ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3553/2020

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 21 decembrie 2016, sub nr. x/2016, reclamantele Societatea A. S.A. și Societatea B. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în domeniul Energiei (în continuare ANRE), anularea Ordinului nr. 118/19.11.2014 pentru aprobarea Metodologiei de stabilire a obligațiilor producătorilor și furnizorilor de gaze naturale de a încheia tranzacții pe piețele centralizate de gaze naturale din România, emis de președintele Autorității Naționale de Reglementare în domeniul Energiei, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 858/25.11.2014; obligarea pârâtei la emiterea unui alt ordin în conformitate cu prevederile legale aplicabile; obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cauze.

Prin sentința civilă nr. 2578 din 26 iunie 2017, Curtea de Apel București:

- a respins, ca nefondată, excepția lipsei calității procesuale active, invocată de pârâtă;

- a admis în parte, acțiunea formulată de reclamantele Societatea C. S.A. și Societatea B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei;

- a dispus anularea Ordinului nr. 118/2014 emis de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei;

- a respins ca neîntemeiat capătul de cerere privind obligarea pârâtei la emiterea unui alt ordin conform dispozițiilor legale;

- a obligat pe pârâtă la plata sumei de 7.000 RON către reclamanta Societatea C. S.A. și a sumei de 7.000 RON către reclamanta Societatea B. S.R.L. reprezentând taxă de timbru și onorariu avocat redus conf. prev. art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 au declarat recurs atât reclamantele Societatea C. S.A. (absorbantă a Societății A. SA) și Societatea B. S.R.L., cât și pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei.

3.1. Prin recursul formulat de reclamantele Societatea C. S.A. și Societatea B. S.R.L., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., s-a solicitat casarea în parte a sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea în tot a cererii de chemare în judecată, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată generate de soluționarea prezentei cauze.

În ceea ce privește motivele subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă arată că, prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

În acest sens se susține că, în vederea admiterii capătului (i) al cererii de chemare în judecată, instanța a analizat numai unele dintre motivele de nelegalitate, apreciind că nu se mai impune analizarea celorlalte motive invocate. Totodată, la începutul analizei sale cu privire la motivele de nelegalitate, instanța a precizat că reține ca fiind întemeiate criticile care vizează elemente extrinseci ale actului contestat.

Astfel, instanța a reținut în mod corect că Ordinul 118/2014 încalcă principiul motivării actului administrativ și al transparenței decizionale, precum și prevederile legale care reglementează aceste aspecte însă nu a analizat și motivele de la pct. III-VI din cerere, respectiv:

- Ordinul 118/2014 a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 5 și 6 din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, încălcându-se, de asemenea, principiul transparenței decizionale;

- Evaluarea preliminară în cazul Ordinului 118/2014 ar fi demonstrat faptul că actul administrativ nu poate fi aplicat. Obligațiile impuse de Ordinul 118/2014 contravin prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea 24/2000, scopului Legii 123/2012, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 35/2014, precum și rolului ANRE prevăzut de art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007;

- Ordinul 118/2014 contravine prevederilor legale în baza cărora a fost emis;

- Ordinul 118/2014 contravine însăși naturii pieței concurențiale, participanții pe piață fiind obligați să tranzacționeze în condiții dezavantajoase din punct de vedere economic.

Din acest punct de vedere, recurentele-reclamante apreciază că instanța nu a prezentat în fapt și în drept argumentele cu privire la motivele de nelegalitate neanalizate și nu a pus în discuția contradictorie a părților aspectul referitor la neanalizarea acestor motive. Totodată, procedând în acest mod, instanța a încălcat două principii fundamentale ale procesului civil: dreptul la apărare și dreptul la un proces echitabil.

Consideră că modalitatea în care a procedat prima instanță face anevoioasă exercitarea de către instanța de recurs a controlului judiciar în ipoteza în care partea adversă ar exercita calea de atac, iar recursul acesteia ar fi admis cu consecința rejudecării cauzei. Astfel, în ipoteza în care partea adversă ar formula recurs și acesta ar fi admis, în rejudecare susținerile sale ignorate de judecătorul fondului ar fi analizate în primă și în ultimă instanță direct în recurs, dreptul său la apărare fiind astfel grav atins, spre deosebire de dreptul la apărare al părții adverse care ar avea posibilitatea să își expună apărările atât în fond cât și în recurs.

În condițiile neanalizării de către prima instanță a tuturor motivelor și a lipsei considerentelor instanței cu privire la acestea, apreciază că este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Recurentele-reclamante critică hotărârea recurată și prin prisma faptului că aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază și cuprinde motive contradictorii, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Reiterează faptul că, instanța de fond nu a analizat toate motivele de nelegalitate invocate de reclamante prin cererea de chemare în judecată cu privire la Ordinul 118/2016, însă aceasta trebuia să analizeze toate motivele invocate, iar nu să procedeze la o analiză selectivă a acestora.

Apreciază că aspectul reținut de instanță potrivit căruia nu s-ar mai impune analiza celorlalte motive de nelegalitate, lipsit de o motivare în fapt și în drept, fiind totodată lipsit de orice suport legal, deoarece, în condițiile în care a analizat mai multe motive de nelegalitate extrinseci actului de procedură, instanța putea și trebuia să analizeze toate motivele de nelegalitate invocate cu privire la actul administrativ atacat, astfel încât toate acestea să poată fi verificate în ipoteza formulării unui recurs de partea adversă.

Concluzionează că în mod greșit prima instanță nu a analizat toate motivele invocate și nu a prezentat motivarea în fapt și în drept cu privire la temeinicia acestor motive, din această perspectivă, hotărârea instanței necuprinzând motivele pe care se sprijină.

Tot prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentele-reclamante arată că hotărârea cuprinde motive contradictorii deoarece, instanța a statuat că găsește întemeiate criticile care vizează elemente extrinseci actului contestat, aspect ce ar conduce la concluzia că pe celelalte le găsește neîntemeiate, iar pe de altă parte, spre finalul analizei sale cu privire la nelegalitatea Ordinului, precizează că nu s-ar mai impune analiza celorlalte motive.

Având în vedere aceste considerente, susține că acestea sunt contradictorii, nefiind clară poziția instanței cu privire la aceste motive, întrucât nu a arătat nici argumentele care să susțină o pretinsă netemeinicie a celorlalte motive invocate și neanalizate și nici nu a analizat în niciun fel aceste motive.

De asemenea, considerentele instanței sunt contradictorii și din perspectiva faptului că, deși precizează că reține ca fiind întemeiate criticile care vizează elemente extrinseci actului contestat, din analiza considerentelor acesteia se observă că nu a analizat în realitate nici măcar toate aceste motive extrinseci.

În ceea ce privește respingerea capătului de cerere având ca obiect obligarea ANRE la emiterea unui nou act, recurentele-reclamante invocă motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., respectiv, hotărârea pronunțată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii.

În acest sens se arată că, instanța de fond a respins acest capăt de cerere întrucât o astfel de obligație nu este determinată, ci are un caracter general și a reținut și prevederile art. 5 alin. (4) C. proc. civ. potrivit căruia: este interzis judecătorului să stabilească dispoziții general obligatorii prin hotărârile pe care le pronunță în cauzele care îi sunt supuse judecății.

Apreciază că motivarea instanței constituie o aplicare greșită a prevederilor legale avute în vedere de aceasta precum și a prevederilor art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrative.

De asemenea, contrar celor reținute de prima instanță, obligația de a emite un nou act administrativ în conformitate cu prevederile legale aplicabile nu putea fi considerată ca având un caracter general în sensul prevederilor art. 5 alin. (4) C. proc. civ. Acest capăt de cerere este o consecință a anulării actului administrativ, iar obligarea la emiterea unui alt act administrativ vine ca urmare a constatării încălcărilor săvârșite de pârâtă. Astfel, obligarea la emiterea unui nou act administrativ are în vedere considerentele instanței cu privire la nelegalitatea actului administrativ, această emitere urmând a fi făcută în conformitate cu hotărârea instanței.

Consideră că, cu aplicarea greșită a prevederilor art. 18 din Legea 554/2004 instanța a apreciat că această obligație ar contraveni prevederilor art. 5 alin. (4) C. proc. civ., dispozițiile art. 18 alin. (1) reglementând posibilitatea instanței de a obliga la emiterea unui alt act administrativ.

În ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, prima instanță a statuat că va face aplicarea prevederilor art. 453 C. proc. civ. coroborat cu art. 451 alin. (2) C. proc. civ. reținând că activitatea efectiv desfășurată de avocatul ales al reclamantelor, astfel cum este reflectată în înscrisurile atașate și lucrările dosarului, a constat în formularea cererii de chemare în judecată, a răspunsului la întâmpinare, depunerea de concluzii scrise și prezentarea la două termene de judecată. Astfel, instanța a apreciat în mod greșit că, raportat la cauza de față, prin prisma nivelului de complexitate raportat la situația de fapt și la dispozițiile normative incidente, apare ca fiind rezonabil un cuantum mai redus al onorariului de avocat.

Recurentele-reclamante apreciază că instanța a pronunțat o soluție cu aplicarea greșită a prevederilor art. 453 C. proc. civ., raportat la art. 451 alin. (2), precum și a prevederilor Legii nr. 51/1995. De asemenea, motivarea instanței este una generală și sumară, ce nu are în vedere situația de fapt concretă.

Consideră că decizia instanței de a reduce cheltuielile de judecată avansate de reclamante la 7.000 RON pentru fiecare dintre reclamante este o soluție subiectivă și nelegală în raport de prezentul litigiu care are ca obiect anularea unui act administrativ emis de ANRE referitor la instituirea unor obligații de tranzacționare a producătorilor și furnizorilor de gaze naturale pe piețele centralizate a unor anumite cantități de gaze naturale. Domeniul la care se referă prezenta cauză este unul extrem de complex iar munca depusă de reprezentanții convenționali ai reclamantelor este reflectată și de actele de procedură depuse la dosarul cauzei și de reprezentarea la termenele de judecată. Complexitatea cauzei se apreciază și prin argumentele invocate în cuprinsul actelor de procedură depuse la dosarul cauzei. Or, motivele invocate în susținerea cererii de chemare în judecată, în răspunsul la întâmpinare și în concluziile scrise sunt extrem de ample și de tehnice. Faptul că instanța a analizat numai anumite motive de nelegalitate pentru care a anulat actul administrativ nu poate conduce la ignorarea complexității celorlalte motive invocate, cu nu au fost probabil avute în vedere în vederea analizării acestei complexități. Totodată, nu poate fi ignorata munca efectuată pentru cercetarea și redactarea actelor de procedură și pentru pregătirea dosarului.

În speță, în opinia recurentelor, sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., hotărârea fiind pronunțată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 453 C. proc. civ., raportat la art. 451 alin. (2), precum și a prevederilor Legii 51/1995, deoarece nu există motive pentru ca reducerea onorariilor. De asemenea, față de motivarea sumară și generală a instanței este incident și motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

3.2. Prin recursul formulat de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a solicitat casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În acest sens, recurenta-pârâtă arată că, instanța de judecată învestită cu soluționarea fondului pricinii nu a analizat legalitatea Ordinului contestat prin raportare la întregul context factual și legal în care a fost elaborat, pornind de la legislația primară în baza căreia a fost emis, pronunțând o soluție netemeinică și nelegală. Astfel, instanța de judecată extrage un document publicat pe site-ul instituției în etapa dezbaterii publice și, fără a lua în considerare întreg procesul de elaborare a Ordinului nr. 118/2014, ajunge la concluzia că acesta este lovit de nulitate absolută.

Referitor la constatarea Curții că, în cuprinsul notei de prezentare care a însoțit proiectul la momentul elaborării, nu se respectă procedura de motivare prevăzută la art. 31 din Legea nr. 24/2000, precizează că motivul concret al emiterii Ordinului nr. 118/2014 a fost menționat în nota de prezentare a acestuia, fiind același ca si pentru elaborarea Ordinului nr. 62/2014, respectiv prevederile Ordonanței de urgență nr. 35/24.06.2014 pentru completarea Legii energici electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, prin care a fost instituita în sarcina producătorilor de gaze naturale din România sau afiliaților acestora, după caz, obligația de a încheia tranzacții pe piețele centralizate din România, transparent și nediscriminatoriu, pentru vânzarea unei cantități minime de gaze naturale din producția proprie, destinată consumului intern, în perioada 15 iulie 2014 - 31 decembrie 2018 și în sarcina furnizorilor licențiați obligația de a încheia tranzacții pe piețe centralizate, transparent și nediscriminatoriu, pentru vânzarea/cumpărarea unei cantități minime de gaze naturale, în perioada 1 martie 2015 - 31 decembrie 2018, în conformitate cu reglementările emise de ANRE.

Astfel, Ordinul nr. 62/2014 nu a fost menționat ca și motiv, ci doar pentru a se înțelege caracterul temporar al acestuia, prin prevederile sale fiind instituite doar obligațiile producătorilor de gaze naturale sau afiliaților acestora pentru o perioada mai scurta de timp decât cea prevăzută în cuprinsul O.U.G. nr. 35/2014, respectiv pentru lunile iulie- decembrie 2014, și necesitatea elaborării unui nou act normativ care să asigure implementarea măsurilor dispuse de O.U.G. nr. 35/2014 pentru restul perioadei de timp, respectiv pentru 1 ianuarie 2014 - 31 decembrie 2018 pentru producătorii de gaze naturale și pentru 1 martie 2015 - 31 decembrie 2018 pentru furnizorii de gaze naturale.

Menționează că pe site-ul Guvernului României a fost publicată nota de fundamentare a O.U.G. nr. 35/2014, în care s-au explicat pe larg motivele care au impus instituirea în sarcina producătorilor și a furnizorilor de gaze naturale a obligațiilor de a încheia tranzacții pe piețele centralizate

Având în vedere faptul că Ordinul a fost elaborat în considerarea prevederilor O.U.G. nr. 35/2014, ANRE a apreciat că nu mai este necesară reiterarea tuturor acestor argumente în amănunt, motivând pe scurt în cadrul notei de prezentare necesitatea elaborării proiectului de Ordin prin necesitatea conturării unui proiect care să corespundă atât spiritului Ordonanței de urgență nr. 35/2014, precum și nevoii de transparență, lichiditate și a unui preț de referință pentru piața gazelor naturale în contextul eliminării prețurilor reglementate pentru clienții noncasnici începând cu data de 1 ianuarie 2015.

Instanța de judecată învestită cu soluționarea fondului a apreciat în mod profund nejustificat că Ordinul contestat este lovit de nulitate prin raportare la nerespectarea cerinței motivării în cuprinsul notei de prezentare publicate pe site-ul ANRE.

Nu este întemeiată critica reclamantelor referitoare la nerespectarea art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată12, potrivit căruia, proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoțite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum și de un studiu de impact, după caz.

Acest aliniat nu face altceva decât să susțină legalitatea demersurilor ANRE în procedura de emitere a ordinului a cărui anulare se cere, din mai multe motive, și anume:

• pe de o parte, în procedura de emitere a unui act administrativ normativ se parcurg mai multe etape, adoptarea fiind doar una dintre ele; astfel, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 prevede că "Actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, republicată, cu dispozițiile prezentei legi, precum și cu principiile ordinii de drept", prin urmare "adoptarea" este etapa care se realizează, în speța de față, de către Comitetul de Reglementare al ANRE, moment în care proiectul de ordin era însoțit de referatul de aprobare a acestuia, așa cum prevede legea;

• pe de altă parte, inclusiv la momentul "inițierii", proiectul de act normativ a fost publicat pe site-ul instituției însoțit de o notă de prezentare.

De altfel, chiar instanța de judecată a admis că această apărare este una pertinentă, însă a combinat în mod nepermis prevederile cuprinse în Legea nr. 52/2003 cu cele cuprinse în Legea nr. 24/2000 și a apreciat că nota de prezentare ar trebui să respecte întrutotul elementele enumerate în art. 31 din Legea nr. 24/2000.

Această concluzie este eronată întrucât legiuitorul dă posibilitatea emitentului unui act normativ să cuprindă în anunț, după caz, unul dintre următoarele documente, și anume: o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact și/sau de fezabilitate.

Instanța de fond apreciază în mod judicios că Proiectul de ordin a fost însoțit în anunț de nota de prezentare, dar acest instrument de motivare, ca și titulatură, nu se regăsește printre documentele prevăzute la art. 7 alin. (2) din legea nr. 52/2003 și nici la art. 30 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, dar că, această inadvertență nu ar atrage nulitatea actului contestat. Cu toate acestea, instanța procedează în continuare la a verifica "dacă în cuprinsul notei de prezentare care a însoțit proiectul la momentul elaborării se respectă procedura de motivare prevăzută la art. 31 din Legea nr. 24/2000", realizând o îmbinare nepermisă a dispozițiilor din cele două legi, stipulând în sarcina emitentului actului normativ o serie de obligații neprevăzute de lege, aspect care a condus la anularea ordinului contestat datorită nerespectării în fapt a unei obligații neprevăzute expres de lege.

Astfel, nicio prevedere legală din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională nu face referire la necesitatea ca nota de prezentare pe site care însoțește anunțul să aibă conținutul impus de dispozițiile art. 31 din Legea nr. 24/2000.

Este foarte adevărat că Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională a fost publicată ulterior Legii nr. 24/2000, iar prin prevederile acesteia s-au stabilit regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale însă nu se pot combina prevederile celor două legi, cu atât mai mult cu cât, dacă legiuitorul ar fi vrut ca documentul care însoțește anunțul să aibă un anumit conținut predefinit, identic cu cel al referatului de aprobare, nimic nu l-ar fi împiedicat să reglementeze în mod expres acest aspect.

Referitor la opinia judecătorului de fond potrivit căreia ANRE nu a respectat prevederile art. 32 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, în ceea ce privește motivarea majorării cu 5% a procentelor aferente obligației furnizorilor, se arată că, în cadrul referatului de aprobare și a tabelului de propuneri și observații anexat acestuia, ANRE a motivat toate modificările proiectului aduse ca urmare a propunerilor și observațiilor primite și discutate, iar în ceea ce privește procentele stabilite, a fost indicat inclusiv principiul de calcul și cifrele care au condus la modificarea procentelor respective.

Referitor la concluzia instanței de fond potrivit căreia "se impunea cu atât mai mult o motivare cu cât prin Legea nr. 174/2014 de aprobare a O.U.G. nr. 35/2014 obligația de tranzacționare pe piețele centralizate, transparent și nediscriminatoriu, pentru vânzarea cumpărarea unei cantități minime de gaze naturale, a fost stabilită începând cu data de 1 ianuarie 2015 și până la 31 decembrie 2016 (2 ani) or, prin Ordinul 118/2014, s-a stabilit o altă modalitate de tranzacționare, respectiv s-au instituit obligații anuale, în procente descrescătoare", recurenta arată că prevederile Legii nr. 174/2014 nu pot fi invocate în acest caz deoarece aceasta a fost adoptată în data de 16 decembrie 2014, respectiv ulterior Ordinului ANRE nr. 118/2014 care a fost aprobat în data de 19 noiembrie 2014 și care a fost elaborat și aprobat în considerarea prevederilor O.U.G. nr. 35/2014 prin care a fost stabilită în sarcina furnizorilor licențiați a obligației de a încheia tranzacții pe piețe centralizate, transparent și nediscriminatoriu, în conformitate cu reglementările emise de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, începând cu 1 martie 2015 și până la 31 decembrie 2018 (cea. 4 ani).

Recurenta-pârâtă consideră că a respectat atât principiul motivării cuprins în Legea nr. 24/2000 și normele imperative referitoare la transparența decizională cuprinse în Legea nr. 52/2003, cât și actele normative în temeiul cărora a emis Ordinul nr. 118/2014, act administrativ cu caracter normativ care îndeplinește în integralitate condițiile impuse de legislația în materie.

4.1. Recurentele-reclamante Societatea C. S.A. și Societatea B. S.R.L. au depus întâmpinare la recursul formulat de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Recurenta-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare la recursul formulat de reclamantele Societatea C. S.A. și Societatea B. S.R.L., prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prin rezoluția din 23 noiembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursurilor în ședință publică, la data de 8 aprilie 2020, cu citarea părților, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluția instanței de recurs

Recursurile formulate se impun a fi admise pentru următoarele considerente:

Prin Ordinul nr. 118/19.11.2014, pârâta ANRE a aprobat Metodologia de stabilire a obligațiilor producătorilor și furnizorilor de gaze naturale de a încheia tranzacții pe piețele centralizate de gaze naturale din România.

Potrivit preambulului Ordinului 118/2014, acesta a fost emis având în vedere prevederile art. 177 alin. (3

1

) și (3

2

) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare.

Prin O.U.G. nr. 35/2014 pentru completarea Legii energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, Legea 123/2012 a fost completată cu art. 177 alin. (3

1

) și (3

2

), fiind instituită obligația producătorilor de a încheia tranzacții pe piețele centralizate din România, transparent și nediscriminatoriu, pentru vânzarea unei cantități minime de gaze naturale din producția proprie, destinată consumului intern, în perioada 15 iulie 2014 - 31 decembrie 2018 și în sarcina furnizorilor licențiați obligația de a încheia tranzacții pe piețe centralizate, transparent și discriminatoriu, pentru vânzarea/cumpărarea unei cantități minime de gaze naturale în perioada 1 martie 2015 - 31 decembrie 2018.

Recurenta reclamantă, Societatea B. S.R.L, rezultată în urma fuziunii prin absorbție cu Societatea C. S.A., are calitatea de furnizor de gaze naturale.

Prin sentința atacată, instanța de fond a anulat Ordinul nr. 118/2014, reținând nerespectarea cerințelor de formă (elemente extrinseci ale actului contestat), respectiv, lipsa motivării la momentul elaborării proiectului de act normativ, reglementate prin Legea nr. 24/2000 și Legea nr. 52/2003, nefiind suficient doar prezentarea referatului de aprobare cu ocazia adoptării proiectului activ.

Contrar celor reținute de instanța de fond, în contextul precizat în cererile de recurs, dar văzând ansamblul apărărilor formulate în cadrul prezentei proceduri, Înalta Curte constată că:

Cele două acte normative în baza cărora Ordinul nr. 118/2014 a fost anulat, au domenii de reglementare diferite, ambele însă se referă la elaborarea actelor normative.

Astfel, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, arată în art. 2 că, tehnica legislativă asigură sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ, iar normele de tehnică legislativă definesc părțile constitutive ale actului normativ, structura, forma și modul de sistematizare a conținutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea, completarea, abrogarea, publicarea și republicarea actelor normative, precum și limbajul și stilul actului normativ.

De asemenea, în art. 3 alin. (2) se prevede că, normele de tehnică legislativă se aplică, în mod corespunzător, și la elaborarea și adoptarea proiectelor de ordine, instrucțiuni și de alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, precum și la elaborarea și adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritățile administrației publice locale.

În schimb, Legea nr. 52/2004 privind transparența decizională în administrația publică, prevede că, prezenta lege stabilește regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale, alese sau numite, precum și a altor instituții publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetățenii și asociațiile legal constituite ale acestora, și are ca scop, potrivit art. 1 alin. (2), să sporească gradul de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei administrative, să implice participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative și să sporească gradul de transparență la nivelul întregii administrații publice.

De asemenea, în art. 2 sunt redate principiile care stau la baza acestei legi ca fiind:

a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autoritățile administrației publice centrale și locale, precum și asupra proiectelor de acte normative;

b) consultarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite, la inițiativa autorităților publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

c) participarea activă a cetățenilor la luarea deciziilor administrative și în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative,

Cu titlu de principiu, Înalta Curte reamintește că respectarea legii, a legalității în general, se impune atât particularilor, cât și administrației publice. Principiul legalității domină întreaga teorie a actelor administrative și înseamnă că activitatea administrației publice este supusă regulilor de drept. Prin supunerea activității administrative dreptului, legii, se dorește instituirea unor garanții pentru cetățeni în fața arbitrariului, incoerenței sau ineficacității acestei activități.

Actele emise de autoritățile centrale trebuie să se conformeze Constituției, legilor, ordonanțelor guvernamentale. Chiar și Guvernul trebuie să respecte în hotărârile sale normele cuprinse în propriile ordonanțe, deoarece au forță juridică superioară. În acest sens, legea prevede că ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora. În preambulul acestor acte se indică expres actul normativ superior pe care se întemeiază.

Conform art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, republicată, cu dispozițiile prezentei legi, cât și cu principiile ordinii de drept.

Așadar, existența unui act normativ presupune 4 etape: inițierea, elaborarea, adoptarea și aplicarea acestuia.

Transparența decizională în administrația publică la care face referire Legea nr. 52/2003 are aplicabilitate doar în faza inițierii și elaborării actului normativ de către un organ al acesteia.

Astfel, art. 6 alin. (1), (2) și 6 prevede că, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative (care cuprinde în sens larg și faza de inițiere a acestora) autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz….Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștința publicului, în condițiile alin. (1), cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice. Anunțul va cuprinde: data afișării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact și/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul limită, locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ…..Proiectul de act normativ se transmite spre analiză și avizare autorităților publice interesate numai după definitivare, pe baza observațiilor și propunerilor formulate…

Potrivit art. 6 alin. (1) și (4) din Legea nr. 24/2000, proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente și posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate și eficiență legislativă. Soluțiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român și cerințele corelării cu ansamblul reglementărilor interne și ale armonizării legislației naționale cu legislația comunitară și cu tratatele internaționale la care România este parte, precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoțite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum și de un studiu de impact, după caz.

Din cuprinsul dispozițiilor legale expuse mai sus, rezultă, pe de o parte faptul că nota de fundamentare pentru aprobarea actului normativ la care face referire Legea nr. 24/2000 poate fi diferită de cea la care face referire art. 6 din Legea nr. 52/2003 deoarece proiectul de act normativ este supus aprobării numai după definitivarea acestuia în urma observațiilor și propunerilor formulate în cadrul procedurii prevăzute de Legea nr. 52/2003.

De altfel, chiar art. 32 din Legea nr. 24/2000 prevede că motivarea trebuie să se refere la forma finală a proiectului de act normativ.

Față de toate acestea, Înalta Curte constată că în mod nelegal instanța de fond a considerat Nota de prezentare care a însoțit proiectul Ordinului nr. 118/2014 în procedura prevăzută de Legea nr. 52/2003, nu cuprinde niciuna din secțiunile prevăzute la art. 31 din Legea nr. 24/2000, considerând astfel că acest document nu respectă cerințele minime de motivare impuse de art. 31 din Legea nr. 24/2000.

În speță, prin adoptarea Ordonanței de urgență nr. 35/24.06.2014 pentru completarea Legii energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, au fost instituite unele obligații, după cum urmează:

a) obligația producătorilor de gaze naturale din România sau a operatorilor economici afiliați acestora, după caz, de a încheia, în perioada 15 iulie 2014 - 31 decembrie 2018, tranzacții pe piețele centralizate din România, transparent și nediscriminatoriu pentru vânzarea unei cantități minime de gaze naturale din producția proprie, destinată consumului intern, și

b) obligația furnizorilor licențiați de a încheia, în perioada 1 martie 2015 - 31 decembrie 2018, tranzacții pe piețe centralizate, transparent și nediscriminatoriu, pentru vânzarea/cumpărarea unei cantități minime de gaze naturale, în conformitate cu reglementările emise de ANRE.

În baza acestei Ordonanțe, a fost emis Ordinul președintelui ANRE nr. 62/11.07.2014 privind stabilirea obligației producătorilor și furnizorilor de gaze naturale de a încheia tranzacții pe piețele centralizate din România fiind adoptată metodologia de stabilire a obligației producătorilor de gaze naturale sau a operatorilor economici afiliați acestora pentru lunile iulie - decembrie 2014. Conform prevederilor art. 6 alin. (1) din Ordinul ANRE nr. 62/2014, până la data de 31 octombrie 2014, ANRE elaborează și aprobă Metodologia de stabilire a obligației producătorilor și furnizorilor de gaze naturale de a încheia tranzacții pe piețele centralizate din România, pentru perioada 1 ianuarie 2015-31 decembrie 2018.

Având în vedere această ultimă obligație recurenta pârâtă ANRE a lansat în dezbatere publică în data de 29 septembrie 2014 un set de principii generale aferente metodologiei de stabilire a obligației producătorilor și furnizorilor de gaze naturale privind încheierea de tranzacții pe piețele centralizate din România, pentru perioada 1 ianuarie 2015 - 31 decembrie 2018.

Documentul intitulat "Dezbatere publică privind obligația producătorilor și furnizorilor de gaze naturale de a încheia tranzacții pe piețele centralizate din România", cuprinde atât motivul emiterii actului normativ care urma să fie elaborat, cât și data ședinței pentru discutarea observațiilor și sugestiilor transmise pe marginea principiilor propuse, respectiv data de 3 octombrie 2014. ANRE a înștiințat operatorii economici interesați, inclusiv recurentele reclamantele, în scris, prin transmiterea pe fax a adresei nr. x/29.09.2014, despre publicarea acestui documentul pe pagina de internet a ANRE.

După observații și propuneri venite din partea unor operatori economici interesați, la data de 03. 10.2014 a fost elaborat un prim proiect al actului normativ, supus și acesta procesului prevăzut de Legea nr. 52/2002, iar la 24.10. 2014, s-a elaborat proiectul final. Astfel, la data de 11.11.2014 a fost supus aprobării proiectul de Ordin al președintelui ANRE, proiect însoțit de Referatul de aprobare prevăzut de art. 31 din Legea nr. 24/2000, acesta fiind adoptat la 19.11.2014.

În acest context factual, Înalta Curte constată că, prin aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 52/2003 și Legii nr. 24/2000, instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, fiind incident în cauză motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, față de textele legale enunțate mai sus, instanța de control judiciar constată că recurenta pârâtă a respectat dispozițiile Legii nr. 52/2003 prin publicarea pe site-ul său a intenției de a elabora proiectul de ordin privind Metodologia de stabilire a obligației producătorilor și furnizorilor de gaze naturale de a încheia tranzacții pe piețele centralizate din România, pentru perioada 1 ianuarie 2015-31 decembrie 2018, prin stabilirea datei ședinței pentru discutarea observațiilor și sugestiilor transmise pe marginea principiilor propuse, respectiv data de 3 octombrie 2014, prin elaborarea unui prim proiect al actului normativ după observațiile și propunerile venite din partea unor operatori economici interesați, organizarea unei a doua întâlniri la 24.10.2014, când iarăși au fost discutate propuneri și observații ale celor interesați, ulterior întocmindu-se proiectul final al ordinului.

Este firesc ca atât documentul numit Notă de prezentare cât și Referatul de aprobare dar și proiectul inițial al ordinului față de cel final, să aibă conținuturi diferite, deoarece referatul de aprobare și proiectul final conțin modificările intervenite în urma aplicării procedurii de transparență decizională prevăzută de Legea nr. 52/2003, așa cum de altfel s-a arătat și mai sus.

Pe de altă parte, analizând conținutul diferit al Ordinului 118/2015 în privința obligației furnizorilor de gaze naturale ca, începând cu 1 martie 2015 și până la 31 decembrie 2015, de a încheia tranzacții pe piețe centralizate pentru vânzarea/cumpărarea unor anumite cantități minime din cantitatea totală de gaze naturale comercializată pe piața concurențială, față de conținutul proiectului afișat pe site-ul instituției, instanța de fond a apreciat că aceste diferențe nu sunt motivate în mod corespunzător, raportându-se tot la Nota de prezentare și nu la Referatul de aprobare care a însoțit proiectul final.

De altfel, niciunde în considerentele hotărârii atacate nu se face vreo referire la motivarea actului administrativ din Referatul de aprobare, acesta fiind documentul care trebuie să îndeplinească cerințele Legii nr. 24/2000, instanța de fond făcând însă trimitere la un act normativ care nu era în vigoare la data emiterii Ordinului atacat, respective, Legea nr. 174/2014,

Înalta Curte constată că recurenta pârâtă a respectat în procesul decizional toate termenele impuse de Legea nr. 52/2003, reclamantele însăși fiind înștiințate în scris, prin transmiterea pe fax a adresei nr. x/29.09.2014, despre publicarea intenției de emitere a actului normative pe pagina de internet a ANRE.

Față de toate acestea și de cererea de recurs a recurentelor-reclamante, Înalta Curte constată că, într-adevăr, instanța de fond a analizat doar o parte a criticilor de nelegalitate aduse de reclamante actului administrativ atacat iar acestea, în calea de atac a recurentei pârâte, s-au dovedit a fi nefondate.

Cum direct în recurs nu pot fi analizate celelalte motive deoarece părțile ar fi private de calea de atac, încălcându-li-se dreptul la apărare și la un proces echitabil, sentința atacată se impune a fi casată în parte și trimis spre rejudecare aceleiași instanțe capătul de cerere referitor la anularea Ordinului nr. 118/2014 emis de ANRE, pentru analizarea și a celorlalte motive de nelegalitate invocate de reclamante.

În ceea ce privește dispozițiile sentinței referitoare la respingerea excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei, Înalta Curte constată că recurenta pârâtă nu a adus critici în recurs asupra modului în care instanța de fond a soluționat această excepție.

De asemenea, cu privire la respingerea ca neîntemeiat a capătului de cerere privind obligarea ANRE la emiterea unui alt ordin, criticile din recurs ale recurentelor-reclamante se dovedesc a fi nefondate.

Astfel, pentru a se pronunța în acest mod, instanța de fond a avut în vedere dispozițiile art. 5 alin. (4) C. proc. civ. și legislația specifică în materie.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că într-adevăr, obligația pârâtei de a emite un nou ordin în această materie este instituită prin chiar dispoziții legale, respectiv, prevederile O.U.G. nr. 35/2014 prin care s-a completat Legea nr. 123/2012 cu art. 177 alin. (3)

1

și 3

2

, așa încât doar modalitatea în care va fi emis are la bază executarea unei hotărâri judecătorești definitive.

Pentru toate acestea, în temeiul art. 496 alin. (2) și 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de reclamanta Societatea B. S.R.L. și de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, va casa în parte sentința recurată și trimite spre rejudecare aceleiași instanțe capătul de cerere referitor la anularea Ordinului nr. 118/2014 emis de ANRE.

Va menține dispozițiile sentinței referitoare la respingerea excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei și respingerea ca neîntemeiat a capătului de cerere privind obligarea ANRE la emiterea unui alt ordin.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza și celelalte motive de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată dar va avea în vedere și cele invocate de părți în calea de atac a recursului.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta Societatea B. S.R.L. și de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva sentinței civile nr. 2578 din 26 iunie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința recurată și trimite spre rejudecare aceleiași instanțe capătul de cerere referitor la anularea Ordinului nr. 118/2014 emis de ANRE.

Menține dispozițiile sentinței referitoare la respingerea excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei și respingerea ca neîntemeiat a capătului de cerere privind obligarea ANRE la emiterea unui alt ordin.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 iulie 2020.