ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3790/2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 25 martie 2016 sub nr. x/2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Autoritatea Națională de Management al Calității în Sănătate a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României:

a) anularea încheierii nr. 10/2015 prin care s-a respins contestația reclamantei împotriva Deciziei nr. 17/V/17.12.2015 emisă de Curtea de Conturi - Departamentul V, ca urmare a acțiunii de "Audit financiar al contului anual de execuție a bugetului de stat la instituțiile publice pentru perioada 2013 - 2014"

b) admiterea contestației formulate de împotriva măsurilor I.1, II.2, II.3, II.4, II.6-II.9, dispuse prin Decizia nr. 17/V/17.12.2015;

c) anularea măsurilor I.1, II.2, II.3 pentru neregulile constatate la pct. 3 lit. a) din decizie, II.4, II.6 - II.9, dispuse prin Decizia nr. 17/V/17.12.2015.

Prin Sentința civilă nr. 3275 pronunțată în data de 28 octombrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis în parte cererea formulată de reclamanta Autoritatea Națională de Management al Calității în Sănătate, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte încheierea nr. 10/2015, în sensul că a admis în parte contestația, a anulat în parte Decizia nr. 17N/17.12.2015 în ceea ce privește: fapta reținută la pct. 1 și măsura dispusă la pct. I.1, fapta reținută la pct. 3 lit. a) și măsura corespunzătoare dispusă la pct. II.3, fapta reținută la pct. 4 și măsura dispusă la pct. II.4, fapta reținută la pct. 6 și măsura dispusă la pct. II.6, fapta reținută la pct. 9 și măsura dispusă la pct. II.9, menținând în rest Decizia nr. 17N/17.12.2015, respectiv respingând, în rest, cererea de chemare în judecată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au declarat recurs atât reclamanta Autoritatea Națională de Management al Calității în Sănătate, cât și pârâta Curtea de Conturi a României.

3.1. Prin recursul său, reclamanta Autoritatea Națională de Management al Calității în Sănătate solicită casarea în parte a sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare referitor la măsura prevăzută la pct. II.2, prin care Curtea de Conturi i-a impus obligația de a stabili cauzele și împrejurările care au determinat plata nejustificată din credite bugetare a unor sume aferente unor contracte, în cadrul unui proiect cu finanțare externă neaprobat de autoritatea de management, de a identifica persoanele responsabile de prejudiciul creat (plăți nelegale în sumă estimată de 13.636.467 RON) și de a lua măsuri, în consecință.

Este invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta arătând că, prin cererea introductivă a menționat, referitor la măsura anterior indicată, că se desfășoară deja cercetări penale de către DNA. Motivul contestării măsurii a fost acela că reclamanta nu are atribuții privind desfășurarea cercetării penale, pe de o parte, iar, pe de altă parte, desfășurarea unor activități în vederea identificării persoanelor responsabile de cauzarea prejudiciului ar interfera cu activitatea de cercetare penală desfășurată de către organele competente.

Instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material, respectiv art. 175 din Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014. Acest text nu poate fi interpretat altfel decât în sensul că entitatea auditată sesizează organele competente de cercetare penală. Având în vedere dispozițiile art. 169 alin. (2) din Legea nr. 53/2003, hotărârea instanței de fond, care a reținut că reclamanta are obligațiile stabilirii persoanelor responsabile de producerea prejudiciului și emiterii deciziilor de imputare este greșită întrucât emiterea deciziilor de imputare nu mai este posibilă din anul 2003, de la adoptarea Legii nr. 53/2003 privind Codul Muncii.

Citând și prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, reclamanta arată că nici unul dintre textele normative invocate nu prevede emiterea deciziilor de imputare și că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu neobservarea dispozițiilor art. 33 alin. (4) din Legea nr. 94/1992. Potrivit acestor din urmă dispoziții, în situația în care faptele prin care s-a cauzat prejudiciul sunt săvârșite în împrejurări care atrag incidența legii penale, Curtea de Conturi sesizează organele de cercetare penală pentru asigurarea valorificării constatării.

Rezultă de aici că revine numai organelor de cercetare penală competența de a valorifica constatările Autorității de Audit.

3.2. Prin recursul său, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Curtea de Conturi a României solicită casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea în tot a acțiunii, ca neîntemeiată.

Cât privește fapta reținută la pct. 1 și măsura dispusă la pct. I.1, hotărârea instanței de fond este nelegală pentru următoarele motive:

Potrivit art. 66 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, excedentele rezultate din execuția bugetelor instituțiilor publice finanțate în condițiile art. 62 alin. (1) lit. b) din lege se regularizează la sfârșitul anului cu bugetul din care sunt finanțate, în limita sumelor primite de la acesta, dacă legea nu prevede altfel.

În același sens sunt și prevederile OMFP nr. 2020/2013 pct. 2.20 alin. (1), aplicabile exercițiului financiar al anului 2013 și cele ale OMFP nr. 1780/2014 pct. 10.3 alin. (1) și (2), aplicabile exercițiului financiar al anului 2014.

Reclamanta nu a procedat la efectuarea acestor regularizări la finele anilor supuși auditării, ceea ce a determinat înregistrarea subvențiilor neregularizate cu bugetul de stat în sumă estimată de 4.287.363 RON.

Nu există nicio referire în cadrul legal în vigoare care să definească veniturile încasate de către entitatea verificată din taxa de acreditare/reacreditare sau din taxa de evaluare/reevaluare a spitalelor ca venituri în avans, cum în mod eronat a reținut instanța de fond.

În activitatea curentă a entității auditate aceste venituri încasate din taxe au fost evidențiate/contabilizate ca venituri proprii ale fiecărui exercițiu bugetar, nefiind utilizat contul 472 - Venituri în avans, astfel că susținerile reclamantei, însușite de către instanță, sunt neîntemeiate.

În sprijinul justeței constatărilor Autorității de Audit se invocă și adresa nr. x/10.03.2016 a SGG, conform căreia, în anul 2016, s-a dispus diminuarea subvenției cu suma de 1900 mii RON, pe motiv că ANMCS a încasat suma de 2800 mii RON reprezentând venituri proprii, sumă care a depășit subvenția alocată pentru anul 2016. Totodată, la încheierea exercițiului financiar al anului 2015, reclamanta a disponibilizat toată subvenția repartizată și neutilizată conform Legii nr. 186/2014, așa cum ar fi trebuit să procedeze și antecesoarea sa, CoNAS, pentru perioada verificată.

Cu privire la constatarea de la pct. 3 lit. a) și măsura corespunzătoare dispusă la pct. II.3 din Decizia nr. 17/2015, arată că hotărârea instanței de fond este nelegală pentru următoarele motive:

În anul 2013 și, respectiv, în anul 2014, entitatea a avut 23 de salariați detașați de la societăți private, pentru care nu numai că a efectuat promovări nelegale, dar a și plătit salarii mai mari decât cele cuvenite conform Legii-cadru de salarizare nr. 284/2010.

Detașarea are la bază înțelegerea între două entități. În logica instanței de fond, orice autoritate/instituție publică poate încheia oricâte detașări dorește, iar persoanele detașate pot avea salariile din mediul privat, oricât de mari ar fi acestea.

O astfel de argumentare nu are nicio legătură cu realitatea normativă întrucât, în această interpretare, se înlătură de la aplicare art. 30 din C. muncii, referitor la ocuparea prin concurs a posturilor, iar grilele de salarizare aprobate prin lege devin o simplă formalitate.

Or, în privința salarizării personalului din cadrul instituțiilor publice, se aplică Legea salarizării unitare nr. 284/2010. De la data intrării în vigoare a legilor-cadru de salarizare, drepturile salariale ale personalului care lucrează în cadrul autorităților sau instituțiilor publice sunt exclusiv cele prevăzute de lege, în respectarea principiilor supremației legii, echității și coerenței, sustenabilității financiare și caracterului unitar al salarizării.

Hotărârea instanței de fond încalcă principiul prestabilirii drepturilor salariale prin lege [consacrat de art. 162 alin. (3) din C. muncii], precum și principiile și dispozițiile legilor-cadru de salarizare unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Contrar susținerilor instanței de fond, normele din C. muncii în materie de salarizare se aplică numai în măsura în care nu există reglementări specifice derogatorii. Or, în speță, există și se aplică Legea cadru nr. 284/2010.

Grilele de salarizare au fost cu mult depășite de către conducerea CoNAS, plătindu-se o sumă estimată de 417.316 RON, cu titlu de drepturi salariale persoanelor detașate la CoNAS și 104.025 RON contribuții ale angajatorului datorate bugetului general consolidat, aferente acestor plăți.

Cu privire la constatarea de la pct. 4 și măsura dispusă la pct. II.4, hotărârea instanței de fond este nelegală pentru următoarele motive:

Auditorii publici externi nu și-au depășit atribuțiile și nu s-au substituit ANI, ci au constatat în actul de control că s-a refuzat viza de control financiar preventiv propriu pentru un număr de 17 proiecte de operațiuni referitoare la contracte de prestări servicii privind evaluarea unor unități spitalicești, pentru că erau încălcate prevederile art. 180 și 187 din Legea nr. 95/2006 cu privire la starea de incompatibilitate a persoanelor fizice care au încheiat contractele, în calitate de evaluatori de spitale. Astfel, deși îndeplineau concomitent funcții de conducere în cadrul instituțiilor în care desfășurau activitatea de bază, funcții care potrivit prevederilor legale în vigoare (Legea nr. 95/2006, Legea nr. 161/2003 și Legea nr. 188/1999) nu permit exercitarea în același timp a unor activități în cadrul altor entități, evaluatorii s-au angajat în prestarea serviciilor, conform contractelor menționate. Au fost puse în evidență, în principal, incompatibilități constatate la contractele încheiate cu persoane care îndeplineau concomitent funcții de conducere sau de membrii în comitetul director sau consiliul de administrație al entităților publice în care își desfășoară activitatea curentă.

Documentațiile aferente proiectelor de contracte de prestări servicii au fost refuzate la viza CFFP întrucât evaluatorii au arătat că îndeplinesc și funcții incompatibile cu desfășurarea activității de evaluator, dar cu toate acestea, în declarațiile pe proprie răspundere au arătat că nu se află în stare de incompatibilitate.

Ministerul Sănătății s-a pronunțat fără echivoc în sensul că managerii de spitale, membrii comitetelor directoare sau cei ai consiliilor de administrație nu pot face parte din comisiile de evaluare în vederea acreditării unităților spitalicești. S-a atras atenția că incompatibilitățile specifice managerului persoană fizică se aplică și membrilor comitetului director, șefilor de secții, de laborator sau de serviciu, precum și membrilor consiliului de administrație.

Față de cele expuse, în mod eronat instanța de fond a reținut că Autoritatea de Audit și-a depășit atribuțiile prin constatarea încălcării regimului incompatibilităților. Curtea de Conturi în mod legal a dispus clarificarea tuturor aspectelor legate de starea de incompatibilitate reținută în cadrul celor 17 contracte de prestări servicii, neavând obligația de a sesiza ea însăși Agenția Națională de Integritate.

Referitor la constatarea de la pct. 6 și măsura de la pct. II.6, hotărârea recurată este nelegală pentru următoarele motive:

În perioada 2013 - 2014 entitatea verificată a efectuat plăți reprezentând abonamente internet, telefonie, achiziție telefoane mobile x pentru 5 membrii ai comitetului director, iar pentru 3 membri a plătit diurnă, transport și cazare, deși acești membri ai comitetului director nu erau angajați ai CoNAS și nu aveau, potrivit legii în vigoare, acest drept.

Instanța de fond a reținut în mod nelegal că membrii comitetului director, chiar dacă nu sunt angajați ai reclamantei, fac parte din conducerea acesteia, așa încât este rezonabil și legal ca cheltuielile efectuate de aceștia în legătură cu activitatea desfășurată în cadrul entității auditate să fie decontate de către aceasta din urmă.

Comitetul director al CoNAS era format din 7 membrii, reprezentanți ai unor instituții și organizații profesionale, desemnați de către acestea.

Ei au fost numiți în funcție de către SGG, în calitate de ordonator principal de credite al CoNAS, fără să se facă nicio mențiune cu privire la suportarea de către CoNAS a cheltuielilor ocazionate de transportul și/sau cazarea în vederea participării la ședințele comitetului director.

Acești membri ai comitetului director nu au fost delegați la CoNAS, ci au fost desemnați să reprezinte, în acest organ de conducere, anumite instituții publice și organizații profesionale. Păstrându-și calitatea de salariați în cadrul instituțiilor din care făceau parte și neavând raporturi de muncă cu entitatea auditată, delegarea în accepțiunea art. 43 din C. muncii nu este incidentă și nu există nicio prevedere legală care să instituie dreptul acestor persoane la acordarea unor asemenea avantaje financiare din partea entității auditate.

Aceasta are obligația de a angaja cheltuieli exclusiv în limita creditelor de angajament și de a utiliza creditele bugetare conform destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituției și cu respectarea dispozițiilor legale (art. 23 din Legea nr. 500/2002).

Nu există documente justificative din care să rezulte că între CoNAS și instituțiile de unde au provenit membrii comitetului director au existat înțelegeri asupra modului de decontare a acestor cheltuieli.

Cât privește constatarea de la pct. 9 și măsura de la pct. II.9, dispusă pentru remedierea abaterii de nereîntregire a resurselor bugetare ca urmare a plății unor amenzi contravenționale de 20.000 RON aplicate de ANRMAP, instanța de fond în mod nelegal a anulat măsura, ca fiind fără obiect.

Anularea măsurii presupune ca aceasta să fie emisă cu încălcarea unor prevederi legale. Or, în sentință nu s-a reținut aceasta, dimpotrivă s-a confirmat constatarea unei situații de fapt reale, și anume, existența unui prejudiciu în valoare de 20.000 RON care se impune a fi recuperat de la salariații vinovați. Existența litigiului specificat de instanță nu face decât să consfințească legalitatea și temeinicia măsurii. Numai după pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive în respectivul conflict de muncă, se poate pune în discuție modul în care este influențată executarea măsurii Curții de Conturi, însă nicidecum existența litigiului nu influențează legalitatea măsurii.

Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului declarat de reclamanta Autoritatea Națională de Management al Calității în Sănătate, ca nefondat.

Instanța de fond a făcut în mod legal trimitere la emiterea de către ANMCS, în calitatea sa de angajator, a unor decizii de imputare, având în vedere prevederile art. 84-85 din Legea nr. 188/1999 referitoare la răspunderea civilă a funcționarilor publici. Recurenta-reclamantă nu a precizat și nu a dovedit că persoanele responsabile de producerea prejudiciului ar avea calitatea de salariați a căror răspundere patrimonială poate fi atrasă numai în condițiile Codului muncii.

Pe de altă parte, instanța de fond nu a susținut că reclamanta are obligația de a emite decizii de imputare, aspect care, oricum, ține de punerea în aplicare a deciziei Curții de Conturi, iar nu de legalitatea ei. Revine recurentei-reclamante obligația de a determina căile legale de a recupera prejudiciul.

Pe de altă parte, nu există vreo normă legală care să împiedice Curtea de Conturi să emită constatarea și să dispună măsura de la pct. I.1, existența dosarului penal neafectând legalitatea deciziei.

Recurenta-reclamantă Autoritatea Națională de Management al Calității în Sănătate a formulat întâmpinare solicitând, în principal, anularea căii de atac promovate de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nemotivată și în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat.

Cât privește măsura I.1, arată că instanța de fond a reținut corect că nu există nicio prevedere legală care să instituie în sarcina recurentei-reclamante obligația de a restitui veniturile încasate în avans, în absența unei solicitări a beneficiarului. Astfel, instanța de fond a reținut corect că taxele de acreditare achitate de spitalele neevaluate și a căror restituire nu a fost solicitată au reprezentat venituri în avans.

În privința măsurii II.3, arată că deși pârâta invocă aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 45 - 47 din C. muncii, omite să observe că la baza convingerii instanței au stat dispozițiile art. 34 Legea nr. 284/2010.

Referitor la măsura II.4, nu se arată care sunt dispozițiile de drept material aplicate greșit de instanță, iar instanța a reținut corect că auditorii s-au substituit Agenției Naționale de Integritate.

Referitor la măsura II.6, de asemenea, nu se arată care norme de drept material au fost interpretate sau aplicate greșit.

Referitor la măsura II.9, arată că împrejurarea că a fost introdusă acțiune împotriva persoanelor determinate ca fiind vinovate, fiind investită o instanță pentru recuperarea prejudiciului rezultat, face ca măsura să fie lipsită de obiect, cum corect a reținut instanța de fond.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

II.1. Analizând recursul formulat de Autoritatea Națională de Management al Calității în Sănătate, prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată nefondat.

Recursul reclamantei privește constatarea de la pct. 2, având corespondent în măsura de la pct. II.2 ale Deciziei nr. 17/V/17.12.2015. Constatarea s-a referit la efectuarea de plăți nelegale în perioada decembrie 2010 - martie 2013 în sumă estimată de 13.636.467 RON, fără ca la baza acestor plăți să existe un contract de finanțare, documentația privind proiectul fiind respinsă de către AM PODCA.

Instanța de fond a reținut că existența unei cercetări penale în curs cu privire la faptele care au stat la baza constatărilor nu are nicio consecință asupra obligației legal impuse în sarcina instituției auditate, de a efectua o anchetă internă administrativă pentru identificarea persoanelor responsabile de producerea prejudiciului, stabilirea întinderii acestuia și emiterea deciziilor de imputare, în vederea recuperării prejudiciului.

A mai reținut instanța că decizia Curții de Conturi, cât privește pct. 2 și măsura corespondentă de la pct. II.2 (prin care s-a impus entității auditate să procedeze la stabilirea cauzelor și împrejurărilor care au determinat plata nejustificată din credite bugetare a unor sume care sunt aferente unui contract/proiect cu finanțare externă neaprobat de autoritatea de management, extinderea verificărilor pentru identificarea eventualelor abateri similare, identificarea persoanelor responsabile de prejudiciul creat și luarea măsurilor în consecință) a fost emisă potrivit art. 175 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi.

Motivul de nelegalitate a hotărârii invocat de către reclamantă este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la interpretarea și aplicarea art. 175 din Regulamentul anterior menționat, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, precum și a art. 33 alin. (3) și (4) din Legea nr. 94/1992.

Apreciază recurenta, în contextul dispozițiilor normative anterior menționate, că în situația în care faptele prin care s-a cauzat prejudiciul atrag incidența legii penale revine exclusiv organelor de cercetare penală competența de a valorifica constatările Autorității de Audit.

Aceste susțineri sunt nefondate întrucât măsura de la pct. II.2 a deciziei fost dispusă în temeiul dispozițiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 conform cărora, (î)n situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate.

Dispozițiile alin. (4) al aceluiași text de lege, conform cărora, (î)n situațiile în care în rapoartele de audit se constată existența unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârșite cu încălcarea legii penale, conducătorul departamentului sesizează organele în drept pentru asigurarea valorificării constatării și informează entitatea auditată, nu împiedică dispunerea unor măsuri, conform alin. (3), când condițiile cerute de lege sunt îndeplinite.

Cum faptele constatate constituie abateri de la legalitate care au determinat producerea unor prejudicii, conform normei prim citate, conducerea unității verificate are obligația de a stabili cuantumul cert al prejudiciului, dar și de a identifica și parcurge toate demersurile cerute de legea în vigoare în vederea recuperării prejudiciului cauzat bugetului propriu și bugetului de stat.

Instanța de fond nu a susținut în sentința recurată că ANMCS are obligația să emită decizii de imputare, așa cum arată recurenta-reclamantă, ci că are obligația de a face o anchetă administrativă internă pentru identificarea persoanelor responsabile de producerea prejudiciului, stabilirea întinderii acestuia și emiterea deciziilor de imputare. Această din urmă trimitere are în vedere posibila incidență a prevederilor Legii nr. 188/1999 referitoare la răspunderea civilă patrimonială a funcționarilor publici.

Oricum aspectul este nerelevant cât privește analiza de legalitate a măsurii dispuse de Curtea de Conturi întrucât ține de punerea în aplicare a deciziei Curții de Conturi.

Nu are nicio susținere legală teza recurentei-reclamante potrivit căreia, în ipoteza desfășurării deja a unor cercetări penale cu privire la faptele care stau la baza constatărilor Autorității de Audit, entitatea auditată nu ar mai fi supusă obligației de efectuare a anchetei interne administrative pentru identificarea persoanelor responsabile de producerea prejudiciului, stabilirea întinderii acestuia și luarea măsurilor care se impun pentru recuperarea acestuia, la care se referă art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992. Dimpotrivă, potrivit pct. 175 din RODAS, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, (d)ecizia se emite și în cazul în care faptele pentru care există indicii că au fost săvârșite cu încălcarea legii penale au determinat producerea unor prejudicii, întrucât conducerea entității verificate are obligația stabilirii întinderii prejudiciului și a dispunerii măsurilor pentru recuperarea acestuia și în această situație.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantei, ca nefondat.

II.2. Analizând recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României, Înalta Curte constată că, parțial, sunt fondate criticile de nelegalitate subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, cât privește constatarea de la pct. 1, având corespondent în măsura dispusă la pct. I.1, instanța de fond a admis cererea în anulare formulată de reclamantă, apreciind că nu au fost încălcate prevederile art. 61 alin. (1) și (8), art. 62 alin. (1) lit. b) și art. 66 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și nici cele ale Normelor metodologice privitoare la încheierea exercițiilor bugetare ale anilor 2013 și 2014, cât privește regularizarea subvențiilor primite de antecesoarea entității auditate de la bugetul de stat, prin bugetul SGG.

La baza acestei aprecieri a stat constatarea că veniturile obținute de CoNAS din taxa de acreditare ar fi devenit venituri proprii la data la care entitatea auditată ar fi prestat efectiv serviciul, respectiv ar fi finalizat procedura de acreditare. Până la data menționată, aceste venituri constituie venituri achitate în avans, pentru care nu există obligația de regularizare la sfârșitul exercițiului financiar.

Aprecierea instanței de fond potrivit căreia veniturile provenind din taxa de acreditare, care se achită înainte de declanșarea procedurii de acreditare, nu ar reprezenta venituri proprii la data încasării, ci venituri achitate în avans este nefondată.

Nu există nicio referire în cadrul normativ incident (în special, în H.G. nr. 1148/2008 privind componența, atribuțiile și modul de organizare și funcționare ale Comisiei Naționale de Acreditare a Spitalelor) care să stabilească că veniturile încasate de CoNAS din taxa de acreditare ar fi venituri în avans, cum în mod eronat a reținut instanța de fond. Dimpotrivă, potrivit art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1148/2008, Comisia Națională de Acreditare a Spitalelor este finanțată din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat prin bugetul Secretariatului General al Guvernului, iar potrivit art. 16 alin. (2), veniturile proprii sunt constituite, între altele, din taxa de acreditare/reacreditare plătită de spitale și taxa de evaluare/reevaluare a unui spital plătită de solicitantul evaluării/reevaluării.

Instanța de fond s-a raportat la simple susțineri ale reclamantei, fără să aibă în vedere că, potrivit constatărilor Curții de Conturi, în activitatea curentă a entității auditate aceste venituri din taxe au fost contabilizate ca venituri proprii ale fiecărui exercițiu bugetar, iar nu ca venituri în avans.

În aceste condiții, Curtea de Conturi în mod legal a reținut că a avut loc o încălcare a obligației legale a antecesoarei entității auditate de a regulariza la sfârșitul anului cu bugetul din care era finanțată excedentul rezultat din execuția bugetară, așa cum prevede art. 66 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, dar și Normele metodologice pentru încheierea exercițiilor bugetare ale anilor 2013 și 2014 emise de Ministerul Finanțelor Publice (respectiv, pct. 2.20 alin. (1) din Normele aprobate prin OMFP nr. 2020/2013 și pct. 10.3 alin. (1) și (2) din Normele aprobate prin OMFP nr. 1780/2014).

Pe cale de consecință, se impune reformarea sentinței în privința dispoziției de anulare a constatării și măsurii Curții de Conturi, anterior arătate.

Cât privește constatarea de la pct. 3 lit. a), având corespondent în măsura de la pct. II.3 din Decizia nr. 17/2015, Înalta Curte, de asemenea, constată caracterul nefondat al hotărârii instanței de fond de anulare a constatării și măsurii Curții de Conturi.

Constatarea s-a referit la plăți nelegale în sumă estimată de 547.157 RON. reprezentând drepturi salariale acordate personalului încadrat prin detașare, de la diverse entități (societăți private), plăți prin care s-au încălcat prevederile Legii unice de salarizare a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, precum și ale O.U.G. nr. 84/2012, O.U.G. nr. 103/2013, O.U.G. nr. 83/2014, O.G. nr. 119/1999 și ale Legii nr. 500/2002.

Instanța de fond a apreciat că plata unor salarii mai mari pentru personalul detașat din sectorul privat în sectorul public decât pentru personalul propriu al entității auditate, în funcții similare, nu încalcă nicio prevedere legală întrucât, în temeiul dispozițiilor art. 36 din Legea nr. 284/2010 (potrivit cărora prevederile din actele normative referitoare la detașare, delegare și mutare rămân în vigoare), sunt aplicabile art. 45 și art. 47 alin. (1) și (2) din C. muncii, care stabilesc că drepturile care se cuvin salariatului detașat se acordă de angajatorul la care este detașat, iar pe durata detașării salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de la angajatorul care a dispus detașarea, fie de la angajatorul la care este detașat.

Înalta Curte constată că instanța de fond a interpretat și aplicat greșit prevederile Legii nr. 284/2010, întrucât o astfel de interpretare conduce la o încălcare flagrantă a legislației speciale referitoare la salarizarea personalului din cadrul instituțiilor publice, plătit din fonduri publice.

Scopul reglementării printr-o lege unică a drepturilor salariale în sistemul bugetar este, potrivit art. 1 din Legea nr. 284/2010, tocmai stabilirea unui sistem unitar de salarizare. De la intrarea în vigoare a legii unice de salarizare, drepturile salariale ale diverselor categorii de personal plătite din fonduri publice sunt exclusiv cele prevăzute de reglementarea specială, care a urmărit crearea sistemului de salarizare în domeniul public, guvernat de principiile caracterului unitar și supremației legii, dar și echității și coerenței, precum și sustenabilității financiare.

O interpretare a cadrului normativ în sensul celor reținute de prima instanță conduce în mod evident la o eludare a legii în privința salarizării personalului plătit din fonduri publice. Dovadă în acest sens stă tocmai situația constatată de Curtea de Conturi în cazul CoNAS, în cadrul căreia unui număr de 23 de persoane detașate li s-au plătit drepturi salariale mai mari decât cele prevăzute în grilele adoptate prin Legea nr. 284/2010 și celelalte prevederi normative incidente în materie de salarizare a personalului bugetar.

Normele din C. muncii în materie de salarizare se aplică în sectorul public numai în măsura în care nu sunt incidente norme speciale.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va reforma soluția instanței de fond referitoare la anularea constatării și măsurii anterior menționate.

Cât privește constatarea de la pct. 4, având corespondent în măsura dispusă la pct. II.4, de asemenea anulate de către instanța de fond, Înalta Curte constată că măsura s-a referit la clarificarea aspectelor legate de starea de incompatibilitate reținută de Autoritatea de Audit în cadrul a 17 contracte de prestări servicii, extinderea verificărilor în vederea identificării tuturor situațiilor în care încheierea contractelor de prestări servicii de evaluare a spitalelor a avut loc cu încălcarea prevederilor legale referitoare la situațiile de incompatibilitate ale evaluatorilor persoane fizice, stabilirea prejudiciului ca urmare a plăților efectuate pentru contractele de prestări servicii de evaluare a spitalelor pentru care nu s-a urmărit respectarea normelor legale referitoare la incompatibilitate, dispunerea de măsuri de identificare a persoanelor din vina cărora s-a efectuat aceste operațiuni și luarea măsurilor în consecință,

Constatarea care a stat la baza măsurii a fost aceea a plății serviciilor prin asumarea răspunderii ordonatorului de credite, cu încălcarea prevederilor Legii nr. 500/2002, a O.G. nr. 119/1999, precum și a prevederilor Legii nr. 161/2003 și Legii nr. 95/2006, în materie de incompatibilități.

Instanța de fond a reținut corect că, potrivit legii, activitatea de verificare a situațiilor de incompatibilitate intră în atribuțiile exclusive ale Agenției Naționale de Integritate și că măsura Curții de Conturi, bazată pe premisa încălcării regimului incompatibilităților constatată în cadrul controlului este nelegală, Curtea de Conturi substituindu-se, în acest fel, Agenției Naționale de Integritate.

În acest sens, sunt de menționat prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora ANI asigură integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, prin exercitarea de responsabilități, inter alia, în evaluarea potențialelor incompatibilități.

Recurenta-pârâtă critică soluția, arătând că nu și-a depășit atribuțiile și nu s-a substituit ANI, controlul său constatând lipsa vizei de control financiar preventiv pentru operațiunile aferente celor 17 contracte de prestări servicii.

Înalta Curte constată că relevantă în analiza de legalitate a măsurii este premisa constatării Curții de Conturi și aceasta este încălcarea regimului incompatibilităților prevăzut de Legea nr. 161/2003 și de Legea nr. 95/2006. Întrucât competența de control în materia respectării regimului incompatibilităților intră în atribuțiile exclusive ale Agenției Naționale de Integritate conform prevederilor legale anterior invocate, Înalta Curte constată că instanța de fond a decis în mod corect asupra nelegalității măsurii de la pct. II.4 și constatării de la pct. 4 din Decizia nr. 17/2015 a Curții de Conturi.

Cât privește constatarea de la pct. 6 având corespondent în măsura de la pct. II.6, anulată de instanța de fond, recursul pârâtei Curtea de Conturi se referă, în esență, la lipsa unui temei legal pentru suportarea de către CoNAS a cheltuielilor cu abonamente internet și telefonie, achiziție de telefoane mobile, diurnă, transport și cazare, pentru membrii comitetului director al CoNAS, care nu aveau statutul de angajați ai acestei instituții, ci erau desemnați în cadrul acestui comitet ca reprezentanți ai unor instituții și organizații profesionale.

Anularea măsurii de către instanța de fond s-a bazat pe argumentul potrivit căruia membrii comitetului director (cu excepția președintelui), deși nu au fost angajați ai antecesoarei reclamantei, au făcut parte din conducerea instituției, fiind legal și rezonabil ca cheltuielile efectuate de aceștia în legătură cu activitatea desfășurată în cadrul CoNAS să fie decontate de această instituție.

Susținerile recurentei potrivit cărora decontarea cheltuielilor menționate nu are un temei legal, în lipsa raportului de muncă, se impune a fi înlăturate, câtă vreme, așa cum a reținut instanța de fond, persoanele desemnate în cadrul comitetului director al CoNAS de către alte instituții sau organizații profesionale au desfășurat activitate în cadrul CoNAS, pentru CoNAS, cheltuielile fiind generate de îndeplinirea atribuțiilor. Comitetul director era, potrivit art. 4 din H.G. nr. 1148/2008, organ de conducere al CoNAS.

Cea din urmă constatare și măsură corespondentă este cea de la pct. 9, respectiv pct. II.9, referitoare la abaterea de nereîntregire a resurselor bugetare ca urmare a plății unor amenzi contravenționale de 20.000 RON aplicate de ANRMAP.

Recurenta susține că hotărârea instanței de fond conformă factual situația care a condus la dispunerea măsurii și anume existența unui prejudiciu în valoare de 20.000 RON, care se impune a fi recuperat de la salariații vinovați.

Înalta Curte constată că acest aspect nu este singurul relevant în analiza de legalitate a măsurii pe calea căreia s-a dispus: stabilirea cauzelor și împrejurărilor care au determinat plata nelegală din resurse bugetare, în anul 2013, a amenzilor menționate și pentru care nu au fost dispuse măsuri de recuperare a prejudiciului adus entității, dispunerea de măsuri de recuperare, în baza soluțiilor dispuse de comisia de cercetare administrativă și identificarea persoanelor din vina cărora a fost prejudiciat bugetul instituției, cu luarea unor măsuri în consecință.

Așa cum a reținut instanța de fond, aspect necontestat de către recurentă, entitatea auditată a depășit etapa acestor verificări administrative, de vreme ce a înregistrat pe rolul Tribunalului București o acțiune în răspundere patrimonială pentru recuperarea prejudiciului menționat. Recurenta afirmă greșit că numai după pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive în litigiul menționat s-ar putea pune în discuție modul în care este influențată executarea măsurii Curții de Conturi, însă nicidecum legalitatea ei.

În realitate, constatările Autorității de audit trebuie să pornească de la situația concretă existentă la data emiterii constatării. În speță, la data emiterii constatării, reclamanta inițiase deja demersul judiciar pentru recuperarea prejudiciului. Drept urmare, caracterul redundant al măsurii afectează legalitatea acesteia, iar instanța de fond în mod corect a stabilit că atât constatarea cât și măsura dispusă nu corespund situației care le-a determinat.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, va casa, în parte, sentința recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de anulare a Încheierii 10/29.02.2016 și Deciziei nr. 17/V/17.12.2015, pentru faptele de la pct. 1 al deciziei, cu corespondent în măsura I.1 și de la pct. 3 lit. a) al deciziei cu corespondent în măsura II.3, menținând, în rest, dispozițiile sentinței.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței civile nr. 3275 din 28 octombrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința recurată și, rejudecând cauza:

Respinge cerere de anulare a Încheierii 10/29.02.2016 și Deciziei nr. 17/V/17.12.2015 pentru faptele de la pct. 1 al deciziei, cu corespondent în măsura I.1 și de la pct. 3 lit. a) al deciziei cu corespondent în măsura II.3.

Menține în rest dispozițiile sentinței.

Respinge recursul declarat de reclamanta Autoritatea Națională de Management al Calității în Sănătate împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 11 iulie 2019.

GGC - GV