ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 664/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de suspendare a executării

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2017, reclamanta A. individual de insolvență, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Comisia de agreare și selecție a practicienilor în insolvență, a solicitat, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea efectelor actelor administrative reprezentate de punctul 108 din Anexa 2 a Deciziei nr. 1 din 03.05.2017 privind aprobarea Listei practicienilor în insolvență agreați de Agenția Naționaiă de Administrare Fiscală, organizată conform Ordinului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2442/2016 privind procedurile de agreare și selecție a practicienilor în insolvență de către Agenția Națională de Administrare Fiscală și a Procesului Verbal al Comisiei de Agreare și Selecție a Practicienilor în Insolvență din data de 03.05.2017 emis de același organ - până la soluționarea pe fond a cauzei.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, în conformitate art. 14 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului până la pronunțarea instanței de fond.

Arată că, prin Decizia nr. 1/03.05.2017 emisă de Administrația Națională de Administrare Fiscală - Comisia de agreare și selecție a practicienilor în insolvență, în Anexa 2, reclamanta fost descalificată, încât o limitare a drepturilor unor astfel de societăți are caracter discriminatoriu și contravin normelor legale si morale. Măsura este netemeinica si nelegală, această sancțiune o consideră abuzivă, având în vedere că nu s-a regăsit în legislația anterioara și consideră că are menirea de a frâna buna desfășurare a activității practicienilor în insolvență, deși art. 7 din Ordinul nr. 2442/2016 a fost preluat integral din celelalte acte normative anterioare, totuși autoritatea publică a înțeles să efectueze o selecție fără a argumenta sau justifica alegerea făcută, în concret prin cele două acte atacate.

În temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2007 coroborat cu art. 7 din aceeași lege consideră ca a fost vătămată in dreptul său legitim, fiind practic în imposibilitatea de a putea desfășura vreo activitate profesională.

Pe cale de consecința, reclamanta a concluzionat, în sensul admiterii cererii astfel cum a fost formulată, consideră că sunt îndeplinite dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În drept a fost invocat dispozițiile Legii nr. 554/2004.

2.1. Hotărârea instanței de fond

Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 176 din 25 august 2017, a admis cererea formulată de reclamantul B., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală și, în consecință, în temeiul art. 14 din Legea 554/2004, a dispus suspendarea executării pct. 108 din Anexa 2 a Deciziei nr. 1/3.05.2017 și a pct. IV din procesul-verbal al Comisiei de agreare și selecție a practicienilor în insolvență din data de 3.05.2017 emise de pârâtă până la pronunțarea instanței de fond.

În argumentele expuse în susținerea soluției, instanța de fond a reținut că sunt invocate mai multe aspecte care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat.

Astfel, este de observat că beneficiază de o aparență de temeinicie o serie de aspecte vizând nelegalitatea actelor administrative, cum ar fi îndeplinirea condiției privind accesul la Buletinul Procedurilor de Insolvență prin intermediul filialei U.N.P.I.R. Brăila, încălcarea de către pârâtă a dispozițiilor legale incidente, interpretarea abuzivă a acestora, nemotivarea actului administrativ, prin raportare la materialul probator depus în cadrul dosarului de participare la procedurile de verificare conform art. 7 din Ordinul nr. 2442/2016.

Aceste aspecte invocate se impun a fi analizate corespunzător în cadrul litigiului pe fondul cauzei.

Prin urmare, curtea de apel a apreciat că există o aparență de nelegalitate a actelor administrative a căror suspendare se solicită de reclamantă prin prezenta acțiune, aspect care nu poate fi considerat ca fiind o prejudecare a fondului ci doar o examinare sumară a împrejurărilor expuse mai sus.

A mai constatat instanța că în speță este îndeplinită și condiția prevenirii pagubei iminente impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil.

Astfel, actul administrativ aflat în litigiu determină o situație care nu are o justificare obiectivă și rezonabilă în sensul art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, situația de fapt generată în urma emiterii actelor a căror suspendare se solicită, fiind de natură să creeze un dezechilibru între interesul general și obligația protejării drepturilor fundamentale ale reclamantei ca urmare a diminuării activităților profesionale, aceasta fiind o sarcină excesivă și disproporționată.

1.3. Calea de atac exercitată

Pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Comisia de Agregare și Selecție a Practicienilor în Insolvență a promovat recurs împotriva sentinței nr. 176 din 25 august 2017 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, în condițiile art. 483 C. proc. civ.

Invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-pârâtă a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, rejudecând cauza, respingerea a cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului declarat se arată că instanța de fond a pronunțat o soluție cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, bazată pe prezumări, îndoieli și interpretări nefundamentate legal pe nici un text de lege, că motivațiile reclamantului preluate de instanța de fond în motivarea sentinței atacate nu au legătură cu cauza având ca obiect suspendarea actului administrativ fiscal reprezentat de pct. 108 din Anexa 2 a Deciziei nr. 1/3.05.2017 și a pct. IV din procesul-verbal al Comisiei de agreare și selecție a practicienilor în insolvență din data de 3.05.2017.

Apreciază recurenta că cererea de suspendare a executării, formulată de contestator în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, este nefondată, întrucât reclamantul nu justifică și nici nu dovedește necesitatea suspendării cauzei și nici prejudiciul cauzat și paguba iminentă și că în mod eronat a dispus Curtea de Apel Galați suspendarea pct. 108 din Anexa 2 a Deciziei nr. 1/3.05.2017 și a pct. IV din procesul-verbal al Comisiei de agreare și selecție a practicienilor în insolvență din data de 3.05.2017.

Referitor la motivarea hotărârii recurate, precum și referitor la motivarea cererii de suspendare formulată de reclamant, redactate la modul foarte general și subiectiv, recurenta arată că nu justifică suspendarea cauzei și nu fac dovada pagubei iminente ce s-ar putea produce în sarcina reclamantului.

Prin precizările depuse la dosar, recurenta-pârâtă arată că a fost formulată actiune în anulare.

1.4. Apărările formulate în cauză

Recurentul -reclamant nu a înțeles să formule întâmpinare în cauză.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 13 februarie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

2.1 Argumente de fapt și de drept relevante

Prin Decizia nr. 1/03.05.2017 emisă de Administrația Națională de Administrare Fiscală - Comisia de agreare și selecție a practicienilor în insolvență, în Anexa 2 punctul 108, reclamanta fost descalificată, datorită faptului că nu îndeplinea condiția prevăzută de art. 7 alin. (1) lit. e) din conform Ordinului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2442/2016 privind deținerea unui abonament la Buletinul Procedurilor de Insolvență.

De asemenea, reclamanta a arătat că nu deține un abonament la Buletinul Procedurilor de Insolvență în nume personal, ci prin intermediul filialei U.N.P.I.R. Brăila, care permite accesul tuturor practicienilor în insolvență înscriși.

Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, " în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiții care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat și iminența unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat poate fi reținut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate, decelate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea și consistența probelor ce urmează a fi administrate în cadrul acțiunii în anularea actului pentru că, în caz contrar, s-ar prejudicia fondul cauzei - ceea ce nu este permis în cadrul procedurii sumare suspendării de executare.

Aceasta nu înseamnă însă că indiciile de nelegalitate trebuie să se refere exclusiv la dimensiunea formală a actului administrativ, pentru că legea nu face distincție între cerințele de legalitate de ordin procedural și cele substanțiale, esențial fiind doar ca aparența de nelegalitate să fie evidentă, să poată fi identificată fără o examinare aprofundată a cauzei.

Întrunirea condiției existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

În speță, această condiție este îndeplinită, intimata reclamantă invocând motive de nelegalitate aparentă a actului atacat, respectiv: condiționarea accesului la Buletinul Procedurilor de Insolvență prin intermediul filialei U.N.P.I.R. Brăila, încălcarea de către pârâtă a dispozițiilor legale incidente, interpretarea abuzivă a acestora, nemotivarea actului administrativ, prin raportare la materialul probator depus în cadrul dosarului de participare la procedurile de verificare conform art. 7 din Ordinul nr. 2442/2016, astfel că instanța în mod corect a considerat că s-a făcut dovada unui caz bine justificat pentru suspendarea executării, impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În cauză s-a dovedit că este îndeplinită și această condiție, pentru că, în cazul concret al reclamantului, consecințele economice ale executării deciziei contestate în procedura administrativă, anterior stabilirii legalității acesteia de către instanță, ar fi mult mai grave decât riscul pe care îl suportă organul fiscal prin suspendarea solicitată, care amână doar executarea, astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond.

Înalta Curte constată că instanța de fond, motivat și argumentat, a apreciat că există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

Drept urmare, Înalta Curte reține că instanța de fond în mod corect a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În condițiile descrise, a menține efectul executoriu al deciziei este de natură să creeze un dezechilibru între interesul general și obligația protejării drepturilor fundamentale ale reclamantei ca urmare a diminuării activităților profesionale, aceasta fiind o sarcină excesivă și disproporționată, așa cum în mod corect a reținut curtea de apel.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

III. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Comisia de Agregare și Selecție a Practicienilor în Insolvență împotriva sentinței nr. 176 din 25 august 2017 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 13 februarie 2019.