ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6330/2019

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 2 august 2016, sub nr. x/2016, pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene: - anularea Deciziei Ministerului Fondurilor Europene- Direcția Generală AM POS Mediu nr. 5588 din 25 ianuarie 2016 prin care s-a respins contestația A. SA nr. 120059 din 30 decembrie 2015 împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare emise de pârât sub nr. x; - admiterea contestației A. SA și anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare emise de Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală AM POS Mediu sub nr. x din 2 decembrie 2015; - obligarea pârâtei la restituirea sumei de 28.648.34 RON reprezentând creanță bugetară greșit recuperată, precum și la executarea obligației de acordare a finanțării în continuare.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 214 din 3 noiembrie 2016, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 214 din 3 noiembrie 2016, pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. SA, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, iar în subsidiar, rejudecarea cererii și pronunțarea unei soluții de admitere a acesteia, așa cum a fost formulată. Cât privește cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arată că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, respectiv argumentele pentru care au fost înlăturate criticile de nelegalitate a actelor administrative atacate întemeiate pe încălcarea art. 27 alin. (1) cu referire la art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, reclamanta a invocat nemotivarea actelor administrative, respectiv lipsa argumentelor pentru care s-a considerat a nu fi îndeplinite condițiile de aplicare a art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, cât privește existența circumstanțelor imprevizibile. Instanța nu a analizat aceste critici. Prin hotărârea pronunțată în fond se analizează doar parțial motivele de nelegalitate formulate de reclamantă, fără să fie arătate argumentele de fapt și de drept care au condus instanța la concluzia că a existat o pregătire neadecvată a proceduri de atribuire a proiectului, o planificare defectuoasă a serviciilor/lucrărilor ori erori de proiectare. De asemenea, lipsesc astfel argumentele pentru care a fost înlăturat motivul de nelegalitate a actelor administrative atacate dedus din demonstrarea legalității prelungirii contractelor de lucrări corelative, din circumstanțe imprevizibile, în cazul contractelor de lucrări, Autoritatea de Management neimpunând corecții. Cât privește cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a art. 2 alin. (1) lit. n), art. 17, art. 27 și pct. 3 din Secțiunea "Implementarea contractului" lit. A) partea I a anexei la O.U.G. nr. 66/2011, a H.G. nr. 519/2014, a pct. 2 și pct. 3 din Ordinul MFE nr. 542/2013, a art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, a art. 1169, art. 1243, art. 1266 și următoarele, art. 1270, art. 2481 și art. 1865 C. civ. Prin Actul adițional nr. x din 5 martie 2015 la Contractul de servicii nr. x din 26 iulie 2013 "Asistență tehnică pentru supervizarea lucrărilor - Proiect: Reabilitarea și modernizarea sistemului de alimentare cu apă și canalizare în regiunea Constanța - Ialomița - CS 5", ca urmare a procedurii de negociere fără publicare prealabilă a unui anunț de participare, s-a majorat prețul contractului cu 1.309.825 RON, de la 10.849.000 RON la 12.158.825 RON. Prin nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecției financiare atacate în cauză s-a stabilit o corecție de 25% la valoarea actului adițional, pe motiv că prețul contractului nu putea fi modificat indiferent de situație, astfel încât bugetarea suplimentară a încălcat clauzele contractului inițial, iar motivele precizate de reclamantă, în calitate de autoritate contractantă, în Nota justificativă nr. x din 5 martie 2015 erau riscuri prevăzute în caietul de sarcini al contractului, astfel că nu a fost îndeplinită condiția circumstanțelor imprevizibile care să justifice recurgerea la procedura de negociere fără publicarea unui anunț de participare. De asemenea, autoritatea pârâtă a reținut că nu s-a făcut dovada că reclamanta a întreprins toate demersurile pentru a se asigura că deține informațiile corespunzătoare în documentația tehnico-economică aferentă investiției publice. În dezvoltarea motivului de casare privind încălcarea prevederilor C. civ., recurentul susține că a dovedit că printr-o altă decizie de soluționare a unei contestații administrative (nr. 71500 din 19 august 2016) referitoare la un act adițional ulterior la același contract de servicii s-a stabilit că este eronată interpretarea oferită în nota de constatare clauzelor 3 și 9 din Acordul contractual, coroborate cu capitolul 3 pct. 3.2. al Caietului de sarcini, respectiv s-a stabilit că era posibilă modificarea prețului contractului. Cu încălcarea regulilor de interpretare a contractelor prevăzute în art. 1266 și următoarele C. civ., instanța de fond a aplicat greșit ar. 1169 și art. 1243 C. civ., atunci când a reținut că încheierea actului adițional nr. x s-ar fi realizat în virtutea libertății de a contracta, respectiv de a modifica contractul, și nu după criteriile asumate prin oferta câștigătoare. Fiind necontestat că ambele note justificative (nr. 15776 din 12 februarie 2015 și nr. 24458 din 5 martie 2016) arată incidența art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, rezultă că art. 1243 C. civ. se aplică tocmai pentru că prin lege sunt prevăzute cazuri și condiții în care este posibilă modificarea contractului de achiziție publică, iar art. 1169 C. civ. pentru că încheierea actului juridic se realizează "în limitele impuse de lege". Atât motivarea instanței de fond cât și cea a actelor administrative atacate sunt fundamental eronate din perspectiva prețului contractului de servicii. Instanța de fond a aplicat greșit art. 1270 C. civ., când a citat eronat o clauză potrivit căreia, la capitolul Executarea contractului, părțile au reglementat în mod expres situația privind întârzierea în executare, în sensul că durata contractului de servicii se va prelungi, fără majorarea prețului, cu perioada de timp astfel determinată. În realitate, art. 17.5 din Condițiile contractuale reglementează cazul în care se produc întârzieri în contractele de lucrări din motive imputabile consultantului. Contractul de servicii are calificarea de contract de antrepriză, conform art. 1851 C. civ. prețul fiind rezultatul însumării onorariilor experților, așa cum prevede clauza 2 din acordul contractual. Prețul este unul estimat, potrivit art. 1865 C. civ., beneficiarul fiind ținut să plătească antreprenorului orice creștere de preț,în măsura în are ea rezultă din lucrări sau servicii care nu puteau fi prevăzute de către antreprenor la momentul încheierii contractului. Modificarea prețului contractului de servicii a rezultat din întârzierile în executarea contractelor de lucrări, cauze care nu pot fi atribuite prestatorului, riscurile nefiind în sarcina acestuia. În dezvoltarea motivului de casare privind încălcarea art. 27 alin. (1) cu referire la art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, recurentul arată că singurul argument pentru stabilirea existenței neregulii s-a referit la interdicția majorării prețului contractului de servicii. Odată înlăturată motivarea relativă la imposibilitatea modificării prețului contractului, rezultă că autoritatea pârâtă avea obligația să motiveze în actele administrative atacate de ce a apreciat ca fiind nejustificate circumstanțele imprevizibile care au stat la baza extinderii duratei contractelor de lucrări. Atât în constatările preliminare ale auditului Comisiei Europene cât și în cuprinsul suspiciunii de neregulă nr. 2361 din 23 septembrie 2015, care au stat la baza notei atacate s-a reținut că pentru o parte dintre contractele de lucrări extinderile duratei de execuție nu au fost generate de circumstanțe imprevizibile. Rezultă că, în verificarea suspiciunii de neregulă, trebuiau indicate concret extinderile de durată aferente contractelor de lucrări pentru care circumstanțele nu sunt imprevizibile și care, astfel, nu ar putea justifica, la rândul lor, suplimentarea imput-urilor din contractul de servicii. În același sens, auditul Comisiei Europene a stabilit că autoritatea de management trebuie să evalueze caracterul neprevăzut al tuturor motivelor invocate pentru extinderea perioadei de execuție în cazul celor 20 de contracte de lucrări. Autoritatea pârâtă nu s-a conformat obligației de a proceda la evaluarea individuală a motivelor existente pentru extinderea perioadei de execuție acordate în cazul celor 20 de contracte de lucrări, iar o motivare insuficientă a actului administrativ echivalează cu lipsa motivării și atrage nulitatea actului. Practic, din cuprinsul actelor atacate lipsesc argumentele care susțin concluzia că nu au existat circumstanțe imprevizibile de natură a atrage prelungirea duratei de execuție a contractelor de lucrări. În dezvoltarea motivului de casare privind încălcarea art. 2 alin. (1) lit. n) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, recurenta arată că pârâtul a susținut că în Nota justificativă nr. x din 5 martie 2015 nu ar fi menționată nicio justificare de natura celor enumerate la celelalte contracte de lucrări (vestigii, întârzieri cauzate de autorități, condiții fizice imprevizibile, forță majoră) prin care să se susțină că extinderile de timp menționate au fost acordate în baza prevederilor contractelor de lucrări și se datorează unor evenimente imprevizibile. În realitate, suplimentarea imput-urilor experților din contractul de servicii a fost motivată de prelungirea duratei întocmai a contractelor de lucrări invocate, existând o legătură directă între cauzele care au dus la prelungirea contractelor de lucrări și modificarea prețului contractelor de servicii. În plus, impactul financiar putea fi cuantificat în mod precis, amploarea erorii putând fi identificată la nivelul fiecărei prelungiri de durată de execuție a contractelor de lucrări, situație în care corecția nu trebuia să fie una forfetară, ci să se limiteze la nivelul precis cuantificat al onorariilor experților cauzate de invocatele prelungiri nejustificate ale contractelor de lucrări. Din această perspectivă, se deduce o încălcare a principiului proporționalității prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. n) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011. În fine, recurenta-reclamantă arată că a dovedit circumstanțele imprevizibile care au generat suplimentarea imput-urilor experților din contractul de servicii, prin dovedirea acelorași circumstanțe imprevizibile care au determinat prelungirea duratei de execuție a contractelor de lucrări. Reclamanta și-a îndeplinit obligația de a arăta, prin nota justificativă, condițiile de încadrare pentru aplicarea procedurii prevăzute de art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006 pentru modificarea contractului, prin Actul adițional nr. x/2015. Sunt citate și prevederile Ordinului MFE nr. 542/2013 pentru aprobarea Instrucțiunii privind posibilitatea prelungirii contractelor de asistență tehnică pentru supervizarea lucrărilor în cadrul proiectelor majore finanțate în cadrul programelor operaționale 2007 - 2013, precum și cele ale Instrucțiunii ANRMAP nr. 1/2016, conform cărora prelungirea duratei de execuție a contractelor de lucrări din motive imprevizibile constituie, și în cazul contractului de servicii de supervizare a acelor lucrări, tot circumstanțe imprevizibile, care justifică suplimentarea serviciilor de asistență tehnică. Toate prelungirile duratelor de execuție ale contractelor de lucrări au survenit ca urmare a revendicărilor antreprenorilor pentru circumstanțe imprevizibile, situație care justifică suplimentarea imput-urilor experților din contractul de servicii.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 18 august 2017, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanțelor Publice a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului declarat de reclamantă. În motivare arată că instanța de fond a făcut o analiză adecvată a pretențiilor reclamantei, raportat la cadrul normativ incident, reținând, cu o corectă aplicare a legii, că Actul adițional nr. x/2015 contravine contractului inițial atât în ceea ce privește prețul maxim stabilit, cât mai ales în ceea ce privește schimbarea temeiului juridic din achiziție publică în libertatea de contracta și apoi în libertatea de a modifica contractul, după voința părților, iar nu după criteriile asumate prin oferta câștigătoare. Instanța a reținut corect că prețul și durata contractului sunt elemente determinante în stabilirea ofertei câștigătoare, iar menționarea ca și condiție contractuală a excluderii posibilității de actualizare a prețului este determinantă pentru concluzia că posibilitatea modificării contractului,în sensul majorării prețului, era exclusă. De asemenea, concluzia instanței a fost în sensul că nu sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, concluzie în concordanță cu art. 11 alin. (1) din Instrucțiunile ANRMAP nr. 1/2016.

Alte aspecte procesuale S-au depus precizări la dosar din partea instituției pârâte prin care a arătat că, în urma adoptării O.U.G. nr. 1/2018, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene s-a împărțit în Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și Ministerul Fondurilor Europene, ultimul, conform H.G. nr. 52/2018, preluând calitate procesuală pasivă, în cauză. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente: Prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecției financiare nr. x din 2 decembrie 2015 s-a constatat că recurenta-reclamantă ar fi săvârșit o neregulă, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, în executarea contractului de servicii încheiat cu B. SRL, având ca obiect "Asistență tehnică pentru supervizarea lucrărilor - Proiect: Reabilitarea și modernizarea sistemului de alimentare cu apă și canalizare în regiunea Constanța - Ialomița - CS 5", finanțat din fonduri nerambursabile, conform Contractului nr. x din 22 noiembrie 2010. Neregula ar consta în modificarea contractului de servicii conform Actului adițional nr. x din 5 martie 2015, prin care s-a majorat valoarea contractului cu suma de 1.309.825 RON, în urma derulării procedurii de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare, pentru achiziția de servicii de supervizare suplimentare, în condițiile prevăzute de art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006. Justificarea reclamantei pentru recurgerea la procedura menționată și, respectiv, pentru modificarea contractului, expusă prin Notele justificative nr. x din 12 februarie 2015 și nr. y din 5 martie 2015, a fost aceea că au intervenit extinderi ale perioadelor de execuție în cadrul contractelor de lucrări supervizate, astfel încât conform prevederilor subcapitolului 6.1 din Caietul de sarcini, s-a ajuns la consumarea resurselor alocate supervizării (nr de zile/categorie de expert). Astfel, fiind extinse perioadele de execuție pentru 21 de contracte de lucrări din cadrul proiectului, care au avut la bază circumstanțe imprevizibile, validate și de către AM POS Mediu, s-a impus achiziția de servicii de supervizare suplimentare, corespunzătoare. Notele justificative detaliază asupra circumstanțelor imprevizibile pentru toate contractele de lucrări a căror perioadă de execuție a fost extinsă. Prin nota de constatare a neregulii, s-a reținut că, potrivit Contractului de servicii nr. x din 26 iulie 2013, prestatorul nu avea dreptul să solicite la plată alte sume care exced prețului contractului, indiferent de situație, și că, potrivit clauzei 9 din contract, prețul contractului nu se actualizează, motiv pentru care s-a concluzionat că prețul contractului nu putea fi modificat indiferent de situație, iar bugetarea suplimentară pentru lucrările de supervizare a fost apreciată ca încălcând clauzele contractului inițial și constituind neregulă, pentru care s-a aplicat o corecție procentuală asupra valorii Actului adițional nr. x/2015. S-a mai arătat și că motivele precizate în nota justificativă erau prevăzute în caietul de sarcini aferent CS 5, la capitolul 3 pct. 3.2 - Riscuri, fiind, deci, previzionate, situație care justifică concluzia că prestatorul nu putea solicita la plată sume care exced prețului contractului, indiferent de situație. Raportat la justificarea de către reclamantă, în calitate de autoritate contractantă, a achiziției de servicii de supervizare suplimentare, pe temeiul art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, echipa de control, luând în considerare și prevederile Ordinului MFE nr. 542/2013 și cele ale Instrucțiunii ANRMAP nr. 1/2016 privind modalitatea de aplicare a prevederilor art. 122 lit. i) și art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, a constatat că reclamanta nu a dovedit că au existat circumstanțe imprevizibile, care să justifice recurgerea la procedura de negociere fără publicarea unui anunț de participare, reclamanta nedovedind că a întreprins toate demersurile pentru a se asigura că deține informațiile corespunzătoare în documentația tehnico-economică aferentă investiției publice. Prin Decizia de soluționare a contestației administrative nr. 5588 din 25 ianuarie 2016, s-a reținut, de asemenea, că reclamanta nu a făcut cunoscută în anunțul de participare sau în documentația de atribuire posibilitatea de a modifica ulterior contractul și, mai mult, a precizat clar în clauzele contractuale că prețul contractului nu se actualizează, iar prestatorul nu poate solicita la plată sume care exced prețului contractului, indiferent de situație. Prin urmare, s-a constatat că Actul adițional nr. x/2015 modifică echilibrul economic al contractului de servicii în favoarea contractantului prestator, într-un mod care nu a fost prevăzut inițial, iar modificarea este una substanțială. Cât privește incidența art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, organul de soluționare a contestației reține că reclamanta, în calitate de autoritate contractantă, ar fi fost datoare să dovedească incidența circumstanțelor imprevizibile, dovadă pe care nu a făcut-o. Prin cererea introductivă, reclamanta a solicitat anularea celor două acte administrative susținând în esență următoarele motive de nelegalitate: - în situația îndeplinirii cerințelor art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, este nerelevant dacă autoritatea contractantă a enunțat sau nu posibilitatea de a modifica ulterior contractul; - prevederile contractului de servicii au fost greșit interpretate întrucât, dacă întârzierile din contractele de lucrări au avut loc din cauze care nu pot fi imputate prestatorului din contractul de servicii, riscurile nu sunt în sarcina acestuia, iar stipulațiile referitoare la preț interpretate de echipa de control nu sunt aplicabile; - prin actele administrative atacate nu s-a motivat de ce circumstanțele care au justificat modificarea contractului de servicii și care au fost reținute prin notă justificativă în cadrul derulării contractului de achiziție nu ar reprezenta circumstanțe imprevizibile, respectiv nu s-a arătat în ce a constat pregătirea neadecvată a procedurii de atribuire, planificarea defectuoasă a serviciilor/lucrărilor ori erorile de proiectare; - verificarea suspiciunii de neregulă presupunea analizarea în concret a fiecărei extinderi a duratei de execuție din contractele de lucrări, care au justificat, la rândul lor, suplimentarea imput-urilor din contractul de servicii, autoritatea pârâtă neprocedând la o astfel de evaluare individuală; - încălcarea principiului proporționalității în aplicarea corecției financiare, în condițiile în care impactul neregulii putea fi exact cuantificat și se impunea a fi limitat la nivelul cheltuielilor cu onorariile experților cauzate de prelungirile care ar fi fost constatate nejustificate. Reclamanta a detaliat în cuprinsul cererii introductive o seamă de argumente care susțin caracterul imprevizibil al circumstanțelor care au determinat modificarea contractuală, raportându-se la dispozițiile art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, la condițiile contractuale FIDIC cuprinse în H.G. nr. 1405/2011, la prevederile Instrucțiunii ANRMAP nr. 1/2016, dar și ale Ordinului MFE nr. 542/2013 pentru aprobarea Instrucțiunii privind posibilitatea prelungirii contractelor de asistență tehnică pentru supervizarea lucrărilor în cadrul proiectelor majore finanțate în cadrul programelor operaționale 2007 - 2013. În motivarea sentinței recurate, deși sunt expuse considerente vaste, ele sunt inutile, neaplicate la chestiunile litigioase ce trebuiau dezlegate. Instanța de fond, raportat la neregula care a condus la aplicarea corecției, a procedat la o analiză sumară și superficială a argumentelor de nelegalitate expuse prin cererea introductivă, reținând lapidar că, și în ipoteza în care reclamanta ar considera îndeplinite condițiile prevăzute de art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, aplicarea acestor dispoziții legale este subordonată condiției de a nu se depăși prețul stabilit prin contractul de prestări servicii. Această aserțiune este fundamental eronată, bazată pe o interpretare greșită a prevederilor art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, care reglementează tocmai o situație legală în care este permisă modificarea contractului de achiziție publică, respectiv achiziția de lucrări sau servicii suplimentare/adiționale, care conduc la costuri suplimentare. Cât privește îndeplinirea condițiilor de aplicare în speță a prevederilor art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, instanța de fond s-a limitat la o serie de afirmații de ordin general, potrivit cărora planificarea defectuoasă a serviciilor/lucrărilor și/sau erorile de proiectare, precum și pregătirea neadecvată a modului de atribuire a contractului de achiziție publică nu intră în categoria circumstanțelor imprevizibile și a apreciat ca fiind nefondate argumentele care au dus la încheierea Actului adițional nr. x/2015, deși nu a analizat, în concret, dacă au fost sau nu îndeplinite condițiile cerute de art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, pentru aplicarea procedurii de negociere fără publicarea unui anunț de participare, respectiv condițiile prevăzute de Ordinul MFE nr. 542/2013 pentru aprobarea Instrucțiunii privind posibilitatea prelungirii contractelor de asistență tehnică pentru supervizarea lucrărilor în cadrul proiectelor majore finanțate în cadrul programelor operaționale 2007 - 2013. Înalta Curte constată că, raportat la cazul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt fondate criticile din recurs prin care se susține greșita aplicare a legii în ceea ce privește reținerea neregulii pe motivul că prețul contractului de servicii nu putea fi modificat întrucât contractul de supervizare putea fi prelungit prin aplicarea unei proceduri de negociere fără publicarea unui anunț de participare în conformitate cu prevederile art. 252 lit. j) din O.U.G. nr. 34/2006, cu respectarea condițiilor prevăzute de acest text normativ, precum și a prevederilor Ordinului MFE nr. 542/2013. Raportat la cazul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt fondate criticile din recurs prin care se invocă lipsa unei analize reale și adecvate a instanței de fond asupra motivelor de nelegalitate a actelor administrative atacate, astfel cum au fost invocate prin cererea introductivă. Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, în rejudecare, urmând a fi analizată legalitatea actelor administrative atacate, prin prisma tuturor motivelor de nelegalitate expuse prin cererea introductivă.