ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 240/2017

Decizia nr. 240/2017

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe;

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 21 ianuarie 2014, sub nr. x/2/2014, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul B. a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență din 16 mai 2013 și a Deciziei nr. 8/C din 05 august 2013 emise de pârât.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2639 din 08 octombrie 2014 a respins acțiunea reclamantului A., în contradictoriu cu pârâtul B., ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că reclamantul contestă fără temei cheltuielile declarate neeligibile de către echipa de control a B. aferente următoarelor activități prevăzute în cadrul Cererii de Finanțare a proiectului aprobată prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 171 din 30 iulie 2009 cu modificările și completările ulterioare.

Echipa de control corect a considerat nejustificată distribuirea mapelor formatorilor, angajați ai SC C. SRL (prestator ce a furnizat și consumabilele în cauză).

În conformitate cu acordurile de parteneriat încheiate de către Beneficiar, D., în calitate de solicitant al finanțării din E. și partenerii din cadrul proiectului, aceștia „vor colabora pentru realizarea obiectivelor și scopului proiectului, conform cererii de finanțare", iar în ceea ce privește Solicitantul - D., acesta s-a angajat să implementeze proiectul pe propria răspundere, conform scopului propus în conformitate cu prevederile ordinului de finanțare.

Beneficiarul nu a respectat prevederile Cererii de finanțare în ceea ce privește desfășurarea activității nr. 10, în sensul în care a suplimentat artificial numărul de participanți la sesiunile de formare, prin adăugarea membrilor echipei de implementare.

Utilizarea manualului de implementare de către beneficiar (în procesul de implementare a proiectului) nu se substituie nici unei prevederi sau obligații pe care beneficiarii trebuie să le îndeplinească în conformitate cu contractul de finanțare precum și cu legislația română și comunitară aplicabilă în vigoare, iar Beneficiarul este singurul răspunzător în fața Autorității de management și a celorlalte organe de control pentru implementarea proiectului.

În ceea ce privește asigurarea sustenabilității proiectului, trebuie reținut că în descrierea realizată în cadrul Secțiunii 2.9 „Sustenabilitate" din Formularul cererii de finanțare a proiectului, nu se regăsește ca activitate distribuirea unor astfel de materiale.

În mod corect echipa de control a constatat că beneficiarul nu a obținut rezultatele obligatorii prevăzute în cadrul activității nr. 12 și nu a respectat cerințele cererii de finanțare. Astfel, toate activitățile descrise în Cererea de Finanțare trebuie îndeplinite conform acesteia și nu sunt facultative, nu variază în funcție de numărul de participanți la conferințe și nu pot fi asumate doar parțial; beneficiarul nu își poate asuma doar achiziționarea mapelor fără a-și asuma și distribuirea acestora.

În legătură cu susținerile reclamantului care arată că „în Manualul de implementare a proiectelor finanțate din E. și în Instrucțiunile privind completarea cererii de rambursare în vigoare la data depunerii cererilor de rambursare nu se precizează obligativitatea existenței unui document (metodologie) privind distribuția și/sau utilizarea materialelor confecționate în cadrul proiectelor", trebuie avut în vedere că, în ceea ce privește realizarea activităților prevăzute în Cererea de finanțare, acestea se efectuează în mod obligatoriu conform obligațiilor asumate prin ordinul/decizia de finanțare/contractul de finanțare.

În rezultatele menționate în cadrul Cererii de finanțare, nu există unul referitor la materiale promoționale realizate pentru a fi distribuite ulterior unităților administrativ-teritoriale care se asociază. Referitor la accesul la informare și documentare al asociațiilor de dezvoltare intercomunitară înființate după finalizarea proiectului, acesta trebuie să fie o preocupare a Beneficiarului, în măsura în care aceste asocieri sunt instrumentul necesar la nivel local menționat în cadrul Cererii de finanțare, la relevanța proiectului și se încadrează obiectivelor F.

D. avea obligația de a implementa proiectul cu respectarea principiului bunei gestiuni financiare, trebuia să se asigure ca, în estimarea numărul de materiale promoționale și informative necesare implementării proiectului, să aibă în vedere respectarea principiului economiei și a principiului eficienței, fapt ce presupunea că va asigura cel mai bun raport între resursele utilizate ni rezultatele ce urmau a fi obținute.

Validarea cheltuielilor de către E. nu are consecințe exoneratoare asupra debitului stabilit în sarcina beneficiarului contractului de finanțare, cu titlu de cheltuieli neeligibile, iar detectarea și corectarea neregulilor aferente operațiunilor finanțate din fondurile programelor operaționale pe perioada 2007 - 2013 este obligatorie pe toată perioada de implementare a programului, precum și prin verificări ex-post timp de 5 ani care urmează încheierii unui program operațional.

Împotriva sentinței civile nr. 2639 din 08 octombrie 2014 a declarat recurs reclamantul A., pentru motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A susținut recurentul reclamant că instanța de fond a făcut aplicarea greșită a prevederilor H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, cu completările și modificările ulterioare.

În mod eronat, instanța de fond a reținut că recurentul reclamant a suplimentat artificial numărul participanților la sesiunile de formare, deși beneficiarul a prezentat clar numărul acestora în cadrul Raportului final al proiectului (R3).

În mod greșit a reținut că instituția recurentă a utilizat mapele în alt scop, în condițiile în care mapele respective aveau inscripționate elementele de vizibilitate conform cerințelor specifice materialelor produse în cadrul proiectelor cu finanțare din fonduri europene structurale, titlul proiectului, denumirea activității de instruire etc. și conțineau informații strict referitoare la tematica de formare, deci nu puteau fi folosite în alt scop decât cel pentru care au fost achiziționate în cadrul activității nr. 10 din Cererea de finanțare.

Totodată, a învederat recurentul că nu a făcut afirmații contradictorii referitoare la utilizarea mapelor și nu a făcut confuzie între grupul țintă definit în Cererea de finanțare și participanții la sesiunile de formare.

În acest sens, a susținut că, în cadrul Rapoartelor nr. 2 și nr. 3, este precizat numărul participanților la sesiunile de instruire și că acestea s-au adresat reprezentanților unităților administrativ-teritoriale și reprezentanților asociațiilor de dezvoltare intercomunitară, iar mapele au fost utilizate numai în scopul instruirii acestora.

Față de obligația E. de a verifica și de a valida cererile de rambursare, a apreciat recurentul că nu poate fi învinuit pentru că a acționat conform poziției exprimate de autoritatea de management.

Potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, E. are obligația "de a exclude total sau parțial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existența acestor cheltuieli".

Totodată, activitățile de raportare și dialogul permanent cu E. s-au realizat în vederea respectării Regulamentului (Comisia Europeană) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind G., H., Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (Comisia Europeană) nr. 1260/1999 care prevede, printre responsabilitățile statelor membre activitățile de prevenire, detectare și corectare a neregularităților.

Nu au fost prezentate dovezi din care să reiasă că nu ar fi fost respectate, respectiv că ar fi fost încălcate principiile economiei și eficienței, intimatul neprezentând nicio dovadă în acest sens.

Instanța de fond apreciază greșit, în ceea ce privește asigurarea sustenabilității proiectului, că în descrierea realizată în cadrul Secțiunii 2.9 - Sustenabilitate din Formularul Cererii de finanțare a proiectului nu se regăsește activitatea de distribuire a unor materiale.

Nu există nicio prevedere legală sau recomandare care să stipuleze faptul că sustenabilitatea unui proiect trebuie limitată la cele menționate în secțiunea aferentă cererilor de finanțare.

Instanța de fond a reținut că recurentul ar fi afirmat că diferența de mape (25) a constituit și o minimă rezervă în cazul în care o parte dintre acestea s-ar fi deteriorat în cadrul pregătirii evenimentului, fapt ce contrazice susținerea anterioară în sensul că 25 de mape (diferența între 175 și 150) au fost destinate echipei de implementare a proiectului, reprezentanților partenerului în proiect și pentru asigurarea sustenabilității proiectului.

Contrar celor reținute de instanța de fond, afirmațiile A. nu se contrazic în niciun fel: echipa de implementare și reprezentanții partenerului au contribuit la pregătirea evenimentului, iar mapele destinate acestora vizau și o potențială utilizare a acestor mape în situația deteriorării unui număr de mape.

Din aceleași considerente, diferența de mape nu a făcut obiectul unor mențiuni în Secțiunea nr. 2.9 „Sustenabilitate” din Cererea de finanțare a proiectului.

În mod greșit a reținut instanța de fond și că „beneficiarul nu a obținut rezultatele obligatorii prevăzute în cadrul activității nr. 12 și nu a respectat cerințele cererii de finanțare (...) toate activitățile descrise de Cererea de finanțare trebuie îndeplinite conform acesteia și nu sunt facultative, nu variază în funcție de numărul de participanți la conferințe și nu pot fi asumate doar parțial; beneficiarul nu își poate asuma doar achiziționarea mapelor fără a-și asuma și distribuirea acestora".

Prezența a 138 de persoane la eveniment în loc de 150 de persoane, în pofida acțiunilor întreprinse de beneficiar și de prestatorul de servicii, nu este sinonimă cu o poziție a beneficiarului care să considere că activitățile descrise de Cererea de finanțare nu trebuie îndeplinite conform acesteia.

Totodată, în sentința recurată, instanța de fond reține faptul că "distribuirea unor mape/materiale elaborate pentru grupul țintă din cadrul proiectului nu se face în baza unei metodologii, cu atât mai mult cu cât beneficiarul a stabilit necesitatea și a propus ca în cadrul activității să fie distribuite și materiale informative pentru grupul țintă. Astfel, (…), reclamantul dovedește faptul că implementarea proiectului nu a avut la bază și nu a respectat cerințele formulate în cererea de finanțare pentru care a primit finanțarea."

Neîntocmirea unei metodologii pentru distribuirea materialelor elaborate în cadrul proiectului nu este sinonimă cu faptul că implementarea proiectului nu a avut la bază și nu a respectat cerințele formulate în Cererea de finanțare pentru care a primit finanțarea.

Astfel, consideră că Rapoartele tehnice de progres (R1), (R2) și Raportul final al proiectului (R3) dovedesc contrariul celor reținute în mod eronat de instanța de fond.

Broșurile elaborate în cadrul proiectului sunt materiale care conțin informații strict referitoare la sursa de finanțare, la obiectivele proiectului și la activitățile și rezultatele proiectului, deci nu au cum să fie utilizate altfel decât cu scopul atingerii obiectivelor proiectului.

Este neîntemeiată și aprecierea instanței de fond în sensul că "este eronat să se rețină faptul că beneficiarul de proiecte ar putea cheltui finanțarea nerambursabilă alocată conform propriilor reguli, iar dacă autoritatea de management validează și rambursează aceste cheltuieli, se considera implicit și respectarea legislației în domeniu. în acest caz, existența structurii de control ar fi redundantă".

II. Procedura în fața instanței de recurs;

Intimatul - pârât

B.

a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, sentința recurată fiind temeinică și legală.

Prin Încheierea de ședință din 1 noiembrie 2016, pronunțată în condițiile art. 493 C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare;

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pe baza probelor administrate și a normelor de drept material aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantului este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cu privire la activitatea nr. 10 („Elaborarea și derularea programului de formare pentru creșterea capacității unităților administrativ teritoriale în vederea constituirii și administrării asociațiilor de dezvoltare intercomunitare”), se constată că, potrivit Cererii de finanțare, această activitate se adresează celor două grupuri țintă ale proiectului, respectiv unui număr de 240 de funcționari publici și personal contractual de la nivelul administrației publice locale și al asociațiilor de dezvoltare intercomunitară.

În acest context este evident că instanța de fond a apreciat corect faptul că, deși recurentul susține că tipărirea si plata mapelor s-a făcut „cu respectarea cerințelor caietului de sarcini", tocmai descrierea activității respective prevăzută in caietul de sarcini nu respecta prevederile Cererii de finanțare, suplimentându-se participanții la sesiunile de formare, prin adăugarea membrilor echipei de implementare, în condițiile în care beneficiarul își asumase implementarea proiectului conform prevederilor Cererii de Finanțare.

Astfel, Înalta Curte constată că, pentru realizarea activității nr. 10, în cadrul Cererii de finanțare a fost prevăzută o cheltuială cu achiziția de consumabile (280 mape) în valoare de 5.600 lei.

În caietul de sarcini, recurentul a descris serviciile ce vor fi realizate de prestator în vederea efectuării acestei activități, menționând ca participanți la programul de formare, pe lângă cei 240 de membri ai grupului țintă, și 5 membri ai echipei de proiect.

Recurentul reclamant a încheiat Contractul de servicii din 05 octombrie 2010 cu prestatoarea SC C. SRL, achiziționând 80 de mape.

La sesiuni au participat doar 44 de membri ai grupului țintă, 20 de mape (câte 10 pentru fiecare sesiune) fiind „destinate utilizării de către echipa de implementare a proiectului", ceea ce contravine descrierii activității nr. 10 din Cererea de Finanțare, conform căreia aceasta „se adresează celor 2 grupuri țintă ale proiectului", iar nu membrilor echipei de implementare.

Prin urmare, o parte dintre mape nu au fost utilizate în scopul pentru care au fost achiziționate conform prevederilor activității nr. 10 din Cererea de finanțare, ceea ce constituie o încălcare a prevederilor art. 1 alin. (4) lit. d) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, care definesc drept costuri directe „costurile care pot fi atribuite unei anumite activități individuale din cadrul operațiunii si pentru care poate fi demonstrată legătura cu activitatea în cauză”.

În legătură cu susținerile reclamantului referitoare la faptul că E. a acceptat utilizarea în acest fel a mapelor prin „aprobarea cererii de finanțare a proiectului și prin validarea și rambursarea cheltuielilor aferente", instanța de fond a reținut temeinic faptul că validarea de către E. a cheltuielilor efectuate în cadrul unui proiect, nu limitează dreptul altor instituții implicate în managementul și controlul fondurilor europene de a analiza respectarea regulilor de eligibilitate și a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale și de a stabili măsurile adecvate în cazul identificării unor abateri/nereguli de la prevederile legale.

Dimpotrivă, Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 1083/2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind G., H. și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (Comisia Europeană) nr. 1260/1999 prevede, printre responsabilitățile statelor membre, activitățile de prevenire, detectare și corectare neregularități, precum și recuperarea sumelor plătite în mod necorespunzător, însoțite, după caz, de dobânzile de întârziere.

De asemenea, cadrul legislativ național care reglementează aceste activități (prevenire, constatare și sancționare a neregulilor provenite din utilizarea/gestionarea fondurilor europene) este stabilit prin O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora și H.G. nr. 875/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, structurile de control au dreptul de a constata nereguli și stabili creanțe inclusiv în cazurile în care respectivele proiecte au făcut obiectul și altor verificări, potrivit prevederilor art. 25 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în conformitate cu care „In situația in care structurile de control prevăzute la art. 20 constata nereguli de sistem sau deficiente ale sistemelor de management si control potențial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicații de ordin financiar acestea au obligația întocmirii de procese verbale de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar si operațiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil sa fi fost afectate de aceasta neregula, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21".

În consecință, Înalta Curte apreciază ca nefondată susținerea recurentului în sensul că „nu au fost prezentate dovezi din care să reiasă că nu ar fi fost respectate, respectiv că ar fi fost încălcate principiile economiei și eficienței”.

In conformitate cu „Principiul bunei gestiuni financiare" prevăzut la cap. 7 art. 27 alin. (1) din Regulamentul (Comisia Europeană, Euratom) nr. 1605/2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene „Creditele bugetare se utilizează in conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, adică in conformitate cu principiile economiei, eficientei și eficacității".

Recurentul reclamant ignoră faptul că îi revenea obligația de a estima numărul de participanți (membri ai grupului țintă) și cheltuielile cu consumabilele necesare implementării activității de formare cu respectarea principiului bunei gestiuni financiare, al eficienței utilizării fondurilor publice, asigurând cel mai bun raport între resursele utilizate și rezultatele ce urmau a fi obținute.

Cât privește activitatea nr. 12, Înalta Curte reține că, în cuprinsul Cererii de finanțare, se precizează faptul că „această activitate va consta în organizarea unei conferințe internaționale, la care vor fi invitați să participe 150 de persoane: reprezentanți ai autorităților administrației publice locale, ai asociațiilor de dezvoltare intercomunitară, experți naționali și internaționali”.

Din actele dosarului, reiese că pentru activitatea nr. 12 au fost facturate: cheltuieli cu achiziția de materiale consumabile (175 mape), în valoare de 5.000 lei (fără T.V.A.), și cheltuieli pentru informare, comunicare și publicitate pentru activități de conștientizare (750 broșuri), în valoare de 9.750 le (fără T.V.A.).

Din totalul celor 750 de broșuri furnizate de către prestator în cadrul activității nr. 12, în valoare de 9.750 lei (fără T.V.A.), au fost distribuite, conform documentelor puse la dispoziție și menționate în cadrul Raportului aferent cererii de rambursare finală, 326 de broșuri (138 de broșuri au fost distribuite în cadrul conferinței și 188 au fost distribuite unităților administrativ - teritoriale). De asemenea, din totalul celor 175 de mape achiziționate conform devizului anexat facturii din 29 iulie 2011, în valoare de 5.000 lei, au fost utilizate 138 de mape în cadrul Conferinței internaționale.

Recurentul reclamant a arătat că 25 de mape din totalul celor 175 au fost „destinate echipei de implementare a proiectului, reprezentanților partenerului în proiect și pentru asigurarea sustenabilității proiectului”.

Or, membrii echipei de implementare a proiectului și reprezentanții partenerului nu se regăsesc printre invitații prevăzuți la descrierea activității nr. 12 din cadrul Cererii de Finanțare.

Pe de altă parte, așa cum în mod temeinic a reținut și judecătorul fondului, în cadrul Secțiunii 2.9 „Sustenabilitate" din Cererea de finanțare, nu este menționată respectiva distribuire de materiale, fiind enumerate ca mijloace de asigurare a sustenabilității proiectului: utilizarea bazei de date create în cadrul proiectului privind asociațiile de dezvoltare intercomunitară, diseminarea manualului asociațiilor de dezvoltare intercomunitară, utilizarea curriculum-ului de formare elaborat în cadrul proiectului, a planului de management și a paginii web dedicate asociațiilor de dezvoltare intercomunitară.

Totodată, recurentul a susținut că diferența de 25 mape „a constituit si o minimă rezervă in cazul în care o parte din acestea s-ar fi deteriorat in cadrul pregătirii evenimentului”, deși cu privire la aceleași mape a arătat și că au fost destinate "echipei de implementare a proiectului, reprezentanților partenerului in proiect si pentru asigurarea sustenabilității proiectului".

Conform prevederilor Ordinului de finanțare, toate activitățile proiectului vor fi realizate doar pe durata implementării proiectului. In consecința, reclamantul a utilizat mapele in alt scop decât cel pentru care au fost achiziționate conform prevederilor activității nr. 12 din Cererea de finanțare, fapt ce reprezintă o încălcare a prevederilor art. 1, alin. (4) lit. d) din H.G. nr. 759/2007.

Față de afirmația recurentului reclamant în sensul că „Prestatorul de servicii a transmis invitații de participare unui număr de 283 de persoane, astfel ca nu se poate imputa echipei de implementare a proiectului faptul ca la eveniment s-au înregistrat doar 138 de participanți si implicit ca s-au utilizat doar 138 de mape", in mod corect a reținut instanța de fond că recurentul avea obligația de a implementa proiectul respectând principiul bunei gestiuni financiare consacrat în art. 27 alin. (1) al cap. 7 din Regulamentul (Comisia Europeană, Euratom) nr. 1605/2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene, deci ar fi trebuit să se asigure, inclusiv în estimarea numărului de materiale promoționale si informative necesare implementării proiectului, că va asigura cel mai bun raport intre resursele utilizate si rezultatele ce urmau a fi obținute.,

Referitor la „justificarea” recurentului reclamant, potrivit căreia „(...) restul de 424 de broșuri nedistribuite vor fi utilizate cu încadrarea in perioada de asigurare a sustenabilității proiectului (5 ani de la finalizarea proiectului)" Înalta Curte constată că în mod corect a reținut instanța de fond faptul că este irelevantă și sub acest aspect validarea cheltuielilor de către autoritatea de management, de vreme ce constatarea și corectarea neregulilor aferente operațiunilor finanțate din fondurile programelor operaționale pe perioada 2007 - 2013 este obligatorie pe toată perioada de implementare a programului, precum si (prin verificări ex post) în perioada ulterioară de monitorizare de 5 ani.

Față de aceste împrejurări, Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut o corectă aplicare a normelor de drept material incidente la situația de fapt rezulta

tă din probatoriul administrat.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia.

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca temeinică și legală sentința recurată, respingând ca nefondat recursul declarat de reclamantul A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 2639 din 08 octombrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 01 februarie 2017.