ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 22/2016

Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 5 aprilie 2016, în Dosarul nr. 283/119/2015, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: "Având în vedere că art. 36 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, conține ca normă de trimitere art. 26 din aceeași lege, această din urmă normă juridică se interpretează în forma sa inițială de la data intrării în vigoare a legii, raportat la art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (2), cu modificările și completările ulterioare? Dispozițiile art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sunt în contradicție cu art. 1.138 din Codul civil și, în consecință, se consideră abrogate în lumina prevederilor art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările și completările ulterioare, conform căreia «La data intrării în vigoare a Codului civil se abrogă: (...) orice alte dispoziții contrare, chiar dacă acestea sunt cuprinse în legi speciale?»" II. Expunerea succintă a procesului

Prin Cererea înregistrată sub nr. 283/119/2015 pe rolul Tribunalului Covasna - Secția civilă, reclamantul prefectul județului Covasna a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Local al Municipiului Sfântu Gheorghe, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea Hotărârii nr. 22 din 29 ianuarie 2015 privind reglementarea situației juridice a unui teren situat în municipiul Sfântu Gheorghe, hotărâre emisă de către pârât în temeiul art. 36 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, art. 553 și art. 1.138 din Codul civil.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat, în esență, că, prin hotărârea atacată, s-a aprobat înscrierea dreptului de proprietate privată al municipiului Sfântu Gheorghe și a dreptului de administrare al Consiliului Local al Municipiului Sfântu Gheorghe asupra unui teren ce figurează înscris în cartea funciară încă din anul 1957, ca fiind proprietatea statului român, iar, față de situația juridică a terenului, art. 36 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, obligă consiliul local să treacă aceste imobile în domeniul public al municipiului, iar nu în domeniul privat al acestuia. Reclamantul a considerat că nu sunt aplicabile prevederile art. 553 și art. 1.138 din Codul civil, care stabilesc regimul juridic al bunurilor dobândite de unitățile administrativ-teritoriale cu titlu de moștenire vacantă, deoarece terenurile ce fac obiectul hotărârii atacate sunt în proprietatea statului român, iar nu în proprietatea unor persoane fizice. Bunurile aflate în proprietatea statului român la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991 - precum cele în speță - nu pot fi dobândite cu titlu de moștenire vacantă de către o unitate administrativ-teritorială.

Prin Sentința civilă nr. 884 din 13 noiembrie 2015, Tribunalul Covasna a admis acțiunea formulată și a anulat Hotărârea nr. 22 din 29 ianuarie 2015 emisă de pârâtul Consiliul Local al Municipiului Sfântu Gheorghe.

Tribunalul a reținut, în esență, că, în cauză, este incident art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, iar în ceea ce privește art. 26 din aceeași lege, la care trimite textul de mai sus, chiar dacă în redactarea sa inițială nu arăta expres ce formă va îmbrăca proprietatea dobândită de unitatea administrativ-teritorială asupra acestei categorii de imobile (putând concluziona, față de forma textului, că ele deveneau proprietate privată la data emiterii actului administrativ atacat), este clar și fără echivoc, în sensul că aceste imobile intră în proprietatea publică a unității administrativ- teritoriale, iar nu în domeniul privat. Instanța a avut în vedere că art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, face trimitere expresă la art. 26 din aceeași lege, doar în ceea ce privește stabilirea regimului juridic pe care îl vor avea terenurile ce trec în proprietatea comunelor, orașelor sau a municipiilor; în rest, textul normei este explicit în privința obiectului dreptului de proprietate publică, și anume "terenurile aflate în proprietatea statului, situate în intravilanul localităților și care sunt în administrarea primăriilor, la data prezentei legi...". Tribunalul nu a reținut apărarea pârâtei privind abrogarea art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin art. 1.138 din Codul civil, deoarece, pe de o parte, domeniul de aplicare al celor două norme este diferit, iar, pe de altă parte, Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, reprezintă un act normativ cu caracter special în materia fondului funciar față de Codul civil - normă cu caracter general, astfel că abrogarea ar fi trebuit să fie una expresă. A fost înlăturată și susținerea potrivit căreia dreptul de proprietate privată asupra terenurilor intravilane în favoarea unității administrativ-teritoriale s-ar fi născut în virtutea legii, la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, iar înscrierea acestui drept în cartea funciară se realiza doar pentru opozabilitate față de terți, reținându-se că înscrierile în cartea funciară s-au efectuat, până la intrarea în vigoare a Legii cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, în temeiul Decretului-lege nr. 115/1938 pentru unificarea dispozițiilor privind cărțile funciare, care stabilea că intabularea are efect constitutiv de drepturi (art. 17, art. 18, art. 26).

Recursul declarat de către pârât împotriva acestei sentințe a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal.

Prin motivele de recurs s-a solicitat casarea în tot a sentinței, ca urmare a greșitei interpretări a normelor aplicabile litigiului, arătându-se următoarele: Prima instanță nu s-a pronunțat asupra apărării referitoare la aplicarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în considerarea cărora literatura juridică face deosebirea între normele de trimitere propriu-zisă și normele de referire. Norma de trimitere propriu-zisă nu devine subordonată normei de referire. Ca atare, norma de trimitere, încorporându-se în textul legii sub forma unei exprimări prescurtate, are o individualitate proprie și, deci, nu se modifică și nici nu se abrogă, chiar dacă textul la care face referire se modifică ori se abrogă. Astfel, la data apariției Legii nr. 18/1991, regimul juridic al terenurilor prevăzute în art. 36 era acela al proprietății private; în virtutea legii, terenurile intravilane aflate în administrarea primăriilor la data apariției actului normativ au intrat în proprietatea privată a unităților administrativ-teritoriale. Este greșită aprecierea primei instanțe în sensul că domeniul de aplicare al art. 26 din Legea nr. 18/1991 este diferit de cel al art. 1.138 din Codul civil, atât timp cât terenurile provenind de la persoanele rămase fără moștenitori, cât și succesiunile vacante se constată prin certificat de vacanță succesorală eliberat de notarul public. Or, din motivarea instanței se înțelege că, în cazul în care se constată vacanța succesorală, un teren intravilan aflat în masa succesorală intră în domeniul public, iar celelalte bunuri intră în domeniul privat. Având în vedere că art. 26 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, este contrar art. 553 alin. (2) din Codul civil, în lumina dispozițiilor art. 230lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările și completările ulterioare, acesta se consideră abrogat. Recurentul a mai arătat că, după intrarea în vigoare a Legii nr. 158/2010 pentru modificarea art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, s-a inițiat o propunere legislativă de modificare a acestui text de lege, însă atât comisia juridică din cadrul Camerei Deputaților, cât și Guvernul, prin punctul de vedere exprimat pe marginea proiectului, nu au susținut adoptarea modificării, pe motiv că aceasta va rămâne fără obiect după apariția noului Cod civil, în temeiul art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările și completările ulterioare.

La termenul din 5 aprilie 2016, Curtea de Apel Brașov, la solicitarea recurentului-pârât Consiliul Local al Municipiului Sfântu Gheorghe, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, precum și suspendarea judecății până la pronunțarea hotărârii prealabile. III. Motivele de admisibilitate reținute de titularul sesizării

Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal a constatat admisibilitatea sesizării, motivat de faptul că de lămurirea modului de interpretare a dispozițiilor ce fac obiectul întrebărilor depinde soluționarea recursului împotriva sentinței având ca obiect stabilirea valabilității hotărârii de consiliu local, de trecere a terenului din domeniul public în domeniul privat al unității administrativ-teritoriale, întrucât motivul de recurs invocat în cauză vizează tocmai interpretarea acestor dispoziții legale, în vederea stabilirii regimului juridic al terenului în speță. În același timp, problemele de drept enunțate sunt noi, deoarece se constată că prevederile art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care conțin ca normă de trimitere art. 26 din același act normativ, nu au fost analizate până la acest moment, iar aplicarea dispozițiilor evocate anterior comportă interpretări diferite, fiind necesară pronunțarea unei decizii pentru interpretarea unitară a legii. În acest sens este relevantăDecizia nr. 2 pronunțată în data de 17 februarie 2014 de către Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014. Problemele de drept nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la data de 5 aprilie 2016. IV. Punctul de vedere al completului de judecată cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Completul de judecată învestit cu soluționarea recursului în Dosarul nr. 283/119/2015 al Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal a arătat că prezentarea punctului de vedere ar echivala cu o antepronunțare, în condițiile în care interpretarea propusă de către recurentul-pârât corespunde motivelor de recurs, iar interpretarea propusă de către intimatul-reclamant coincide cu motivarea sentinței recurate. V. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Recurentul-pârât Consiliul Local al Municipiului Sfântu Gheorghe a formulat, la data de 26 februarie 2016, cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept pendinte. În cuprinsul cererii, recurentul-pârât a formulat susțineri similare motivelor de recurs, ce au fost redate anterior.

Intimatul-reclamant prefectul județului Covasna a depus, la 8 martie 2016, un punct de vedere, prin care a lăsat la aprecierea instanței cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar, cu privire la chestiunea de drept, a formulat susțineri similare considerentelor expuse în sentința recurată.

După comunicarea raportului, niciuna din părți nu s-a conformat obligației impuse de dispozițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, referitoare la depunerea, în scris, a unui punct de vedere. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Jurisprudența Curții de Apel Brașov Instanța de trimitere a anexat sesizării Decizia nr. 982 din 7 octombrie 2015, pronunțată de un complet din cadrul Secției contencios administrativ și fiscal, într-o cauză cu obiect similar celui din cauza de față, prin care a fost respins recursul împotriva Sentinței civile nr. 319 din 28 mai 2015 a Tribunalului Covasna, de admitere a cererii formulate de prefectul județului Covasna și de anulare a Hotărârii nr. 383 din 29 decembrie 2014 a Consiliului Local al Municipiului Sfântu Gheorghe privind reglementarea situației juridice a unor terenuri situate pe raza acestei localități. Prin decizia menționată s-a arătat că art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, face trimitere expresă la art. 26 din aceeași lege, doar în ceea ce privește stabilirea regimului juridic pe care îl vor avea terenurile ce trec în proprietatea comunelor, orașelor sau a municipiilor, celelalte aspecte rămânând sub incidența art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care este explicit în privința obiectului dreptului de proprietate publică al statului, și anume "terenurile aflate în proprietatea statului situate în intravilanul localităților și care sunt în administrarea primăriilor, la data prezentei legi...". De asemenea, la data emiterii hotărârii contestate, art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, are alt conținut decât cel inițial și stabilește un alt regim juridic al terenurilor, iar aplicarea acestei norme nu poate fi omisă. Art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu a fost abrogat indirect ca urmare a apariției noului Cod civil, fiind o normă specială derogatorie. Pe de altă parte, noul Cod civil se aplică actelor și faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârșite după intrarea sa în vigoare. Or, legea incidență în speță este Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în vigoare la momentul stabilirii regimului juridic al terenurilor.

Jurisprudența altor instanțe din țară Curtea de Apel Alba Iulia a comunicat că a identificat pe rolul Secției de contencios administrativ și fiscal două decizii în problema de drept ce face obiectul sesizării: Decizia nr. 813 din 24 februarie 2015 și Decizia nr. 2.382 din 1 iunie 2015, prin care s-au adoptate soluții contrare, cu privire la cereri de anulare a unor hotărâri ale consiliului local, emise în anul 2013, prin care s-a atestat apartenența la domeniul privat al municipiului a unor terenuri ce fac obiectul art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Prin prima decizie s-a reținut că situația juridică a terenurilor vizate de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, este cea prevăzută de dispozițiile art. 553 alin. (2) din Codul civil, în raport cu art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările și completările ulterioare, cu motivarea că, în speță, interesează nu dobândirea dreptului de proprietate asupra unui teren ca efect al unei succesiuni vacante, ci regimul juridic al proprietății astfel dobândite, întrucât același regim juridic îl are și transmiterea în temeiul legii a proprietății statului asupra terenurilor intravilane. Prin cea de-a doua decizie s-a reținut că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 553 alin. (1) din Codul civil, iar regimul juridic al terenului în litigiu este cel reglementat prin art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, în forma de la data intrării în vigoare a Legii nr. 158/2010. Celelalte curți de apel fie au comunicat că nu au identificat practică judiciară în materia ce face obiectul sesizării, fie au trimis decizii în care nu sunt dezlegate problemele de drept ce fac obiectul prezentei sesizări. VII. Jurisprudența Curții Constituționale

Din verificările efectuate rezultă că instanța de contencios constituțional a pronunțat Decizia nr. 332 din 24 mai 2016, ce are ca obiect excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 26 alin. (2) și art. 36 alin. (1) teza ultimă din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 642 din 22 august 2016, decizie prin care excepția invocată a fost respinsă ca inadmisibilă, deoarece motivele de neconstituționalitate invocate de autor privesc modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor de lege criticate, în raport cu prevederile noului Cod civil, aspect de competența instanței de judecată învestite cu soluționarea litigiului, respectiv a celor ierarhic superioare în cadrul căilor de atac prevăzute de lege.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul Judiciar Civil nu s-a verificat și nici nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea formulată de Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal, sub aspectul primei întrebări, este inadmisibilă, nefiind vorba despre o veritabilă chestiune de drept care să fie analizată prin prisma condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. În ceea ce privește cea de-a doua întrebare au constatat că sesizarea este inadmisibilă din perspectiva neîndeplinirii condiției ca soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere.

Pe fondul sesizării, judecătorii-raportori au arătat că sesizarea este admisibilă, sub aspectul celei de-a doua întrebări, doar dacă, pe de o parte, condiția de admisibilitate analizată anterior este considerată a fi îndeplinită doar pentru că însăși soluționarea recursului aflat pe rolul instanței de trimitere depinde de chestiunea de drept a cărei dezlegare a fost cerută și dacă, pe de altă parte, se pornește de la premisa prestabilită din speță, ce nu poate fi cenzurată, anume că art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, este aplicabil chiar la data emiterii, după anul 2011, a unui act de administrare de către autoritatea administrativă locală, prin simplul fapt că acesta a fost emis în temeiul său, și, deci, interesează forma de la acel moment a art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 158/2010. Pornind de la aceste observații, judecătorii-raportori au opinat în sensul că art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, în forma modificată prin Legea nr. 158/2010, a fost abrogat prin art. 1.138 din Codul civil, în ceea ce privește regimul juridic al terenurilor din intravilanul localităților, rămase la dispoziția autorităților administrației publice locale de la persoanele care au decedat și/sau nu au moștenitori. IX. Înalta Curte de Casație și Justiție Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Precizări prealabile privind obiectul sesizării și identificarea chestiunii de drept Pentru a se analiza dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării și, în măsura în care aceasta este admisibilă, a se pronunța o hotărâre prealabilă, este necesar a se clarifica dacă întrebările adresate Înaltei Curți de Casație și Justiție vizează una și aceeași chestiune de drept ori chestiuni distincte, care implică o dezlegare separată și, totodată, dacă este necesară reformularea celei de-a doua întrebări. Ambele întrebări au ca premisă aplicarea art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, incident în cauza pendinte pe rolul Secției contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Brașov, ce are ca obiect anularea hotărârii emise în anul 2015 de către un consiliu local. Pe baza dezlegării ce ar urma, eventual, să fie dată de către Înalta Curte de Casație și Justiție este de presupus că ar urma să se stabilească regimul juridic al terenului în litigiu, ce intră în domeniul de aplicare al art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în sensul dacă, în anul 2015, când a fost emis actul de administrare a unui bun din patrimoniul municipiului în temeiul normei de drept invocate, unitatea administrativ-teritorială era titulara unui drept de proprietate privată, fie în considerarea formei inițiale a art. 26 al legii, fie în considerarea Codului civil, dacă prin acesta a fost abrogat art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Cu toate acestea, doar prima întrebare are în vedere în mod direct art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cea de-a doua vizând conflictul dintre art. 26 din aceeași lege - la care trimite art. 36 alin. (1) pentru stabilirea regimului juridic al terenurilor din domeniul său de aplicare - și Codul civil - care reglementează regimului juridic al moștenirilor vacante. S-ar putea considera că, de fapt, și prin a doua întrebare se tinde la interpretarea art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în condițiile în care litigiul aflat pe rolul instanței de trimitere vizează un teren ce face obiectul acestei norme, și nu al art. 26 din lege. S-ar pune, astfel, în discuție efectele evenimentelor legislative ulterioare anului 2010, inclusiv intrarea în vigoare a noului Cod civil, asupra art. 36 alin. (1) însuși, prin prisma corelației cu art.

În acest context, eventualul conflict între art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare și art. 1.138 din Codul civil ar reprezenta doar o parte a analizei. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că nu se impune reformularea în acest sens a chestiunii de drept. După cum rezultă din expunerea procesului, prima instanță nu a analizat efectul intrării în vigoare a Codului civil asupra aplicării art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin prisma corelației cu art. 26 din aceeași lege, întrucât a apreciat că art. 26 nu a fost abrogat prin începerea activității Codului civil [de altfel, nu a fost analizat sub toate aspectele nici efectul modificării aduse art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, prin Legea nr. 158/2010, asupra aplicării art. 36 alin. (1) din aceeași lege]. Unul dintre motivele de recurs se limitează la același aspect al conflictului în timp dintre art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și Codul civil, iar sesizarea pune în discuție aceeași chestiune, instanța de trimitere justificând legătura cu cauza exclusiv prin necesitatea analizării criticilor recurentului. În acest context, pronunțarea unei hotărâri prealabile în interpretarea chiar a art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, din perspectiva conflictului între art. 26 din aceeași lege și Codul civil, ar echivala cu depășirea limitelor învestirii. Faptul că prima întrebare (ce coincide cu celălalt motiv de recurs) vizează însuși art. 36 alin. (1) nu infirmă această concluzie și nici nu justifică extinderea cadrului sesizării întemeiate pe art. 519 din Codul de procedură civilă. Cele două întrebări au legătură cu două chestiuni de drept distincte, cu premise diferite: fixarea conținutului art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în formaart. 26 de la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, la care se referă prima întrebare, se plasează, de fapt, în contextul efectului modificării suferite de art. 26 prin Legea nr. 158/2010, asupra aplicării art. 36 alin. (1), fără legătură cu abrogareaart. 26 prin Legea nr. 71/2011, cu modificările și completările ulterioare. În consecință, admisibilitatea sesizării și, în parte, fondul sesizării vor fi cercetate în mod distinct pentru cele două întrebări adresate Înaltei Curți de Casație și Justiție, fără a se impune, în același timp, reformularea celei de-a doua întrebări. Asupra admisibilității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept 21. Potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată." 22. În jurisprudența instanței supreme, formată în aplicarea normei citate anterior, au fost identificate și analizate condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează: - existența unei cauze aflate în curs de judecată; - instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; - soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; - chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; - chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. Procedându-se la analiza admisibilității sesizării, se constată următoarele: 23. În ceea ce privește prima întrebare, nu este vorba despre o veritabilă chestiune de drept care să fie analizată prin prisma condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. Astfel, deși întrebarea are legătură cu efectul modificării aduse art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, prin Legea nr. 158/2010 asupra aplicării art. 36 alin. (1) din aceeași lege, este pus în discuție un simplu argument ținând de tehnica legislativă, prin care se urmărește fixarea conținutului art. 36 alin. (1) în forma art. 26 de la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991. Or, chiar eventuala acceptare a argumentului - autonomia normei de trimitere, în înțelesul pe care recurentul l-a explicat în susținerea primei întrebări adresate Înaltei Curți de Casație și Justiție - nu ar conduce, în mod automat, la consecința preconizată. Configurarea conținutului normei de trimitere, în cazul modificării normei la care se face trimitere (norma împrumutată), depinde în mod esențial de momentul aplicării în timp a înseși normei de trimitere. Acesta se stabilește în raport cu elementele proprii ale normei de trimitere, și nu cu aplicarea în timp a normei împrumutate. În concret, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevede, în primul rând, transferul dreptului de proprietate din patrimoniul statului în patrimoniul unității administrativ-teritoriale pentru terenurile intravilane care se aflau, la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, în proprietatea statului. Acest element propriu al normei semnifică faptul că transferul dreptului de proprietate reprezintă un fapt generator de efecte juridice, așadar o situație juridică supusă legii din momentul producerii faptului, în virtutea principiului tempus regit actum (factum). Această lege guvernează, ca regulă, efectele situației juridice; în consecință, regimul juridic al terenurilor vizate de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ca efect al transferului dreptului de proprietate, ar trebui stabilit tot pe baza legii sub imperiul căreia s-a produs transferul dreptului de proprietate. Așadar, doar dacă se consideră că transmiterea dreptului a avut loc chiar la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, este justificată aplicarea normei ce reglementează regimul juridic al terenului obiect al transferului dreptului. În acest caz, corelația cu art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pentru "împrumutarea" regimului juridic al terenurilor identificate de această normă înseamnă aplicarea art. 26 în forma de la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991. Modificarea ulterioară a normei împrumutate ar putea avea relevanță doar dacă s-ar considera că trimiterea din art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la art. 26 din aceeași lege reprezintă un temei juridic suficient pentru determinarea regimului juridic al terenurilor din art. 36 alin. (1) și după transmiterea dreptului de proprietate din patrimoniul statului în patrimoniul unității administrativ-teritoriale, astfel încât modificarea regimului juridic din art. 26 să conducă și la modificarea regimului juridic al terenurilor din art. 36 alin. (1). În acest caz, ținând cont de faptul că art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, determină regimul juridic al unor terenuri în raport cu momentul primei lor intrări în patrimoniul unității administrativ- teritoriale, s-ar pune problema dacă acceptarea efectelor modificării asupra terenurilor din art. 36 alin. (1) din aceeași lege nu ar echivala cu o dublă aplicare a art. 36 alin. (1) : o dată, la momentul transferului dreptului de proprietate din patrimoniul statului în patrimoniul unității administrativ-teritoriale și încă o dată, la momentul modificării art. 26, când terenul se afla deja în patrimoniul unității administrativ-teritoriale. Pe de altă parte, modificarea normei ar genera un conflict de legi în timp, situație ce ar presupune supraviețuirea legii vechi pentru efectele deja produse ale situației juridice și aplicarea imediată a legii noi în privința efectelor viitoare. Niciunul dintre aceste aspecte interesând aplicarea în timp a legii nu a fost supus dezlegării Înaltei Curți de Casație și Justiție prin sesizarea de față. Se observă că prima instanță, răspunzând apărării pârâtului formulate prin întâmpinare, a considerat că dreptul de proprietate nu s-a născut în virtutea legii la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, față de efectul constitutiv de drepturi al intabulării în cartea funciară, prevăzut de Decretul-lege nr. 115/1938 pentru unificarea dispozițiilor privitoare la cărțile funciare. Din acest motiv a considerat că terenul în litigiu nu se afla, la momentul emiterii actului administrativ atacat, în anul 2015, în proprietatea unității administrativ-teritoriale. Din motivele de recurs nu rezultă că recurentul ar fi criticat aprecierea primei instanțe sub acest aspect și, în orice caz, este cert că aspectele relevate anterior nu au fost supuse dezlegării Înaltei Curți de Casație și Justiție ca făcând parte din chestiunea de drept ce se solicită a fi lămurită, motiv pentru care nu pot fi tranșate în acest cadru, date fiind limitele pronunțării hotărârii prealabile prevăzute de art. 520 din Codul de procedură civilă. Astfel, nu s-ar putea răspunde la prima întrebare doar pe baza unui argument de tehnică legislativă, fără clarificarea tuturor aspectelor ce interesează aplicarea legii în timp. Mai mult, aspectul relevat de prima întrebare, cu motivarea din susținerea recurentului ce a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, presupune aplicarea (nici măcar interpretarea) dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (2), cu modificările și completările ulterioare. În conformitate cu art. 16 alin. (1) din această lege, în scopul evitării paralelismelor: "În procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere." Potrivit art. 50 alin. (4) din același act normativ: "La modificarea, completarea și abrogarea dispoziției la care s-a făcut trimitere, în actul de modificare, completare sau abrogare trebuie avută în vedere situația juridică a normei de trimitere." De asemenea, în conformitate cu art. 62 din Legea nr. 24/2000, republicată (2), cu modificările și completările ulterioare, ce reglementează efectele dispozițiilor de modificare și de completare: "Dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. (...) ". În speță, nici prin Legea nr. 158/2010, prin care a fost modificat art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, și nici ulterior, nu s-a prevăzut vreo modificare a textului art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ceea ce privește trimiterea expresă la art. 26 din lege. În temeiul dispozițiilor legale citate, dat fiind că textul art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, este considerat a fi cel în forma modificată, cu începere de la data intrării în vigoare a Legii nr. 158/2010, menținerea, după această dată, a trimiterii din art. 36 alin. (1) - indiferent dacă a fost intenționată sau doar rezultatul unei simple omisiuni a legiuitorului - echivalează cu aplicarea în continuare a regimului juridic prevăzut de art. 26 din Legea nr. 18/1991, dar în forma modificată, tocmai pentru a da eficiență principiului evitării paralelismului reglementărilor. Se observă, în același timp, că susținerile recurentului sunt argumentate pe distincția între norma de trimitere și norma de referire. Această distincție nu se regăsește în clasificarea normelor juridice recunoscută în teoria generală a dreptului, care, din punctul de vedere al cuprinderii părților structurale specifice oricărei norme juridice (ipoteză, dispoziție, sancțiune), operează cu distincția între norme complete și incomplete; la rândul lor, dispozițiile incomplete se clasifică în norme de trimitere, care se completează cu norme în activitate, și norme în alb, care se completează cu norme ce urmează să apară. Din perspectiva tehnicii legislative, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, reprezintă o normă de trimitere, motiv pentru care îi sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 24/2000, republicată (2), cu modificările și completările ulterioare, citate anterior. Față de toate aceste argumente, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că, sub aspectul primei întrebări, sesizarea este inadmisibilă. 24. În ceea ce privește cea de-a doua întrebare se constată că sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate desprinse din art. 519 din Codul de procedură civilă. Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată de un complet de judecată din cadrul Curții de Apel Brașov, care soluționează un recurs în materia contenciosului administrativ, într-o cauză având ca obiect anularea unei hotărâri a unui consiliu local, emise în baza art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare. După cum rezultă din jurisprudența instanțelor în cauze similare, astfel cum a fost expusă la pct. VI din prezenta decizie, în mod constant, cauzele având ca obiect anularea unei hotărâri a unui consiliu local emise în baza art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, au fost considerate drept litigii de contencios administrativ și soluționate ca atare. Nu există, așadar, niciun dubiu că instanța de trimitere este competentă să soluționeze cauza. De asemenea se constată că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra chestiunii de drept prin decizii de speță, recursurile în materia Legii nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nefiind cuprinse în sfera de competență materială a instanței supreme, și nici nu se află în curs de soluționare un recurs în interesul legii cu un obiect similar. Cât privește condiția noutății chestiunii de drept a cărei rezolvare de principiu se solicită, practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, în aplicarea art. 519 din Codul de procedură civilă, este conturată în sensul că această condiție de admisibilitate se consideră a fi îndeplinită atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementările nou-intrate în vigoare, dar și în cazul în care vizează o reglementare mai veche, asupra căreia instanța de judecată este chemată să se pronunțe în prezent, devenind astfel actuală cerința interpretării și aplicării normei de drept respective (de exemplu, Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014, Decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014, Decizia nr. 2 din 15 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 6 aprilie 2016). Din acest punct de vedere nu există vreun impediment în a reține îndeplinirea condiției, atât timp cât se solicită interpretarea unei norme dintr-o lege în vigoare în contextul intrării în vigoare a Codului civil. Mai mult, examinarea jurisprudenței instanțelor relevă că nu s-a format o jurisprudență unitară și constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită. Existând riscul apariției unei practici neunitare, pronunțarea unei hotărâri prealabile reprezintă un remediu eficient pentru înlăturarea acestuia. De asemenea este îndeplinită și condiția ca soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât, în cadrul procesual conturat până la momentul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a considerat că existența unui conflict între art. 26 din Legea nr. 18/1991, în forma conturată în urma modificărilor aduse în anul 2010, și, după caz, modul de rezolvare a acestuia au relevanță în interpretarea și aplicarea prevederii legale direct incidente în cauză, respectiv art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, iar soluționarea recursului aflat pe rolul instanței de trimitere depinde de această chestiune de drept. 25. În acest context, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că este posibil a se analiza pe fond doar chestiunea eventualei abrogări a art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin Codul civil, și va proceda ca atare, fără a fi necesară inserarea unei dispoziții exprese de respingere ca inadmisibilă a primei întrebări adresate de către instanța de trimitere. Asupra fondului sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept 26. Potrivit dispozițiilor art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare: "Terenurile aflate în proprietatea statului, situate în intravilanul localităților și care sunt în administrarea primăriilor, la data prezentei legi, trec în proprietatea comunelor, orașelor sau a municipiilor, urmând regimul juridic al terenurilor prevăzute la art. 26." Această dispoziție legală nu a suferit nicio modificare în conținut de la intrarea în vigoare a Legii nr. 18/1991 și până în prezent. Singura modificare a fost aceea de numerotare, art. 35 inițial devenind art. 36 la republicarea legii din anul 1998.

În schimb, art. 26, la care face trimitere art. 36 alin. (1), a fost modificat în timp după apariția Legii nr. 18/1991; mai mult, Codul civil, intrat în vigoare la 1 octombrie 2011, conține dispoziții care s-ar putea suprapune cu reglementarea din art. 26.

Potrivit art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările și completările ulterioare: "La data intrării în vigoare a Codului civil se abrogă: (...) orice alte dispoziții contrare, chiar dacă acestea sunt cuprinse în legi speciale." Acest text din reglementarea legii de punere în aplicare a Codului civil relevă abrogarea expresă indirectă, care reprezintă o formă a abrogării, ca procedeu de încetare a acțiunii unei norme de drept ca urmare a intrării în vigoare a unei norme noi contrare (lex posterior derogat priori), astfel cum abrogarea a fost constant definită în doctrină. Această formă de abrogare se manifestă atunci când actul normativ nou prevede generic faptul că dispozițiile contrare legii se abrogă, fără însă să le menționeze în mod expres. Abrogarea expresă indirectă se deosebește atât de abrogarea expresă directă, care se relevă prin identificarea, în cuprinsul actului de abrogare, a dispoziției legale sau a actului normativ care își încetează efectele, cât și de abrogarea tacită sau implicită, prin care manifestarea de voință a legiuitorului în sensul încetării efectelor rezultă doar din adoptarea unei norme contrare celei existente. În conformitate cu dispozițiile art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată (2), cu modificările și completările ulterioare: "Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres." Per a contrario este posibilă abrogarea unei norme speciale sau cuprinse într-un act normativ special printr-o lege generală ulterioară, dacă există o dispoziție legală expresă în acest sens, fiind aplicabil principiul lex posterior derogat priori, și nu principiul specialia generalibus derogant. Condiția manifestării exprese de voință a legiuitorului este îndeplinită în cazul art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările și completările ulterioare, care prevede în mod explicit că, odată cu intrarea în vigoare a Codului civil, se abrogă dispozițiile contrare, chiar cuprinse în legi speciale.

În speță, prevederile art. 26 din Legea nr. 18/1991, în forma existentă la data de 1 octombrie 2011, astfel cum a fost conturată prin Legea nr. 158/2010, sunt contrare dispozițiilor art. 1.138 din Codul civil [de altfel, și prevederilor art. 553 alin. (2) din Codul civil, potrivit cărora: "Moștenirile vacante se constată prin certificat de vacanță succesorală și intră în domeniul privat al comunei, orașului sau municipiului, după caz, fără înscriere în cartea funciară..."]. Ambele norme au același obiect, în sensul că vizează situația moștenirii vacante. Faptul că norma din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se referă doar la imobile determinate (terenurile din intravilanul localităților), în timp ce norma din Codul civil reprezintă reglementarea cu caracter general în materie, indiferent de natura bunurilor, nu contrazice această constatare, ci subliniază doar suprapunerea parțială a sferei de aplicare a legii generale și a celei speciale, din perspectiva bunurilor al căror regim juridic este concomitent reglementat. Chiar dacă art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu folosește ca atare noțiunea regăsită în Codul civil, este lipsită de echivoc intenția legiuitorului de a reglementa regimul juridic al unei "moșteniri vacante", astfel cum aceasta este definită de art. 1.135 din Codul civil, ca fiind moștenirea în absența unor moștenitori legali sau testamentari. Astfel, norma are în vedere terenurile intravilane care au aparținut "persoanelor care au decedat și/sau nu au moștenitori", dar și certificatul de vacanță succesorală eliberat de notarul public în condițiile Legii notarilor publici și a activității notariale nr. 36/1995, republicată (3). Or, potrivit acestei legi, certificatul respectiv se eliberează atunci când nu există moștenitori legali sau testamentari. Există moștenire vacantă chiar atunci când masa succesorală este compusă dintr-un singur bun sau din mai multe bunuri din aceeași categorie, inclusiv terenuri intravilane, dacă proprietarul decedat nu are moștenitori legali sau testamentari. De asemenea este considerată moștenire vacantă și partea din moștenire rămasă neatribuită în situațiile prevăzute de art. 1.135 din Codul civil, în care fie prin legat s-a atribuit numai o parte a moștenirii și nu există moștenitori legali, fie vocația acestora a fost restrânsă ca efect al testamentului lăsat de defunct. În aceste din urmă cazuri este suficient, așadar, ca vocația succesorală concretă a eventualilor moștenitori legali sau testamentari să nu se întindă asupra unui