ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 9/2017

Obiectul acțiunii; Prin cererea înregistrată la data de 22 decembrie 2014 pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. Neamț, în contradictoriu cu pârâtul B., a solicitat, anularea adresei din 23 iulie 2014 emisă de pârât, prin care a fost soluționată contestația împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare încheiată la data de 28 aprilie 2014 privind proiectul „Sistem informatic integrat pentru eficientizarea comunicării cu cetățenii și a fluxurilor de activități din administrația publică locală”, cod SMIS, contractul de achiziție din 22 ianuarie 2010, înregistrată la B. din 29 aprilie 2014, anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 29 aprilie 2014 și suspendarea executării adresei din 23 iulie 2014 și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare încheiată la data de 28 aprilie 2014 privind proiectul „Sistem informatic integrat pentru eficientizarea comunicării cu cetățenii și a fluxurilor de activități din administrația publică locală”. Prin modificarea acțiunii în anulare s-a invocat un nou motiv de anulare notei de constatare, respectiv aplicarea retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011.

Soluția instanței de fond; Prin sentința civilă nr. 54/2015 din 8 aprilie 2015, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, cererea de suspendare formulată de petentul A. Neamț în cadrul acțiunii în contencios administrativ și fiscal formulată de același reclamant în contradictoriu cu pârâtul B. și a dispus restituirea către reclamant a cauțiunii în sumă de 12.000 lei consemnată cu recipisa din 14 ianuarie 2015. Prin sentința civilă nr. 86/2015 din 27 mai 2015, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de petentul A. Neamț în contradictoriu cu pârâtul B. și a dispus anularea adresei din 23 iulie 2014 și a notei de constatare din 29 aprilie 2014 emise de pârât.

Recursurile; Împotriva sentinței civile nr. 54/2015 din 8 aprilie 2015 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A. Neamț, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Împotriva sentinței civile nr. 86/2015 din 27 mai 2015 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul B., criticând-o, de asemenea, pentru nelegalitatea și netemeinicie. A solicitat reclamantul A. Neamț admiterea recursului, casarea sentinței nr. 54 din 8 aprilie 2015, în sensul admiterii cererii de suspendare a executării adresei din 23 iulie 2014 și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 29 aprilie 2014, până la soluționarea definitivă a cauzei. S-a considerat că sentința Curții de Apel Bacău este nelegală și netemeinică, întrucât judecătorul fondului a apreciat, în mod eronat, că nu este îndeplinită cerința existenței cazului bine justificat, în condițiile în care, în raport cu dispozițiile Deciziei nr. 66/2015 prin care au fost declarate neconstituționale prevederile O.U.G. nr. 66/2011, procedura de urmat pentru organele de control este cea reglementată de O.G. nr. 79/2003, iar nu de O.U.G. nr. 66/2011, cu privire la acest aspect invocându-se analizarea motivelor de nelegalitate invocate realizată de către prima instanță în soluționarea acțiunii în anulare, care a fost admisă prin sentința nr. 86 din 27 mai 2015. De asemenea, s-a apreciat că instanța de fond a reținut, în mod eronat, neîndeplinirea cerinței pagubei iminente, în condițiile în care prin începerea procedurii de executare ar fi afectată buna funcționare a autorității administrației publice județene, având în vedere cuantumul mare al corecției financiare în valoare de 1.207.758,76 lei. În drept, cererea de recurs formulată de reclamant s-a întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Pârâtul B. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței nr. 86 din 27 mai 2015 și respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată. S-a considerat de către recurentul - pârât că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material. Astfel, în contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, în motivarea cererii de recurs au fost făcute apărări cu privire la motivele invocate de reclamant în susținerea cererii de suspendare a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din aprilie 2014, apreciindu-se că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Cu privire la acțiunea în anulare au fost invocate de către recurentul - pârât cerințele din Fișa de date a achiziției la capacitatea tehnică și/sau profesională și criteriile de calificare și selecție care pot fi utilizate în cadrul unei proceduri de achiziție conform art. 176 din O.U.G. nr. 34/2006, precum și dispozițiile art. 8 din H.G. nr. 925/2006. S-a considerat că apărarea reclamantului în sensul că a urmărit să obțină servicii de calitate deosebită de la experți cu competențe și experiențe dovedite, capabili să finalizeze sarcinile definite în caietul de sarcini, confirmă constatările OIPSI din Nota de constatare din 29 aprilie 2014. De asemenea, s-a apreciat de către recurentul - pârât că, având în vedere că procedura de atribuire a fost lansată și finalizată înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, abaterea constatată și deducerea/corecția financiară aplicată este prevăzută în Ghidul COCOF nr. 07/0037 din 03 anexa 1 pct. 7 și reglementată ulterior de prevederile O.U.G. nr. 66/2011, iar, în conformitate cu prevederile contractului de finanțare, beneficiarul are obligația respectării legislației naționale și comunitare în domeniul achizițiilor publice, iar, potrivit art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, conformitatea cheltuielii cu prevederile legislației naționale și comunitare este condiție de eligibilitate. În drept, cererea de recurs formulată de pârât s-a întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările intimaților; Prin întâmpinarea formulată la recursul declarat de pârât, depusă la dosar la filele 24 - 25, recurentul - reclamant A. Neamț a invocat excepția nulității recursului, motivată de faptul că nu sunt aplicabile în cauză dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Pe fondul recursului, s-a solicitat respingerea acestuia ca nefondat și menținerea sentinței nr. 86 din 27 mai 2015 a Curții de apel Bacău, ca temeinică și legală, considerând că instanța de fond a apreciat în mod corect toate probele deduse judecății, aplicând și interpretând în mod corect dispozițiile legale incidente în cauză. Prin întâmpinarea formulată la recursul declarat de reclamant, depusă la dosar la filele 27 - 30, recurentul - pârât C. (fost B.) a solicitat respingerea recursului declarat de A. Neamț împotriva sentinței nr. 54 din 8 aprilie 2015 și menținerea acesteia ca fiind temeinică și legală, considerând că instanța de fond a apreciat, în mod corect, că, în cauză, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Procedura în fața instanței de recurs; Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 28 martie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Prin Încheierea din Camera de Consiliu din data de 21 iunie 2016 s-au admis în principiu recursurile declarate de A. Neamț împotriva sentinței civile nr. 54/2015 din 8 aprilie 2015 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, și de B. împotriva sentinței civile nr. 86/2015 din 27 mai 2015 a aceleiași instanțe.

Considerentele și soluția instanței de recurs; Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinările formulate de părți la motivele de recurs și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. Neamț împotriva sentinței nr. 54 din 8 aprilie 2015 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, și va admite recursul declarat de pârâtul C. împotriva sentinței nr. 86 din 27 mai 2015 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele în continuare arătate. 6.1. Argumentele de fapt relevante; Reclamantul A. Neamț a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, anularea adresei din 23 iulie 2014 emisă de pârâtul B., prin care a fost soluționată contestația împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare încheiată la data de 28 aprilie 2014 privind proiectul „Sistem informatic integrat pentru eficientizarea comunicării cu cetățenii și a fluxurilor de activități din administrația publică locală”, cod SMIS, contractul de achiziție din 22 ianuarie 2010, înregistrată la B. din 29 aprilie 2014, anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din 29 aprilie 2014 și suspendarea executării adresei din 23 iulie 2014 și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare încheiată la data de 28 aprilie 2014 privind proiectul „Sistem informatic integrat pentru eficientizarea comunicării cu cetățenii și a fluxurilor de activități din administrația publică locală”. Recursul formulat împotriva sentinței nr. 54 din 8 aprilie 2015. Prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a respectivului act administrativ. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, acest act administrativ constituind el însuși titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Pentru aceste motive, suspendarea actelor administrative, ca operație juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situație de excepție, care poate fi de drept, când legea o prevede sau judecătorească, dar în limitele și condițiile prevăzute de lege. Înalta Curte, investită cu soluționarea recursului reține că potrivit dispozițiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat”. Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că „În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”. Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În jurisprudența sa constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat aprecierile referitoare la nelegalitatea actului administrativ, a cărui suspendare se cere, respectiv conformitatea cerințelor de calificare cu normele legale, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului, care privește examinarea legalității. Înalta Curte, în acord cu soluția instanței de fond, analizând actul atacat prin prisma aspectelor invocate și în limitele expuse anterior, constată că nu sunt indicii de nelegalitate a acestuia, neexistând nicio împrejurare vădită de fapt sau de drept care să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ. In ceea ce privește ceea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, în speță fiind invocată cea de a doua teză. Înalta Curte reține că textul nu are in vedere, exclusiv, cuantumul corecției financiare, ci aspecte de fapt pe care recurenta nu le-a probat. Recursul formulat împotriva Sentinței nr. 86 din data de 27 mai 2015. Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea la motivele de recurs și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că sunt incidente în cauză motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., în considerarea celor în continuare arătate. Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat „(1) Hotărârea va cuprinde: (…) b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;”. Motivarea hotărârii judecătorești, care trebuie realizată într-o manieră clară și coerentă, este indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanța ierarhic superioară și constituie o garanție împotriva arbitrariului pentru părțile în proces, întrucât le furnizează dovada că solicitările și mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de judecător. Respectarea acestei dispoziții procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligației ce revine instanței de a garanta părților exercițiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În acest sens, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că dreptul la un proces echitabil implică în sarcina instanței obligația de a proceda la „un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența” (Cauza Albina împotriva României, Cauza Gheorghe împotriva României). Din această perspectivă, se reține că prima instanță a analizat legalitatea adresei din 23 iulie 2014 și a notei de constatare din 29 aprilie 2014 emise de pârât, exclusiv prin prisma aplicării principiului „tempus regit actum”, raportat la Decizia Curții Constituționale nr. 66 din 26 februarie 2015 prin care a fost admisă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora „activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003”. Fără a relua argumentele instanței de fond, s-a reținut că, in condițiile in care actele administrative contestate au fost fundamentate pe dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, se impune anularea acestora, considerându-se că reținerea acestui motiv de nulitate face inutilă analiza celorlalte motive invocate in contestație. Or, amintește instanța de control judiciar că prin hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 26 mai 2016, pronunțată în cauzele C-260/14 și C-261/14, s-a statuat că „principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale”. Din această perspectivă, Înalta Curte reține că prima instanța, limitându-se la a analiza acțiunea doar raportat la decizia instanței constituționale, a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală. Astfel neanalizarea argumentelor reclamantei in ceea ce privește corectitudinea cerințelor de calificare din Fișa de date a achiziției, pune instanța de recurs în situația de a nu putea exercita un control judiciar efectiv. O asemenea modalitate de abordare a motivării unei sentințe echivalează cu necercetarea fondului cauzei, ceea ce impune trimiterea cauzei spre rejudecare ocazie cu care se va avea in vedere și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Înaltei Curți de Casație și Justiție in ceea ce privește aplicarea în timp a actelor normative incidente. 6.2 Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 teza I C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat împotriva sentinței nr. 54 din 8 aprilie 2015; și admiterea recursului declarat împotriva sentinței nr. 86 din 27 mai 2015 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, cu consecința casării sentinței și trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.