ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3310/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3310/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul

Tribunalului Botoșani la 11 aprilie 2011, reclamanta D.E., prin reprezentant

legal Sindicatul „Alfa ”Botoșani a chemat în judecată Direcția de Asistență

Socială și Protecția Copilului Botoșani, solicitând:

- modificarea în

parte a Dispoziției nr. 90139 din 1 martie 2011 emisă de directorul executiv al

D.G.A.S.P.C. Botoșani privind reîncadrarea și stabilirea salariului începând cu

data de 1 ianuarie 2011;

- obligarea pârâtei

solidar să plătească reclamantei diferențele dintre drepturile salariale

efectiv încasate potrivit dispoziției menționate la pct. 1 și cele cuvenite

potrivit hotărârii ce urmează a fi pronunțată, aferente perioadei de la 1

ianuarie 2011 până la data pronunțării hotărârii și actualizarea lor în funcție

de rata inflației și dinamica prețurilor, calculată din luna în care se

cuveneau drepturile respective, până la data plății efective;

- obligarea pârâtelor

la plata cheltuielilor de judecată.

În motivare, a arătat

că, la 1 martie 2011, pentru reclamantă, s-a emis decizia contestată, iar la

emiterea acesteia nu au fost respectate prevederile legale în integralitatea

lor.

Prin Încheierea de

ședință din data de 11 februarie 2013, Tribunalul Botoșani, secția Civilă a

sesizat Curtea de Apel Suceava, respectiv secția a II-a civilă, contencios

administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a

prevederilor Ordinului comun nr. 42/77 din 13 ianuarie 2011 emis de Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice

(privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii

nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri

publice, publicat în M. Of. nr. 48 din 19 ianuarie 2011), în raport cu

prevederile art. 1 din Legea nr. 285/2010. A suspendat judecata cauzei până la

soluționarea excepției de nelegalitate.

instanței de fond

Prin Sentința nr. 166

din 21 mai 2013, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal a admis excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 42/77

din 13 ianuarie 2011 emis de M.M.F.P.S. și de Ministerul Finanțelor Publice în

raport de prevederile art. 1 din Legea nr. 285/2010, formulată în Dosarul nr.

4148/40/2011 de către reclamanta D.E., prin Sindicatul Impact Botoșani, unde

pârâți sunt Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale (actualmente

Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice),

Ministerul Finanțelor Publice, Direcția Generală de Asistență Socială și

Protecția Copilului Botoșani și Consiliul Local Botoșani.

Totodată, a constatat

nelegalitatea dispozițiilor art. II lit. a), b), c) d) și e) din Normele

Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind

salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fondurile publice aprobate

prin Ordinul nr. 42/13 ianuarie 2011 al MMFPS și prin Ordinul nr. 77 din 14

ianuarie 2011 al Ministerului Finanțelor Publice, în raport cu dispozițiile

art. 1 din Legea nr. 285/2010.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța a analizat cu prioritate excepția inadmisibilității

excepției de nelegalitate, reținând netemeinicia acesteia, întrucât principiul

coerenței legislative impune soluția admisibilității excepției de nelegalitate

atât pentru actele individuale, cât și pentru cele normative, așa încât acest

mijloc de apărare să nu fie restrictiv, pierzându-și astfel funcția pentru care

a fost creat.

Dacă legiuitorul a

înțeles să pună la îndemâna persoanelor de drept privat un mijloc de apărare pe

cale de excepție pentru acte de autoritate individuale, în privința cărora cei

vizați au deja la îndemână acțiunea directă în contencios administrativ, pe

baza argumentului de logică a fortiori, cu atât mai mult un asemenea mijloc de

apărare trebuie oferit persoanelor în legătură cu acte normative a căror

adresabilitate este generală și ale căror efecte asupra persoanelor se pot

produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci și mult ulterior.

Pe fondul cauzei,

Curtea, analizând într-o manieră detaliată dispozițiile art. II lit. a), B, C,

D și E din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr.

285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri

publice, a apreciat că modalitatea de calcul a salariilor în anul 2011 a

personalului plătit din fonduri publice încalcă dispozițiile art. 1 din Legea

nr. 285/2010, întrucât adaugă la lege, iar soluțiile aprobate prin Ordinul

comun nr. 42/77/2011 al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și

al Ministerului Finanțelor Publice contravin dispozițiilor art. 77 și art. 78

din Legea nr. 24/2000.

Instanța de fond a

reținut că autoritățile pârâte nu puteau, printr-un act administrativ normativ,

să stabilească o altă modalitate de calcul, atâta timp cât dispozițiile art. 1

din Legea nr. 285/2010 stabilesc foarte clar care este baza de calcul pentru

majorarea salarială prevăzută de lege pentru anul 2011 și anume, „cuantumul

brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de

bază/indemnizațiilor de încadrare, astfel cum au fost acordate personalului

plătit din fonduri publice pentru luna octombrie 2010” - pentru salariul de

bază și respectiv, ”cuantumul sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor și al

celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit

legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizația

brută de încadrare, astfel cum au fost acordate personalului plătit din fonduri

publice pentru luna octombrie 2010” - pentru sporuri, indemnizații și alte

compensații.

Împotriva acestei

hotărâri au declarat recurs Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

și Direcția Generală a Finanțelor Publice Județeană Botoșani în reprezentarea

Ministerului Finanțelor Publice.

I. Recursul declarat

de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

Criticând sentința

atacată pentru nelegalitate și netemeinicie, în temeiul art. 304 pct. 5 și 9 și

art. 304

1

C. proc. civ., pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale solicită admiterea recursului și respingerea excepției de

nelegalitate ca nefondată, susținând, în esență, următoarele:

- recurentul a

subliniat că atât Legea nr. 118 din 30 iunie 2010, prin care cuantumul brut al

salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri,

indemnizații și alte drepturi salariale, a fost diminuat cu 25%, cât și Legea

nr. 285/2010, prin care, începând cu data de 01 ianuarie 2011, s-au majorat

salariile de bază din luna octombrie 2010 cu 15%, conțin dispozițiile

constituționale;

- Ordinul comun nr.

42/77/2011 stabilește modalitatea de reîncadrare a personalului plătit din

fonduri publice, formula concretă de calcul a salariilor, indemnizațiilor și

soldelor pentru anul 2011, se limitează strict la cadrul stabilit de actele pe

baza și în executarea cărora a fost emis și nu conține soluții care să

contravină prevederilor legale, astfel încât nu are natura unui act de

modificare a unor drepturi salariale și nu adaugă la lege;

- instanța de fond

s-a pronunțat plus petita reținând că dispozițiile art. II lit. b), C, D și E

din Ordinul comun nr. 42/77/2011 conțin soluții contrare prevederilor art. 1

din Legea nr. 285/2010;

- în susținerea

motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., recurentul arată

că nu i-au fost comunicate întâmpinările depuse de pârâții Direcția de

Asistență Socială și Protecția Copilului Botoșani și Ministerul Finanțelor

Publice, încheierea pronunțată de Tribunalul Botoșani la data de 31 octombrie

2011 și nici alte înscrisuri aflate la dosarul cauzei, iar în sentința recurată

nu s-a menționat dacă pârâții au solicitat judecarea cauzei în lipsă.

II. Recursul declarat

de Direcția Generală a Finanțelor Publice Județeană Botoșani în reprezentarea

Ministerului Finanțelor Publice

În motivarea

recursului său, recurenta-pârâtă a susținut, în esență, că:

- prin Ordinul nr. 42

din 13 ianuarie 2011 al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și

prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 al Ministerului Finanțelor Publice au

fost aprobate Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr.

285/2010, fiind emise, așadar, în executarea acestei legi, ca lege specială

care reglementează salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fondurile

publice;

- actele

administrative contestate se bucură de prezumția de legalitate, iar în cazul

personalului plătit din fonduri publice, libertatea contractuală a părților

este suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor.

Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând cauza prin

prisma criticilor formulate de recurenți și a dispozițiilor art. 304

1

C. proc. civ., față de materialul probator și de dispozițiile legale incidente,

Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, însă în limitele și pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare, cu precizarea prealabilă că,

întrucât, în recursurile declarate, pe fondul excepției de nelegalitate,

susținerile autorităților pârâte sunt similare, acestea vor fi analizate

împreună.

Înalta Curte constată

că excepția de nelegalitate a fost greșit admisă, prevederile art. II lit. A,

B, C, D și E din ordinul contestat nefiind contrare dispozițiilor Legii nr.

285/2010.

În speță, excepția de

nelegalitate a fost invocată pentru mențiunea cuprinsă în ordinul comun privind

diminuarea veniturilor salariale cu un procent de 25% raportat la venitul brut

pe luna iunie 2010, atât sindicatul cât și instanța de fond susținând că

această prevedere modifică dispozițiile legii pentru care au fost emise normele

metodologice, fiind astfel nelegală.

Astfel, potrivit art.

1 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar, publicată în M. Of. nr. 441/30 iunie 2010, cuantumul brut

al drepturilor salariale stabilite în conformitate cu prevederile Legii nr.

330/2009 și ale Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 1/2010 se diminuează cu

25%, în situația în care ar rezulta o valoare mai mică decât salariul de bază

minim brut, acordându-se suma de 600 RON.

Prin art. 16 s-a

dispus ca această diminuare să se aplice până la 31 decembrie 2010, așadar în

intervalul iulie - decembrie 2010, ultima lună a anului cu salariul și

celelalte drepturi salariale nediminuate fiind iunie 2010.

Prin art. 1 din Legea

nr. 285/2010, privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice,

pentru anul 2011 s-a prevăzut asigurarea, începând cu luna ianuarie 2011, a

unei recuperări parțiale a diminuării cu 25% dispuse prin Legea nr. 118/2010,

respectiv cu un procent de 15%, stabilindu-se ca bază de calcul drepturile

salariale aferente lunii octombrie 2010.

Conform art. 4 alin.

(2) și (3) din Legea nr. 285/2010, în anul 2011 nu se aplică valoarea de

referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare,

prevăzuți în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010, privind salarizarea unitară a

personalului plătit din fonduri publice care se reîncadrează, începând cu 1

ianuarie 2011, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de

persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010.

Același act normativ

prevede la art. 14 că, începând cu 1 ianuarie 2011, pentru personalul care

beneficiază de drepturi bănești în baza Ordonanței Guvernului nr. 92/2003 și

Ordonanței Guvernului nr. 29/2004, salariile de bază se calculează prin

includerea nivelului mediu al acestor drepturi aferente lunii octombrie 2010,

care nu se majorează cu procentul de 15%.

În executarea Legii

nr. 285/2010 au fost emise normele metodologice aprobate prin ordinul comun în

litigiu, care stabilesc atât modalitatea de reîncadrare a personalului plătit

din fonduri publice, cât și formula concretă de calcul a drepturilor salariale

pentru anul 2011.

Conținutul acestor

norme este conform prevederilor legii, instanța de fond reținând în mod eronat

că dispozițiile art. II privind „Stabilirea salariilor brute în anul 2011” -

lit. A, B, C, D și E - contravin actului normativ în aplicarea căruia au fost

emise.

Astfel, așa cum s-a

prevăzut în Legea nr. 285/2010, salariile de bază pentru anul 2011 nu vor fi

determinate pe baza valorii de referință și a coeficienților de ierarhizare

prevăzuți de Legea-cadru nr. 284/2010, cuantumul brut al salariilor de

bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de

încadrare urmând să fie determinat prin majorarea cuantumului avut în luna

octombrie 2010 cu 15% lit. a) alin. (1) și (2).

De asemenea, normele

prevăd că la data reîncadrării personalului, cuantumul brut al sporurilor,

indemnizațiilor, compensațiilor și al celorlalte elemente care fac parte din

salariul brut/solda lunară brută/salariul lunar brut/indemnizația brută de

încadrare va fi determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie

2010 cu 15% lit. b) alin. (1).

Normele a căror

nelegalitate s-a invocat prevăd la lit. C situația calculării salariului de

bază și a sporurilor pentru respectarea nivelului salariului de bază minim brut

pe țară stabilit potrivit art. 16 din Legea nr. 285/2010, pentru perioada iulie

- decembrie 2010 la suma de 600 RON, la lit. D situația personalului care

desfășoară activități noi, al cărui salariu va fi majorat cu numărul de clase

suplimentare acordate, iar la lit. E stabilindu-se că nu se majorează cu cota

de 15% drepturile salariale care se includ în salariul de bază în temeiul art.

14 din aceeași lege.

Este real faptul că normele

metodologice aprobate prin ordin comun conțin exemple de calcul în care se

pornește de la salariul din luna iunie 2010, dinainte de aplicarea diminuării

cu 25%, tocmai pentru a se evidenția că, majorarea de 15% acordată de la 1

ianuarie 2011 se aplică la salariile diminuate începând cu luna iulie 2010,

raportarea la luna octombrie 2010 fiind făcută deoarece, potrivit emitenților

actului, aceasta ar fi cea mai stabilă lună a anului și ar constitui și baza de

calcul pentru alocațiile bugetare aferente cheltuielilor de personal stabilite

prin legile bugetelor de stat.

Nefondate sunt și

susținerile privind necomunicarea unor înscrisuri aflate la dosarul de fond al

cauzei, în raport cu lucrările dosarului, întocmite conform normelor de

procedură civilă și fără a genera prejudicierea intereselor vreuneia dintre

părțile litigante.

Recurentul-pârât

Ministerul Muncii a susținut că la adoptarea soluției recurate, instanța de

fond s-a pronunțat plus petita, reținând că dispozițiile art. II lit. b), C, D

și E contravin prevederilor art. 1 din Legea nr. 285/2010.

Această susținere

este neîntemeiată, deoarece așa cum rezultă din cererea formulată de către

intimatul-reclamant prin care s-a invocat și motivat excepția de nelegalitate,

aceasta vizează Ordinul nr. 42/77/2011, fiind contestate dispozițiile art. II

din Anexa I la ordin (art. II lit. A, B, C, D și E), dispoziții prin care se

stabilește o altă bază de calul pentru salarizarea pe anul 2011, decât cea

prevăzută de Legea nr. 285/2010.

În raport de aceste

aspecte, Înalta Curte constată că prevederile contestate sunt legale și

conforme dispozițiilor Legii nr. 285/2010, în exercitarea cărora au fost emise.

Pentru considerentele

expuse și în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,

raportat la art. 312 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite

recursurile formulate în cauză de autoritățile pârâte și va modifica sentința

atacată în sensul că va respinge excepția de nelegalitate invocată, ca

neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală Regională a

Finanțelor Publice Iași (în calitate de succesoare a Direcției Generale a

Finanțelor Publice Botoșani) și de Ministerul Muncii, Familiei, Protecției

Sociale și Persoanelor Vârstnice împotriva Sentinței civile nr. 166 din 21 mai

2013 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că respinge excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. II

lit. A, B, C, D și E din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor

Legii nr. 285/2010, aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 al

M.M.F.P.S. și Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 al M.F.P., invocată de

reclamanta D.E. prin Sindicatul „Impact” Botoșani, ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 18 septembrie 2014.

Procesat de GGC - LM