ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2811/2016

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată introdusă inițial pe rolul Judecătoriei Târgu Secuiesc reclamanții A. și B. au solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții Comisia pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor din Orașul Covasna, Comisia Județeană Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, Orașul Covasna, prin Consiliul Local Covasna, și Consiliul Local Covasna, ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună: - constatarea nulității absolute parțiale a titlului pârâților Orașul Covasna și Consiliul Local Covasna pe baza căruia pârâții au fost înscriși ca proprietari, respectiv cu drept de administrare, asupra imobilelor înscrise inițial în CF Covasna nr. top. x, în suprafață de 9027 mp și în CF Covasna nr. top. x, în suprafață de 9027 mp, care au fost unificate cu alte numere top. și au fost incluse în CF Covasna nr. cadastral x; - anularea parțială a încheierii de carte funciară nr. x din 27.12.2007 emisă de Biroul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Târgu Secuiesc, referitor la imobilele susmenționate prin care acestea au fost transnotate din CF nr. x Covasna nr. top. x și CF Covasna nr. top. x în CF Covasna nr. cadastral x și au fost înscrise pe numele Orașului Covasna și în administrarea Consiliului Local Covasna, cu restabilirea situației tabulare anterioare referitoare la cele două numere topografice vizate, inclusiv cu reînființarea cărților funciare sesizate și reînscrierea imobilelor în cărțile funciare din care au fost transnotate, pe numele proprietarilor existenți acolo; - obligarea pârâților Comisia Locală Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor și Comisia județeană Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor la eliberarea în favoarea reclamantului A. a actelor de punere în posesie pentru terenul în suprafață de 9027 mp pe vechiul amplasament al acestuia din CF  Covasna nr. top. x, solicitare formulată de reclamant prin cererea depusă la pârâta Comisia Locală Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, care a fost admisă de această pârâtă, reclamantul fiind trecut pe anexa 3 pentru despăgubiri, fiind validată de pârâta Comisia Județeană Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor; punerea reclamantului în posesie efectivă în privința acestei suprafețe de teren și obligarea pârâților la emiterea titlului de proprietate în favoarea reclamantului A. pentru acest teren, cu reducerea acestei suprafețe de teren restituit în natură din suprafața de teren propusă la despăgubiri în favoarea reclamantului; - obligarea pârâților Comisia Locală Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor și Comisia Județeană Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor la eliberarea în favoarea reclamantei B. a actelor de punere în posesie pentru terenul în suprafață de 9027 mp pe vechiul amplasament al acestuia din CF Covasna nr. top. x, solicitare formulată de reclamantă prin cererea depusă la pârâta Comisia Locală Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, care a fost admisă de aceasta, reclamanta fiind trecută pe anexa 3 pentru despăgubiri, fiind validată de pârâta Comisia Județeană Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor; punerea reclamantei B. în posesie efectivă în privința acestei suprafețe de teren și obligarea pârâților la emiterea titlului de proprietate în favoarea reclamantei pentru acest teren, cu reducerea acestei suprafețe de teren restituit în natură din suprafața de teren propusă pentru despăgubire în favoarea acesteia, - obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. La data de 28 martie 2011, reclamanții și-au precizat cererea de chemare în judecată în sensul că înțeleg să atace titlul Orașului Covasna și al Consiliului Local Covasna reprezentat de H.G. nr. 1430/2005 care vizează transferul proprietăților tabulare ale antecesorilor lor și care nu au format niciodată proprietatea transmițătorului. Arată reclamanții că respectiva hotărâre a Guvernului este un act administrativ individual care este contrar reglementărilor privind proprietatea și înscrierile în cartea funciară de care instanța poate face abstracție prin neluarea în considerare a efectelor acestuia.

Hotărârea de declinare a competenței Prin sentința civilă nr. 551 din 17 iunie 2015 a Judecătoriei Târgu Secuiesc a fost admisă excepția de necompetență materială invocată în cauză de pârâți și s-a dispus declinarea competenței materiale de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal.

Derularea procedurii judiciare și hotărârea primei instanțe În urma declinării de competență, dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal. La termenul de judecată din 10 septembrie 2015, reclamanților li s-a pus în vedere să precizeze dacă înțeleg să mențină petitul având ca obiect anularea parțială a H.G. nr. 1430/2005 sau să depună la dosar o cerere de renunțare la petitul respectiv. La data de 2 octombrie 2015, reclamanții, prin avocat, au depus o notă de ședință prin care au solicitat instanței a cerceta "caracterul ilegal și abuziv al cuprinderii terenurilor (reclamanților) în Decizia nr. 131/1991 emisă de Prefectura Județului Covasna", iar la termenul de judecată din 8 octombrie 2015, reclamanții au învederat instanței că înțeleg să solicite "nulitatea parțială a H.G. nr. 1430/2005". Prin sentința civilă nr. 21/2016 din 11 februarie 2016, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâții Comisia Locală a Orașului Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, Orașul Covasna, prin Consiliul Local Covasna, și Consiliul Local Covasna și, în consecință, a respins, ca inadmisibilă, acțiunea astfel cum a fost precizată de reclamanții A. și B. și a dispus obligarea reclamanților la plata către pârâții Comisia Locală a Orașului Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, Orașul Covasna și Consiliul Local Covasna a sumei de 4.000 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această hotărâre, curtea de apel a reținut următoarele: La termenul de judecată din 28 ianuarie 2016, pârâții Comisia Locală a Orașului Covasna pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, Orașul Covasna și Consiliul Local Covasna au invocat excepția inadmisibilității acțiunii, astfel cum aceasta a fost precizată, cu motivarea că reclamanții nu au respectat procedura prealabilă prevăzută de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004. Analizând cu prioritate excepția invocată, Curtea de apel a constatat că este fondată. În acest sens, instanța a reținut că, prin precizarea de acțiune, reclamanții au înțeles să atace pe calea acțiunii în anulare H.G. nr. 1430/2005, cu motivarea că acesta a stat la baza transferului proprietăților tabulare ale antecesorilor lor. Se contestă deci de către reclamanți chiar valabilitatea titlului de proprietate al pârâților asupra terenurilor în discuție, acest aspect rezultând din conținutul precizării susmenționate, în care se arată că se invocă "nulitatea titlului aparent creat în favoarea pârâților" și că "actul administrativ individual este contrar reglementărilor privind proprietatea și înscrierile în C.F.". În cauză, reclamanții nu au probat faptul că au îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu s-au adresat emitentului actului - Guvernul României - cu o cerere în anularea parțială a H.G. nr. 1430/2005, ci au solicitat direct instanței de judecată sesizate inițial să pronunțe o hotărâre în acest sens. Reclamanții susțin că o astfel de procedură nu este obligatorie deoarece "problema valabilității actului administrativ se discută pe cale incidentală, iar natura litigiului este una civilă.". Acest argument nu poate fi reținut în raport de conduita procesuală a reclamanților și față de faptul că petitul având ca obiect anularea parțială a H.G. nr. 1430/2005 are caracter principal în raport cu petitele accesorii din cererea inițială.

Calea de atac exercitată împotriva hotărârii primei instanțe Împotriva sentinței civile nr. 21/2016 din 11 februarie 2016 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții B. și A., invocând dispozițiile art. 3041 C. proc. civ. Cu titlu prealabil, recurenții afirmă că în mod nelegal a fost admisă excepția inadmisibilității acțiunii, deși nu suntem în prezența unui litigiu de contencios administrativ, ci a unui litigiu de natură civilă în care, pentru corecta dezlegare a problemelor privind restituirea proprietăților solicitate, se impune, incidental, și lămurirea valabilității H.G. nr. 1430/2005. În aceste condiții, recurenții apreciază că se impune anularea H.G. nr. 1430/2005, anularea fiind solicitată într-un cadru procedural adecvat, prin invocarea excepției de nelegalitate a acestui act administrativ. Însă, recurenții susțin că indiferent de calificarea acțiunii formulate - de anulare a actului administrativ vizat sau ca excepție de nelegalitate invocată incidental - se impunea continuarea și finalizarea judecății cu privire la toate capetele de cerere formulate, întrucât, prin admiterea excepției neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, nu s-a dat o rezolvare integrală a cauzei complexe. Soluția instanței de fond este greșită sub aspectul soluției date excepției inadmisibilității acțiunii, din moment ce invocarea incidentală, pe cale de excepție, a nelegalității actului administrativ nu este condiționată de un asemenea demers prealabil. Chiar dacă instanța de fond a considerat că nu poate supune analizei valabilitatea H.G. nr. 1430/2005 în lipsa procedurii administrative prealabile trebuia să observe că acțiunea este construită în așa fel încât poate și trebuie să fie analizată indiferent de soluția adoptată în privința legalității H.G. nr. 1430/2005. În acțiune și în toate memoriile ulterioare, recurenții afirmă că au arătat că admisibilitatea acțiunii nu depinde exclusiv de legalitatea sau nelegalitatea H.G. nr. 1430/2005, ci au susținut și susțin în continuare faptul că și în situația în care ar fi fost înscris legal titlul Orașului Covasna în baza acestei hotărâri a Guvernului, aplicarea efectivă a acestui act și transferul efectiv al proprietății în temeiul lui contravine prevederilor art. III alin. (11) Legea nr. 169/1997, alineat introdus prin Legea nr. 247/2005, înainte de emiterea H.G. nr. 1430/2005. În continuare, recurenții expun motive de nelegalitate a H.G. nr. 1430/2005.

Apărările intimaților Intimata-pârâtă Comisia județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Covasna, reprezentată legal prin prefectul Județului Covasna, a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea, ca temeinică și legală, a sentinței pronunțate de Curtea de apel. În esență, intimata-pârâtă arată că legalitatea H.G. nr. 1430/2005 a fost cercetată pe calea acțiunii principale, iar nu ca urmare a invocării excepției de nelegalitate, cum în mod greșit susțin recurenții. Nu sunt reale nici susținerile recurenților în sensul că litigiul nu este unul de contencios administrativ ori că soluționarea acțiunii nu depinde exclusiv de legalitatea sau nelegalitatea hotărârii de Guvern contestate. Intimații Consiliul Local al Orașului Covasna, Orașul Covasna și Comisia locală de fond funciar au formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea, ca temeinică și legală, a sentinței pronunțate de Curtea de apel. În esență, se afirmă că instanța de judecată în mod corect a admis excepția inadmisibilității acțiunii, în raport cu precizarea de acțiune din 28 martie 2011 și cu dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că reclamanții nu au depus acte din care să rezulte că a fost parcursă procedura prealabilă în privința H.G. nr. 1430/2005. II. Considerentele Înaltei Curți Examinând cauza prin prisma criticilor formulate, în raport cu prevederile art. 304 și art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare. În raport cu circumstanțele cauzei, astfel cum au fost expuse în cele ce preced, Înalta Curte constată că petitul principal al cererii introductive vizează "constatarea nulității absolute parțiale a titlului pârâților Orașul Covasna și Consiliul Local Covasna pe baza căruia au fost înscriși ca proprietari, respectiv cu drept de administrare, asupra imobilelor înscrise inițial în CF Covasna nr. top. x, în suprafață de 9027 mp și în CF Covasna nr. top. x, în suprafață de 9027 mp, care au fost unificate cu alte numere top. și au fost incluse în CF nr. 9082 Covasna nr. cadastral 9164". Față de precizările ulterioare ale reclamanților - precizarea din 28 martie 2011 formulată în fața Judecătoriei Târgu Secuiesc și precizarea din 2 octombrie 2015 formulată în fața Curții de Apel Brașov - se reține că, prin demersul judiciar, reclamanții tind să obțină în principal anularea parțială a H.G. nr. 1430/2005 privind transmiterea unui imobil din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Apărării Naționale în domeniul public al orașului Covasna și în administrarea Consiliului Local al Orașului Covasna, județul Covasna, iar, subsecvent, anularea parțială a încheierii de carte funciară nr. 12631 din 27.12.2007 emisă de Biroul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Târgu Secuiesc, cu restabilirea situației tabulare anterioare, și obligarea pârâților la eliberarea actelor de punere în posesie și a titlurilor de proprietate pentru terenurile în litigiu. Întrucât H.G. nr. 1430/2005 este un act administrativ unilateral cu caracter individual în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanți se încadrează în dispozițiile art. 1 alin. (2) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind incidente prevederile acestei legi atât în privința naturii juridice a litigiului și instanței competente, cât și în ceea ce privește condițiile de admisibilitate a acțiunii. Totodată, este de observat faptul că, prin sentința civilă nr. 551 din 17 iunie 2015, Judecătoria Târgu Secuiesc a declinat competența materială de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, hotărârea nefiind supusă niciunei căi de atac, potrivit art. 158 alin. (3) C. proc. civ., iar în fața instanței de contencios administrativ - Curtea de Apel Brașov - reclamanții nu au invocat excepția necompetenței materiale în raport cu natura juridică a litigiului. Pentru aceste argumente, se reține că litigiul dedus judecății este unul de contencios administrativ și nu pot fi primite susținerile recurenților în sensul că litigiul are natură civilă, în considerarea capetelor de cerere accesorii. Sunt nereale susținerile recurenților în sensul că au solicitat anularea H.G. nr. 1430/2005 în procedura excepției de nelegalitate reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data înregistrării cererii de chemare în judecată (21.01.2011), deoarece din actele cauzei nu rezultă că inițiatorii demersului judiciar au înțeles să recurgă la acest incident procedural, ci au solicitat anularea actului administrativ respectiv pe calea acțiunii în anulare, așa cum s-a reținut în considerentele ce preced. Chiar în ipoteza în care reclamanții ar fi contestat H.G. nr. 1430/2005, atât pe calea acțiunii în anulare - așa cum au procedat în cauză, conform celor reținute anterior - cât și pe calea excepției de nelegalitate - așa cum susțin în memoriul de recurs și așa cum se precizează formal în notele de ședință depuse la data de 2 octombrie 2015 în fața curții de apel - soluția instanței de fond, care s-a pronunțat analizând condițiile de admisibilitate a acțiunii în anulare, este legală și temeinică. Din această perspectivă, se constată că modul în care instanța de fond a procedat la soluționarea cauzei este conform jurisprudenței constante în materie a Înaltei Curți, în care s-a reținut, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 referitoare la condiția existenței raportului de dependență între actul administrativ contestat în procedura excepției de nelegalitate și soluționarea litigiului pe fond (dispoziții care s-au regăsit permanent în cuprinsul art. 4 din Legea nr. 554/2004, în evoluția modificărilor aduse acestui text de lege), că nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată în cadrul aceluiași litigiu atât pe calea acțiunii în anulare, cât și pe calea incidentală a excepției de nelegalitate (a se vedea, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 333/2009 și nr. 2434/2015 publicate pe site-ul Înaltei Curți de Casație și Justiție, în secțiunea de jurisprudență a secției de contencios administrativ și fiscal). Astfel fiind, în deplin acord cu judecătorul fondului, instanța de recurs reține că, întrucât instanța de contencios administrativ a fost învestită cu o acțiune având ca petit principal anularea unui act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, reclamanții aveau obligația de a face dovada îndeplinirii condiției de admisibilitate a acțiunii referitoare la procedura prealabilă, în sensul dispozițiilor art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, conform cărora: "Art. 7. - (1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. (3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7)." Or, în cauză, recurenții-reclamanți nu au făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile nici în fața primei instanțe și nici în fața instanței de recurs. Sub acest aspect, Înalta Curte constată că, în recurs, recurenții-reclamanți nu critică soluția primei instanțe sub aspectul greșitei aprecieri a probatoriului, nu susțin și nu probează îndeplinirea procedurii prealabile cu privire la H.G. nr. 1430/2005, ci propun a se reține că nu era necesară îndeplinirea acestei proceduri deoarece au invocat nelegalitatea H.G. nr. 1430/2005 pe calea excepției de nelegalitate, susțineri care nu pot fi primite având în vedere argumentele expuse anterior cu privire la fondul litigiului și condițiile invocării excepției de nelegalitate. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința atacată este legală și temeinică, nefiind identificate motive de modificare sau casare a hotărârii în sensul art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., astfel că, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanții A. și B. Dată fiind culpa procesuală a recurenților-reclamanți, va fi admisă cererea intimatului-pârât Orașul Covasna de obligare a recurenților la suportarea cheltuielilor de judecată, reprezentând onorariu de avocat, dovedite prin înscrisurile depuse la dosar, în cuantum de 1.500 RON, redus în temeiul art. 274 alin. (3) C. proc. civ., sumă apreciată de instanță ca fiind rezonabilă având în vedere gradul de complexitate a litigiului și activitatea îndeplinită de avocat.