ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2008/2016

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București , secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC "A." SA a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Sănătății și SC "B." SRL solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea autorizației de funcționare din 28 iunie 2011, precum și suspendarea acestui act administrativ până la momentul rămânerii irevocabile a soluției.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București , secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 2001 din 23 iunie 2014, a respins acțiunea reclamantei ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta, care a solicitat casarea acesteia și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. În mod greșit, prima instanță a respins acțiunea ca inadmisibilă, ca urmare a nepromovării recursului administrativ în termenul legal, apreciind că societatea reclamantă a cunoscut despre existența autorizației de funcționare contestate la momentul emiterii sale, în condițiile în care beneficiarul acesteia își desfășoară activitatea comercială în imediata vecinătate a unei farmacii pe care o deține și, mai mult decât atât, putea consulta site-ul Ministerului Sănătății. Recurenta arată că a luat cunoștință de existența actului administrativ la data de 08 octombrie 2013 și opinează că instanța nu a ținut seama de dezlegările date de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 797/2007, dar și prin Decizia nr. 536 din 28 aprilie 2011.

Apărările formulate în cauză Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 30 septembrie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 16 decembrie 2015, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 22 aprilie 2016. La termenul de judecată din data de 22 aprilie 2016, în baza dispozițiilor art. 492 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte încuviințat ambelor părți administrarea probei cu înscrisuri.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Controlul judiciar declanșat de recurenta-reclamantă are ca obiect verificarea legalității autorizației de funcționare din 28 iunie 2011 prin care s-a autorizat de către Ministrul Sănătății funcționarea farmaciei comunitare cu denumirea "Farmacia C.", în structura SC "B." SRL, în spațiul situat în București, B-dul … , sector 2. Prima instanță a respins acțiunea ca inadmisibilă, apreciind că reclamanta nu a formulat plângerea prealabilă împotriva actului administrativ dedus judecății în termen de 6 luni de la data emiterii sale, cu toate că putea lua cunoștință de existența acestuia prin consultarea site-ului Ministerului Sănătății, dar și din faptul funcționării farmaciei în spațiul respectiv. Înalta Curte nu poate împărtăși soluția judecătorului fondului pentru că reflectă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor normative aplicabile în speță, ceea ce atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare: "Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia." Totodată, art. 7 alin. (3) și (7) din aceeași lege prevăd că: "(3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni, prevăzut la alin. (7)," respectiv "(7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripție." Prin Decizia nr. 797/2007, Curtea Constituțională a stabilit că "art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 este neconstituțională în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altei subiect de drept." În considerentele deciziei mai sus arătate, instanța constituțională a reținut că:"dispozițiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 nu fac distincție între calitatea persoanei vătămate printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, și anume dacă aceasta este însuși destinatarul actului sau are calitatea de terț față de acesta. Fără a opera o diferențiere în acest sens, textul de lege prevede același termen de 6 luni de la emiterea actului în care poate fi atacat actul administrativ. Or, actul administrativ unilateral cu caracter individual nu este opozabil terților, nefiind supus niciunei forme de publicitate, astfel încât aceștia nu au posibilitatea reală de a cunoaște existența de la data emiterii lui. Acest act este adus la cunoștință doar destinatarului sau prin comunicare. Așa fiind, terții - persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim - se găsesc în imposibilitatea obiectivă de a cunoaște existența unui act administrativ adresat altui subiect de drept. Întrucât dispozițiile art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 condiționează îndeplinirea procedurii prealabile obligatorii de formularea plângerii prealabile de către persoana vătămată, alta decât destinatarul actului administrativ atacat, într-un termen de cel mult 6 luni de la data emiterii actului, este evident că accesul la instanță al acestor categorii de persoane este practic blocat. Instanța de judecată va respinge cererea ca tardiv introdusă, în condițiile în care reclamantul a luat cunoștință de existența actului ulterior prescrierii termenului de 6 luni de la data emiterii acestuia. Or, potrivit art. 21 din Constituție, orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime. Este adevărat că, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituție, legiuitorul are competența de a stabili procedura de judecată, iar în considerarea unor situații deosebite, pot fi adoptate reguli speciale, însă norma constituțională menționată nu justifică reglementarea (...)." Pe cale de consecință, terțul este îndreptățit să formuleze plângerea prealabilă la autoritatea administrativă în termen de 6 luni de la data la care a luat cunoștință de existența actului considerat vătămător, iar nu în funcție de momentul la care ar fi putut lua cunoștință de acesta. În doctrina relevantă se apreciază că reglementarea procedurii administrative prealabile este pe deplin justificată, având ca scop atât protecția autorității publice emitente care, prin repararea eventualelor erori săvârșite cu ocazia emiterii actului, poate evita chemarea sa în judecată în calitate de pârât, suportarea unor cheltuieli suplimentare ori plata unor daune mai mari și chiar lezarea prestigiului său prin pierderea unui proces public, cât și pe cea particularului care are posibilitatea de a obține anularea actului printr-o procedură mai simplă și scutită de taxă de timbru. De asemenea, în jurisprudența Curții Constituționale s-a arătat că norma în discuție reprezintă un mijloc de remediere a eventualei nelegalității a actului administrativ atacat, prin examinarea lui de către organul emitent sau de către organul ierarhic superior (Decizia nr. 184 din 06 martie 2007). Potrivit dispozițiilor art. 193 alin. (2) C. proc. civ., neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de către pârât prin întâmpinare, sub sancțiunea decăderii. Ca atare, se poate observa faptul că voința legiuitorului a fost în sensul că interesul procesual nu mai este unul public, ci unul privat, mai precis al celui în favoarea căruia se recunoaște dreptul de a o invoca. Principiul este aplicabil în ambele situații, respectiv când actul administrativ este atacat de către beneficiarul său ori de către terț. Diferența apare doar în privința termenului în care se impune a se acționa în procedura recursului administrativ, în concret de momentul de la care începe aceasta să curgă. În cauza pendinte, Ministerul Sănătății a emis autorizația de funcționare 7368 din 28 iunie 2011 în beneficiul SC "B." SRL pentru "Farmacia C.", în spațiul situat în București, , sector 2. Recurenta a formulat la data de 28 noiembrie 2013 plângere prealabilă la Ministerul Sănătății, înregistrată sub nr. x, prin care a solicitat revocarea autorizației de funcționare anterior nominalizată, plângere care a fost respinsă ca nefiind depusă în termenul legal. Ca atare, contrar celor statuate de judecătorul fondului, cererea de chemare judecată nu este inadmisibilă, în condițiile în care partea a respectat prevederile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Totodată, Înalta Curte constată că recurenta a respectat termenul de formulare a plângerii prealabile, respectiv 6 luni de la data luării la cunoștință de actul administrativ contestat, respectiv 08 octombrie 2013, cât și termenul de 1 an instituit pentru introducerea acțiunii de dispozițiile art. 11 alin. (2) din actul normativ anterior arătat. Pe acest aspect, instanța de control judiciar reține că prin luarea la cunoștință trebuie să se înțeleagă nu doar posibilitatea părții interesate de a prezuma că un anumit act administrativ a fost emis, ci faptul cunoașterii lui efective. Concluzia primei instanțe în sensul că recurenta a luat cunoștință despre existența autorizației de funcționare litigioase la data emiterii sale, dată care coincide cu începerea funcționării farmaciei în spațiul respectiv, este eronată. Deschiderea unei farmacii, deși face să se prezume că există o autorizație de funcționare emisă de autoritatea de resort, nu poate echivala cu cunoașterea de către terți a actului administrativ și a conținutului său concret. Intimații trebuiau să probeze faptul că autorizația de funcționare a fost pusă la dispoziția terților interesați, fie prin afișare în incinta farmaciei la loc vizibil, fie prin comunicare, pentru a putea fi cunoscute datele sale de identificare, precum și temeiurile care au stat la baza emiterii. Or, în cauza de față, o astfel de probă nu a fost făcută de către intimați. Din copia print-screen a paginii Ministerului Sănătății în care apare și autorizația de funcționare din 28 iunie 2011 rezultă că aceasta vizează spațiul situat Măgurele, localitatea Măgurele. Existența pe site-ul Ministerului Sănătății a unor elemente ale acestei autorizații de funcționare nu produce efectele juridice ale comunicării actului sau ale luării la cunoștință de către terțul interesat, deoarece luarea la cunoștință presupune, după cum s-a mai arătat, cunoașterea tuturor elementelor actului administrativ atacat, astfel încât terțul să fie în măsură a invoca eventualele aspecte de nelegalitate ale sale. Ca atare, instanța de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la pct. anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.