ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5532/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 19 noiembrie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta Administrația Română a Serviciilor de Trafic Aerian Romatsa R.A., în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării dispoziției obligatorii de măsuri nr. MC_IEF-827/26.10.2018, emisă de Serviciul de Inspecție Economico - Financiară din cadrul Direcției Generale de Administrare a Marilor Contribuabili, împreună cu toate anexele sale, prin care au fost stabilite în sarcina sa obligații bugetare în cuantum total de 69.299.196 RON, inclusiv a Raportului de inspecție economico-financiară nr. MC_IEF-826/26.10.2018, până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii de anulare a aceluiași act administrativ.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 5234 din 11 decembrie 2018, Curtea de Apel București a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta Administrația Română a Serviciilor de Trafic Aerian ROMATSA R.A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul de Inspecție Economico-Financiară, dispunând suspendarea executării Dispoziției obligatorii de măsuri nr. MC_IEF-827/26.10.2018, până la pronunțarea instanței de fond. De asemenea, a obligat pârâta să plătească reclamantei suma de 50 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, a formulat recurs pârâta Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată. În motivarea recursului, pârâta a susținut că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și a pagubei iminente, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Instanța de fond și-a întemeiat concluzia existenței cazului bine justificat pe aspecte de nelegalitate ale actului administrativ contestat ce nu pot fi examinate decât în cadrul acțiunii în anulare, ceea ce echivalează cu o prejudecare a fondului. Cât privește reținerile instanței de fond referitoare la depășirea perioadei inspecției economico-financiare (paragrafele 3 și 4, pagina 5 din sentință), recurenta-pârâtă consideră că întreaga argumentație a instanței se bazează pe o confuzie între "inspecția fiscală" și "inspecția economico-financiară". Din analiza art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, rezultă că termenul de 6 luni este un termen de recomandare, astfel încât, depășirea termenului de 6 luni prevăzut de O.U.G. nr. 94/2011 pentru desfășurarea inspecției economico-financiare nu conduce la o aparență de nelegalitate a actului administrativ-fiscal în condițiile în care o astfel de sancțiune nu este prevăzută expres. Or, instanța nu face altceva decât să adauge la textul O.U.G. nr. 94/2011, de vreme ce acest act normativ nu stabilește că termenul de 6 luni ar fi un termen imperativ și nici nu stabilește nicio sancțiune pentru depășirea termenului de inspecție economico-financiară. Recurenta-pârâtă arată că, în perioada 5 decembrie 2014 - 17 octombrie 2016, inspecția economico-financiară a fost suspendată prin Referatul nr. x/10.11.2014, în conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011 și art. 2 lit. a) din Ordinul nr. 1533/2012 privind modalitățile de suspendare a acțiunii de inspecție economico-financiară. Însă, din analiza sentinței recurate, se observă că prima instanță nu a analizat aceste dispoziții legale, dispoziții care justificau perioada de suspendare a inspecției economico-financiare. La stabilirea duratei inspecției, prima instanță trebuia să țină cont și de culpa intimatei-reclamante, care, prin întârzierile mai mult sau mai puțin justificate, în prezentarea documentelor și a explicațiilor solicitate de echipa de control, a contribuit semnificativ la prelungirea termenelor de finalizare a inspecției economico-financiare. Analiza aspectelor ce vizează intervenirea sau neintervenirea prescripției dreptului de a stabili vărsăminte presupune verificarea existenței unor eventuale motive de întrerupere sau suspendare a curgerii termenului de prescripție și nu este posibilă în procedura sumară a cererii de suspendare. Argumentele referitoare la prescripție, invocate de reclamantă și însușite de instanța de fond, sunt eronate, în condițiile în care, potrivit art. 10 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, termenul de prescripție se suspendă pe perioada cuprinsă între momentul începerii inspecției economico-financiare și cel al emiterii dispoziției. Prin urmare, susține recurenta-pârâtă, considerentele instanței de fond nu au caracterul unor indicii aparente, care să răstoarne prezumția de legalitate a Dispoziției obligatorii de măsuri nr. MC_IEF-827/26.10.2018, ci reprezintă o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, recurenta-pârâtă arată că nu este îndeplinită nici această condiție. Susținerea reclamantei referitoare la cuantumul creanței bugetare nu este suficientă pentru a demonstra existența condiției pagubei iminente, întrucât eventuala producere a unei pagube trebuie să fie o consecință a executării, iar nu însăși executarea actului administrativ atacat. Sub un ultim aspect, recurenta-pârâtă a criticat și soluția instanței de fond vizând obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, având în vedere criticile de nelegalitate ale hotărârii atacate, prezentate în cuprinsul cererii de recurs.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata-reclamantă Administrația Română a Serviciilor de Trafic Aerian ROMATSA R.A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susținând, în esență, că prima instanță a apreciat corect asupra îndeplinirii celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., fără aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 25 mai 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 13 noiembrie 2019, în ședință publică, cu citarea părților.

Aspecte procesuale La termenul de judecată din data de 13 noiembrie 2020, intimata-reclamantă Administrația Română a Serviciilor de Trafic Aerian Romatsa R.A., prin avocat, a invocat excepția lipsei de interes în susținerea recursului, cu motivarea că în cadrul dosarului nr. x/2019 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 228/05.06.2019, a obținut o soluție favorabilă pe cererea de suspendare a Dispoziției obligatorii de măsuri nr. MC_IEF-827/26.10.2018, până la soluționarea definitivă a cauzei. II. Soluția instanței de recurs II.1. Referitor la excepția lipsei de interes a recurentei-pârâte în susținerea recursului, invocată de intimata-reclamantă Administrația Română a Serviciilor de Trafic Aerian Romatsa R.A. În susținerea excepției, apărătorul intimatei-reclamante a învederat că, ulterior pronunțării hotărârii de suspendare de către instanța de fond, reclamanta a obținut o soluție favorabilă și pe cererea de suspendare a actului administrativ litigios, până la soluționarea definitivă a cauzei. În consecință, a apreciat că recurenta-pârâtă nu mai justifică interesul în atacarea hotărârii recurate, întrucât, indiferent de soluția ce umează a fi pronunțată în cauză, dispoziția obligatorie ar rămâne suspendată urmare admiterii cererii de suspendare, formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte reține că, prin sentința recurată în prezenta cauză, instanța de fond a dispus măsura suspendării dispoziției obligatorii contestate până la pronunțarea instanței de fond, însă, la acest moment procesual, potrivit înscrisului depus la dosarul cauzei de apărătorul intimatei-reclamante, acțiunea în anulare este în curs de soluționare, aceasta fiind înregistrată în cadrul dosarului nr. x/2019 al Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, cu termen la 9.12.2019. Totodată, constată Înalta Curte că, în cadrul dosarului nr. x/2019, reclamanta a obținut și suspendarea efectelor Dispoziției obligatorii de măsuri nr. MC_IEF-827/26.10.2018, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, măsură ce produce efecte juridice până la soluționarea definitivă a cauzei. În cauza de față, suspendarea operează până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anulare. În dosarul nr. x/2019 hotărârea primei instanțe nu era definitivă la data soluționării prezentului recurs, dosarul având termen la 4.05.2020. Nu se poate reține că ar fi rămas neschimbată situația juridică determinată de admiterea cererii de suspendare în dosarul nr. x/2019, cât timp acest litigiu nu era finalizat printr-o hotărâre definitivă, partea care a pierdut fiind îndreptățită, în oricare dintre cele două demersuri litigioase, să exercite calea de atac a recursului pentru a obține o hotărâre care să-i fie favorabilă. În consecință, fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 32 - 33 din C. proc. civ. cu privire la justificarea interesului procesual de partea care formulează o cerere, Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes în susținerea recursului, ca neîntemeiată. II.2. Analizând recursul declarat de pârâta DGAMC, prin prisma motivelor de nelegalitate invocate, Înalta Curte îl constată nefondat. Criticile formulate de recurenta-pârâtă circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. sunt neîntemeiate, sentința pronunțată reflectând aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei. În cauza dedusă judecății, intimata-reclamantă Administrația Română a Serviciilor de Trafic Aerian Romatsa R.A. a sesizat instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu cererea de suspendare a executării dispoziției obligatorii de măsuri nr. MC_IEF-827/26.10.2018, prin care autoritatea pârâtă a stabilit în sarcina acesteia obligația de plată a sumei totale de 69.299.196 RON, reprezentând obligații bugetare, până la soluționarea pe fond a cauzei având ca obiect anularea acestui act administrativ. Verificând legalitatea hotărârii atacate din această perspectivă, Înalta Curte constată că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Dispozițiile mai sus citate prevăd obligația îndeplinirii cumulative a condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1), întrucât cele două condiții se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube a cărei reparare s-ar realiza greu sau ar fi imposibil de îndreptat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Prima instanță a identificat și reținut, drept împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra actului administrativ pentru care s-a solicitat a se dispune măsura temporizării sale, argumentele reclamantei legate de depășirea duratei maxime pentru efectuarea inspecției fiscale, precum și cele referitoare la suspendarea inspecției economico-financiare și la prescripție. Sub aspectul condiției cazului bine justificat, recurenta-pârâtă aduce mai multe critici sentinței recurate, însă toate aceste critici sunt neîntemeiate. Se invocă, în primul rând, că termenul de 6 luni, prevăzut de art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, este un termen de recomandare, astfel încât, depășirea acestui termen pentru desfășurarea inspecției economico-financiare nu constituie într-o aparență de nelegalitate a actului administrativ-fiscal în condițiile în care o astfel de sancțiune nu este prevăzută expres. Potrivit art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, "În cazul operatorilor economici care au calitatea de mari contribuabili, conform Ordonanței Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și al celor care au sedii secundare, durata inspecției economico-financiare nu poate fi mai mare de 6 luni." Astfel cum reiese din pagina 2 a RIEF, inspecția economico-financiară la care a fost supusă Romatsa a început în data de 22 august 2014 și s-a finalizat cu întocmirea RIEF și a dispoziției obligatorii în data de 26 octombrie 2018. Ca urmare a suspendării în perioada 5 decembrie 2014 - 17 octombrie 2016, pentru a se respecta termenul de 6 luni prevăzut de art. 16, expus mai sus, inspecția ar fi trebuit finalizată prin emiterea RIEF și a dispoziției obligatorii cel mult la data de 22 ianuarie 2017. În aceste condiții, corect a reținut prima instanță că durata inspecției economico-financiare a fost mai mare de 2 ani, fără perioada de suspendare, deci cu mult peste termenul legal de 6 luni. Prin urmare, după o cercetare sumară a apărării formulate, aceasta pare a fi confirmată de înscrisurile aflate la dosar. Este adevărat că examinarea motivelor pentru care a fost depășită durata de efectuare a inspecție, cât și a vătămării produse intimatei-reclamante urmează a fi examinate odată cu cercetarea pe fond a cauzei, însă la o verificare sumară susținerea acesteia în mod corect a fost apreciată ca întemeiată. Sub acest aspect nu poate fi primită critica recurentei-pârâte conform căreia termenul stabilit de dispozițiile art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011 are natura unui termen de recomandare atât timp cât acestea menționează în mod expres că "durata inspecției economico-financiare nu poate fi mai mare de 6 luni", iar instanța de fond a constatat că aceasta a fost depășită, fără perioade de suspendare. Nu poate fi primită ca întemeiată nici critica recurentei-pârâte, potrivit căreia instanța de fond ar fi făcut o confuzie între inspecția economico-financiară și inspecția fiscală. Așa cum a menționat și intimata-reclamantă, din lecturarea considerentelor sentinței reiese în mod clar că instanța a avut în vedere nerespectarea termenului de 6 luni de desfășurare a inspecției economico-financiare, făcând trimitere directă la dispozițiile O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, iar nu la dispozițiile Codului de procedură fiscală. În egală măsură, în acord cu judecătorul fondului, stabilirea unor obligații bugetare aferente intervalului 2009-2012 prin dispoziția obligatorie emisă la data de 26.10.2018, pare, la o sumară analiză a cauzei, ca fiind realizată cu nerespectarea termenului de prescripție, în condițiile în care, potrivit art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011, "dreptul organului de inspecție economico-financiară de a stabili obligații în sarcina operatorilor se prescrie în termen de 5 ani de la încheierea exercițiului financiar". Într-adevăr, potrivit art. 10 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, "termenul de prescripție a dreptului de a stabili obligațiile prevăzute de lege în sarcina operatorilor economici controlați se suspendă pe perioada cuprinsă între momentul începerii inspecției economico-financiare și momentul emiterii dispoziției obligatorii", însă, în mod corect a reținut instanța de fond, deși recurenta-pârâtă nu este de acord, că interpretarea coroborată a dispozițiilor O.U.G. nr. 94/2011 conduce la concluzia că se va recunoaște un astfel de efect suspensiv inspecției fiscale desfășurate în condiții de legalitate, adică în limita termenului legal maxim de efectuare a acesteia și în absența dispunerii suspendării inspecției fiscale ca și cauză de prelungire în timp a intervalului la împlinirea căruia trebuie emis actul administrativ fiscal. Înalta Curte reține, așadar, că indiciile relevate de intimata-reclamantă în conturarea cazului bine justificat sunt de natură a putea fi decelate în analiza sumară pe care o reclamă această procedură, fără a nega, însă, atributul instanței competente cu acțiunea în anularea actului administrativ fiscal de a efectua verificări pe fond asupra legalității respectivului act. În concluzie, având în vedere și jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, A.. și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate", instanța de recurs apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ, criticile recurentei-pârâte fiind nefondate. În ceea ce privește cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Înalta Curte confirmă soluția instanței de fond, considerând că aceasta a apreciat corect, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, că, raportat la valoarea debitului, punerea în executare a dispoziției obligatorii atacate, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanța de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantei, generând un prejudiciu de ordin material greu de înlăturat. Referitor la paguba iminentă, susținerile recurentei-pârâte sunt superficiale, încercând să acrediteze ideea că instanța s-a bazat doar pe afirmațiile reclamantei, nu și pe probe concrete. În acest sens, Înalta Curte reține și faptul că prezumarea de către instanța de judecată a unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activității reclamantei, nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, iar soluția de admitere a cererii de suspendare este întemeiată. În fine, recurenta a criticat sentința cu privire la cheltuielile de judecată la care a fost obligată, susținând că nu erau îndeplinite dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora "partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată". Or, în condițiile în care cererea reclamantei a fost admisă, iar aceasta a solicitat obligarea părții adverse la cheltuieli, Înalta Curte constată că în cauză devin aplicabile prevederile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., iar instanța de fond a făcut o corectă aplicare a acestora, astfel încât critica adusă sentinței de fond sub acest aspect este nefondată. II.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerente expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes în susținerea recursului, invocată de intimata-reclamantă Administrația Română a Serviciilor de Trafic Aerian Romatsa R.A., ca neîntemeiată, precum și recursul declarat de pârâta Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,