ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1989/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din data de 13.02.2015 privind proiectul "Modernizare fermă avicolă aparținând SC A. SRL în localitatea Davidești, jud. Argeș" emis de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și comunicat reclamantei la data de 18.02.2015, prin care s-a dispus obligarea reclamantei la restituirea sumei de 3.398.982,80 RON constituind valoarea creanței bugetare rezultate din nereguli.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 852 din 24.03.2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și a dispus suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 13 februarie 2015 până la pronunțarea instanței de fond.

Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a declarat recurs, iar reclamanta SC A. SRL recurs incident.

I. Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale în motivarea recursului arată că instanța de fond, prin considerentele menționate, analizează fondul cauzei, încălcând astfel dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2011.

Doctrina și jurisprudența sunt unanime în a arăta că în acest cadru procesual, nu pot fi analizate decât aspecte de fapt și de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ care nu vizează în mod direct și substanțial fondul cauzei. Or, analizarea legalității constatărilor echipei de control sub aspectul respectării de către beneficiar a clauzelor contractuale asumate sau a dispozițiilor legale incidente, reprezintă în mod evident aspecte ce țin de dezlegarea fondului pricinii și a căror analiză echivalează cu cercetarea a însuși fondului cauzei, pe care nu o poate face decât instanța investită cu analizarea legalității actului.

În mod evident, aspectele reținute de instanța de fond în susținerea cazului bine justificat nu se pot încadra în categoria acelor circumstanțe de fapt sau de drept care se circumscriu acestei noțiuni și care, astfel cum s-a reținut într-o jurisprudența constantă, se pot referi la necompetenta autorității care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situații care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei.

Or, în cauză a analiza temeinicia susținerilor intimatei-reclamante legate de nedovedirea neregulilor menționate în titlu de creanță, echivalează cu soluționarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalității sau dimpotrivă a nelegalității actului administrativ, instanța pronunțându-se asupra probelor ce vizează fondul litigiului.

De asemenea, Curtea de Apel București reține faptul că, la nivel de aparentă, procentul de 8 % deținut de asociatul B. și calitatea de administrator la SC C. SRL nu ar trebui să influențeze modul în care este apreciat asociatul majoritar.

Astfel, instanța de fond impută pârâtei, prin prisma afirmațiilor reclamantei faptul că a adunat în mod aritmetic procentul de 8% la cel de 50% rezultând faptul că deține 58% din SC C. SRL.

Contrar declarației pe proprie răspundere, contrar celor reținute de instanța de fond, Conform Certificatului Constatator nr. 534780 din 14 octombrie 2010 depus de solicitant anexat Cererii de finanțare, în cadrul SC A. SRL asociații sunt:

- C. SRL cu cotă de participare la beneficii și pierderi 50%;

- B. cu cotă de participare la beneficii și pierderi 50% și director general.

Un alt motiv de casare al sentinței constă în acela că instanța de fond a apreciat în mod eronat că asupra actelor administrative emise AFIR planează o îndoială de legalitate raportat la faptul că cererea de finanțare a fost anterior verificată și avizată de structuri ale agenției.

Inițial la depunerea cererii de finanțare, agenția verifică parcurgerea etapelor impuse prin Manualele de proceduri, un rol primordial acordându-se în acest sens bunei - credințe a solicitantului care prin declarație pe proprie răspundere afirmă că este o societate autonomă și că respectă condițiile încadrării în regula de minimis.

Ulterior încheierii contractului de finanțare, răspunderea atât pentru cele declarate, asumate în cadrul cererii de finanțare cât și pentru modul de implementare a proiectului finanțat revine în totalitate beneficiarului.

Astfel fiind, în situația descoperii unor nereguli ce subzistă în cele declarate/asumate cu ocazia depunerii cererii de finanțare întreaga răspundere revine în mod evident beneficiarului.

Recurenta mai susține că a procedat la verificarea tuturor aspectelor obligatorii pentru selectarea cererii de finanțare, însă la acel moment nu se putea întrevede din documentația depusă de beneficiar faptul că existau legături între cele trei societăți comerciale, ori modul concret de implementare al proiectului.

Pe de altă parte, nu este relevantă întrunirea cerinței pagubei iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune pentru a se putea dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a doua condiții: existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Astfel, nefiind îndeplinite condițiile cerute de legislația în vigoare, suspendarea executării actelor administrative nu se justifică și, pe cale de consecință.

II. SC A. SRL, prin recursul incident, precizează că aspectele de nelegalitate formală invocate de societate prin cererea de chemare în judecată nu necesită o analiză amănunțită a fondului, ci reprezintă încălcări vădite ale normelor procedurale, ce pot fi constatate la o simplă citire a actelor și a situației de fapt incidente în speță și creează tocmai acea aparență de nelegalitate care impune temporizarea executării actului, respectiv suspendarea efectelor acestuia până la epuizarea procesului de evaluare din partea instanțelor judecătorești.

La o analiză sumară a Procesului-verbal, se constată că AFIR s-a rezumat exclusiv la copierea textului din Punctul de vedere exprimat de societate, fără a răspunde argumentelor de fapt și de drept prezentate în cuprinsul acestuia. Autoritatea a precizat numai faptul că își menține constatările și concluziile din Proiectul transmis, fără a indica de ce argumentele societății nu pot fi primite, respectiv fără a indica elementele de fapt și temeiul de drept care fac ca Punctul de vedere al A. să fie nefondat.

Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 30.03.2017, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

În ceea ce privește cazul bine justificat, Curtea de Apel a constatat că modalitatea în care autoritatea publică pârâtă a apreciat cu privire la calitatea de asociat majoritar a persoanei fizice B. este de natură să dea naștere unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului, în condițiile în care ambele părți au apreciat că, pentru a se putea vorbi de un asociat majoritar, ar trebui ca unul dintre asociați să dețină majoritatea absolută, adică 50%+1 din părțile sociale ale societății, pârâta a considerat că la calcularea procentului deținut se ține seama nu doar de părțile sociale efectiv deținute ci și de faptul că unul dintre asociați participă la capitalul celuilalt asociat. Nu s-a indicat, însă nici un temei de drept pentru o astfel de modalitate de calcul. Nu este clar dacă pârâta apreciază că cele 8 procente se adaugă, în mod aritmetic, la cele 50 deținute de persoana fizică la societatea reclamantă sau dacă este vorba de un spor mai mic, însă ambele variante de calcul par a fi lipsite de temei legal.

De asemenea, în ceea ce privește calitatea asociatului, persoană fizică, de administrator la firma care deține restul de 50% din părțile sociale ale reclamantei, nu este clar care sunt argumentele pârâtei pentru care consideră că acest fapt este de natură să influențeze valoarea părților sociale deținute de asociatul B.

La nivel de aparență, procentul de 8% deținut de asociatul B. și calitatea de administrator la societatea SC C. SRL nu conferă acestui asociat controlul asupra firmei SC C. SRL și nu ar trebui să influențeze modul în care este apreciat asociatul majoritar.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod temeinic a constatat că există un caz bine justificat pentru suspendarea actului atacat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere.

Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului.

Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte are în vedere și recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă.

Așa cum s-a arătat de altfel și în recomandarea 16/2003 a Comitetului Miniștrilor din cadrul Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare.

Aceeași recomandare reamintește principiile din recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniștrii care cheamă autoritatea jurisdicțională competentă, în speță instanța judecătorească, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică decizia, să ia măsuri provizorii corespunzătoare.

Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații.

Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale.

Ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt dovedită, de recomandările Comitetului de Miniștrii, pentru a evita excesul de putere din partea autorității fiscale și de circumstanțele cauzei, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea pagube serioase, care pot să aibă consecințe grave în patrimoniul reclamantei.

Referitor la paguba iminentă Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut că, în raport de lichiditățile de care dispune reclamanta, așa cum rezultă din actele depuse la dosar, executarea creanței bugetare în discuție ar fi de natură să afecteze în mod grav activitatea societății, cu consecințe materiale ireversibile întrucât ar crea dificultăți în asigurarea necesarului de hrană pentru fermele deținute, în onorarea contractelor în derulare și în respectarea condițiilor de creditare impuse de băncile creditoare.

Un argument în plus avut în vedere de instanța de control judiciar îl reprezintă faptul că prin Sentința civilă nr. 2634 din 16 octombrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale-Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, a anulat Decizia nr. 13356 din 09 aprilie 2015 și procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 13 februarie 2015, a exonerat pe reclamantă de plata sumei de 3.398.982,80 RON și a obligat pe pârâtă la plata sumei de 5.550 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că în cauză sunt îndeplinite cumulativ condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, și a dispus suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 13 februarie 2015.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și de reclamanta SC A. SRL împotriva Sentinței civile nr. 852 din 24 martie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 mai 2017.

Procesat de GGC - GV