal, întrucât instanța de fond a motivat temeinic soluția pronunțată, referindu-se la toate aspectele care au condus la formarea convingerii acesteia.

În continuare intimatul redă pe larg toate dispozițiile legale referitoare la conflictul de interese reținut în cauză și arată că echipa de control a descoperit la momentul verificării o neregulă, care în mod cert prejudiciază bugetul Uniunii Europene, așa cum a reținut și instanța de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Primul motiv de nelegalitate invocat de recurentul reclamant este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., respectiv când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești.

Este de principiu că acest motiv de recurs se întemeiază pe conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituțional al separației puterilor în stat și vizează imixtiunea instanțelor judecătorești în domeniul atribuțiilor puterii legislative sau executive.

Cu titlu de exemplu instanța depășește atribuțiile puterii judecătorești atunci când: săvârșește un act pe care numai un organ al puterii legislative sau executive îl poate face; consfințește cu valoare legală texte abrogate; critică pe legiuitor; aplică o lege adoptată înaintea intrării ei în vigoare; iese din cadrul atribuțiilor sale, prin imixtiunea în domenii excluse intervenției puterii judecătorești cum ar fi, imixtiunea în atribuțiile Curții Constituționale, etc.

Depășirea atribuțiilor puterii judecătorești vizează nerespectarea unor competențe jurisdicționale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separației și echilibrului puterilor.

În cauza de față, recurentul a invocat cazul de casare expus mai sus din perspectiva faptului că prima instanță a stabilit ca normă general aplicabilă art. 111 din contractul de finanțare, deși aceasta nu definește prin ea însăși conflictul de interese, ci face referire expresă la conflictele de interese și incompatibilitățile astfel cum sunt definite de legislația românească sau europeană.

Înalta Curte observă, în primul rând că, nemulțumirile recurentului în legătură cu soluția primei instanțe nu pot fi încadrate în cadrul stabilit de legiuitor pentru încălcări ale atribuțiilor instanțelor judecătorești. Astfel, prin hotărârea atacată s-a stabilit norma încălcată în situația pendinte, iar nu o normă general aplicabilă așa cum a susținut partea.

Pe de altă parte, împrejurarea contestată de recurent, respectiv că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile pentru existența conflictului de interese așa cum este definit de legislația națională, nu poate fi analizată în cadrul cazului de casare de mai sus.

Apreciază recurentul că un contract de finanțare nu este izvor de drept, iar motivarea instanței că nu este aplicabilă legislația națională conduce la înlocuirea unei norme cu principii de către puterea judecătorească cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești.

În acest context, recurentul ignoră faptul că un contract reprezintă legea părților, în baza principiului amintit de prima instanță ce este statuat atât în art. 969 din C. civ. din 1864, dar și de art. 1270 din Noul C. civ.

Așadar, împrejurarea că răspunderea recurentului își are sorgintea în contractul de finanțare încheiat, nu semnifică lipsa unor texte legale care să justifice sancționarea sa și nici aplicarea unor principii care să vină în contradicție cu legislația în materie de conflicte de interese, așa cum a încercat acesta să acrediteze.

Un alt argument de nelegalitate invocat se referă la incidența prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., respectiv atunci când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Potrivit acestui text de lege, casarea hotărârii se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Un atare motiv de casare se justifică prin prisma faptului că în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluția adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

Prin urmare, textul legal sus evocat se referă la necesitatea arătării motivelor de fapt și de drept ce au format convingerea instanței precum și a celor pentru care s-au înlăturat cererile părților. Concluzionând, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă și concretă în concordanță cu probele și actele de la dosar, ea constituind astfel o garanție pentru părțile din proces în fața eventualului arbitrariu judecătoresc și de altfel singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar. Astfel, motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, și de altfel ea se circumscrie și noțiunii de proces echitabil în condițiile prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, aceasta implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv, real și consistent al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența în determinarea situației de fapt (a se vedea Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 28.04.2005 în cauza Albina c. României și Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

Pe de altă parte, tot atât de adevărat este că în jurisprudența sa privind încălcările aduse art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în repetate rânduri că, în general instanțelor naționale nu le incumbă o obligație de a furniza în motivările hotărârilor lor răspunsuri detaliate pentru fiecare argument ridicat de către părțile implicate în litigii (Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului Van de Hurk c. Olandei, și hot. Perez c. Franței).

Circumstanțiind aceste aspecte teoretice la speța dedusă judecății, se observă că, în cauză, recurenta a invocat motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 detaliat mai sus, în legătură cu faptul că instanța de fond nu a analizat motivele din proiectul de proces-verbal și a schimbat argumentele pe care s-a sprijinit constatarea inițială a auditorului extern.

Aceste motive nu pot fi reținute întrucât actul administrativ ce se analizează de către instanța investită cu cererea de chemare în judecată este procesul-verbal de sancționare, iar nu proiectul acestuia, care nu are nicio valoare juridică, autoritatea fiind singura în măsură să preia sau nu în argumentarea sa concluziile unui auditor extern.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că hotărârea primei instanțe analizează pe larg situația de fapt ce a rezultat din probele dosarului, precum și dispozițiile legale incidente, aceasta cuprinzând motivele de fapt și de drept ce au format convingerea instanței în sensul respingerii cererii de chemare în judecată.

Astfel, împrejurarea că instanța de fond a respins unele susțineri ale reclamantei, dar a găsit că altele sunt întemeiate, nu face ca hotărârea așa cum a fost redactată să cuprindă considerente contradictorii sau străine de natura pricinii.

Nici o motivare contradictorie nu poate fi reținută în legătură cu hotărârea atacată, întrucât atunci când a dat eficiență tezei contractuale, instanța de fond nu a ignorat dispozițiile legale naționale în materia conflictului de interese, așa cum a opinat recurentul, ci a apreciat că normele ce definesc și reglementează această instituție au incidență în cauza pendinte, tocmai prin incidența clauzelor contractuale citate.

Un ultim argument de nelegalitate este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când instanța interpretează sau aplică greșit normele de drept material.

Concret, recurentul este nemulțumit de modalitatea în care prima instanță a confirmat existența unei nereguli în sarcina sa, apreciind că a fost eliminată din analiză norma națională, invocându-se doar principiul "pacta sunt servanda" raportat la contractul de finanțare.

În fapt, prima instanță a reținut că recurentului i s-a imputat faptul că semnarea contractului de muncă/convenției civile de către aceeași persoană, o dată în calitate de angajat și a doua oară în calitate de angajator contravine art. 111 din contractul de finanțare.

Se constată că partea recurentă nu a contestat situația de fapt reținută de autoritate în cadrul procesului-verbal de constatare a neregulilor, ci doar împrejurarea că acele fapte nu constituie un conflict de interese potrivit legislației naționale.

Însă, în acord cu concluziile instanței de fond, Înalta Curte observă că în contractul de finanțare, semnat și asumat de recurentul reclamant, a fost definit în art. 111 alin. (1) conflictul de interese ca fiind "(...) orice situație care împiedică părțile contractante de a avea o atitudine profesionistă, obiectivă și imparțială, sau care le împiedică să execute activitățile prevăzute în prezentul Contract într-o manieră profesionistă, obiectivă și imparțială, din motive referitoare la familie, viață personală, afinități politice sau naționale, interese economice sau orice alte interese. Interesele anterior menționate includ orice avantaj pentru persoana în cauză, soțul/soția, rude ori afini, până la gradul 4 inclusiv."

Mai mult, s-a statuat că aceste dispoziții se aplică, conform alin. (3) la art. 111, "(...) partenerilor, subcontractanților, angajaților Beneficiarului, precum și angajaților AMPOSDRU/OIPOSDRU delegat, după caz, implicați în realizarea prevederilor prezentului Contract".

Așadar, nu se poate susține că nu există temei legal pentru instituirea răspunderii recurentului, acest temei fiind chiar prevederile contractului de finanțare, de a căror respectare a fost condiționată acordarea fondurilor necesare derulării proiectului.

Referirea la legislația care definește și sancționează instituția conflictului de interese, nu are nicio relevanță în prezenta cauză, de vreme ce părțile contractuale au stabilit de comun acord anumite obligații contractuale ce trebuiau asumate și respectate și care pot atrage răspunderea contractuală, potrivit principiului forței obligatorii a contractului așa cum a fost invocat de prima instanță.

Recurentul a mai susținut că în lipsa unei definiții concrete a conflictului de interese interpretarea trebuia să se facă în contra celui ce l-a propus. O atare afirmație nu poate fi primită, în condițiile în care conflictul de interese a fost definit în contract, așa cum s-a reținut mai sus, iar transpunerea practică a interpretării, în contra intimatului, nu a fost relevată de parte.

A mai susținut recurentul că situația concretă din cauză nu se încadrează la noțiunea de conflict e interese în raport de prevederile art. 34 alin. (3) din Regulamentul CE nr. 2342/2002 și de faptul că încheierea convențiilor civile/contracte de muncă au fost impuse prin contractul de finanțare, iar numirea ca experți s-a efectuat cu aprobarea OI POSDRU MENCS.

O atare apărare nu poate forma convingerea instanței de control judiciar, întrucât nu s-a făcut dovada că intimatul ar fi aprobat în cauză încheierea unor convenții civile sau contracte de muncă în care persoanele de conducere la nivelul ISJ Neamț, ISJ Harghita și CCD să aibă dubla calitate de angajat - expert în cadrul echipei de implementare a proiectului și, totodată, de reprezentant al angajatorului.

Or, în acord cu aprecierile instanței de fond, cerința executării activităților prevăzute în contract într-o manieră profesionistă, obiectivă și imparțială din motivele prevăzute în contract - care, nerespectată, determină existența conflictului de interese reglementat de art. 111 din contractul de finanțare - nu este îndeplinită în cazul concret așa cum a fost redat pe larg în actul de sancționare și în sentința atacată.

Nu în ultimul rând, nu pot fi reținute nici apărările privind lipsa prejudiciului, având în vedere jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene și instanțelor naționale în această materie.

Astfel, Înalta Curte reamintește că prejudiciul produs se materializează în afectarea intereselor financiare ale Uniunii, iar prin adoptarea diverselor reglementări în materia gestionării fondurilor europene, intenția legiuitorului a fost să se asigure ca cheltuielile efectuate de Uniunea Europeană în contextul fondurilor structurale să fie strict limitate la agenții care respectă normele de drept al Uniunii și să nu fie utilizate pentru a finanța activități care sunt contrare acestuia (Hotărârea GUE din 15 septembrie 2005, Comisia/Irlanda, C-199/03, pct. 26, Concluziile avocatului general A. prezentate în cauza C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria și alții, pct. 108, Concluziile avocatului general B. prezentate în cauza C-465/10, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, pct. 59). în consecință, cheltuielile efectuate cu încălcarea dreptului Uniunii sunt considerate, în mod firesc, ca aducând atingere bugetului UE (Concluziile avocatului general B. prezentate în cauza C-465/10, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, pct. 60).

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții de Justiție a Comunității Europene (Hotărârea GUE din 15 septembrie 2005, Irlanda/Comisia, C-199/03, pct. 31, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, pct. 47), "inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta grav interesele financiare ale Uniunii". Astfel, un stat membru care a acordat asistență financiară din partea FEDR poate, pentru a preveni și pentru a urmări în justiție abaterile, să revoce această asistență și să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanțării menționate (Hotărârea GUE din 22 ianuarie 2004, COPPI, C-271/01, pct. 48, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, pct. 32).

Prin urmare, statele membre au obligația să ia măsurile necesare pentru verificarea faptului că acțiunile finanțate din fondurile finanțate cu contribuția Uniunii au fost desfășurate corect, pentru prevenirea și cercetarea neregulilor și pentru recuperarea fondurilor pierdute ca urmare a unui abuz sau a unei neglijențe (Hotărârea GUE din 13 martie 2008, Vereniging și alții, C-383/06-C-385/06, pct. 37).

Putem astfel concluziona că producerea unei nereguli în utilizarea fondurilor europene acționează cu prioritate clauza de salvgardare a bugetului UE, fără să fie necesară existența unui prejudiciu concret asupra bugetului UE.

Curtea de Justiție a Comunității Europene a statuat că producerea unor nereguli, abateri, fraude produce automat un prejudiciu bugetului UE iar statele membre au obligația de a solicita de la beneficiari restituirea fondurilor utilizate. în mod necorespunzător. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, "încălcarea unor obligații a căror respectare prezintă o importanță fundamentală pentru buna funcționare a unui sistem comunitar (...) poate fi sancționată prin pierderea unui drept conferit de reglementarea Uniunii" (Hotărârea GUE din 12 octombrie 1995, Cereol Italia, C-104/94, pct. 24, Hotărârea din 24 ianuarie 2002, Conserve Italia/Comisia, C-500/99 P, punctele 100-102, precum și Ordonanța din 16 decembrie 2004, APOL și AIPO/Comisia, C-222/03 P, pct. 53). Regula generală este ca .orice abatere să conducă la retragerea avantajului obținut nejustificat (Hotărârea GUE pronunțată în cauza C-199/03 -pct. 15 și Concluziile avocatului general B. pronunțate în cauza C-465/10, pct. 73).

Astfel, "Curtea s-a pronunțat că, în executarea obligațiilor care le revin, statele membre nu au nicio competență de apreciere privind oportunitatea solicitării restituirii fondurilor Uniunii Europene acordate în mod necorespunzător sau ilegal" (Concluziile avocatului general B. prezentate în cauza C-465/10, pct. 39, Hotărârea din 13 martie 2008, Vereniging și alții, C-383/06-C-385/06, pct. 38) și că există o "obligație pentru statele membre, fără a fi necesară o abilitare prevăzută de dreptul național, de recuperare a fondurilor pierdute ca urmare a unui abuz sau a unei neglijențe" (Hotărârea Vereniging și alții, C-383/06-C-385/06, pct. 40, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, pct. 35).

În consecință, obligația de recuperare a fondurilor UE intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, se va dispune respingerea recursului declarat de reclamant ca nefondat, cu consecința menținerii ca legală a hotărârii instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Neamț împotriva Sentinței civile nr. 132 din 5 octombrie 2017 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 februarie 2020.

GGC - GV