ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3575/2016

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 2 iunie 2011 pe rolul Tribunalului București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Naționala de Integritate (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "ANI"), pentru ca, prin sentința ce o va pronunța, să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x din 25.05.2011 emis de pârâtă (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Raportul de evaluare"), cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea de declinare a competenței Prin sentința civilă nr. 4161 din 7 decembrie 2011, Tribunalul București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția de necompetență materială și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Hotărârile pronunțate de prima instanță Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/3/2011. Prin încheierea din 21 ianuarie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a pus în vedere părților să depună la dosarul cauzei în copie certificată cu originalul toate înscrisurile de care înțeleg să se folosească și a dispus sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003 prin raportare la prevederile art. 53 alin. (1) din Constituție. Prin sentința civilă nr. 1027 din 18 martie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a hotărât următoarele: respinge cererea reclamantului A., ca neîntemeiată; în baza art. 1081 pct. 1 lit. e) C. proc. civ., dispune amendarea reclamatului cu suma de 700 RON pentru săvârșirea abaterii judiciare constând în contestarea cu rea-credință a scrierii și semnăturii unui înscris; dispune darea în debit a reclamantului A., cu suma de 700 RON pentru săvârșirea abaterii judiciare constatate.

Recursul declarat împotriva hotărârii primei instanțe Împotriva încheierii din 21 ianuarie 2013 și a sentinței civile nr. 1027 din 18 martie 2013 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., criticându-le pentru nelegalitate și netemeinicie.

Hotărârea instanței de recurs Prin Decizia nr. 1779 din 30 aprilie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis recursul declarat de reclamantul A. împotriva încheierii din 21 ianuarie 2013 și a sentinței civile nr. 1027 din 18 martie 2013 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a casat hotărârile atacate și a trimis cauza, spre rejudecare, Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. Pentru a pronunța această soluție, instanța de control judiciar a reținut următoarele: pentru termenul de judecată din data de 4 martie 2013 reclamantul a formulat, în scris, o cerere de introducere în cauză, în calitate de chemat în garanție, a Ministerului Afacerilor Interne, iar, pentru termenul de judecată din data de 18 martie 2013, reclamantul a depus, tot în scris, o cerere prin care a precizat că cererea de chemare în garanție depusă la dosarul cauzei la 4 martie 2013 este formulată în contradictoriu cu Ministerul Afacerilor Interne - Instituția Prefectului Județului Iași, motivând cererea prin împrejurarea că, în cursul anului 2005, Instituția Prefectului Județului Iași a efectuat un control cu privire la starea de incompatibilitate a reclamantului în urma căruia s-a constatat că exercitarea profesiei de medic veterinar nu este incompatibilă cu funcția de primar al Comunei Cozmești, Județul Iași; este întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., întrucât prima instanță a nesocotit, în ceea ce privește cererea de chemare în judecată a Instituției Prefectului Județului Iași din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, formulată de reclamant pe temeiul prevederilor art. 60-63 C. proc. civ., principiul disponibilității în procesul civil și al contradictorialității, prin faptul că a omis să comunice această cerere pârâtei ANI și instituției chemate în garanție și să se pronunțe asupra admisibilității acestei cereri, fie printr-o încheiere premergătoare, fie prin sentință, și nu dat astfel eficiență dispozițiilor imperative cuprinse în art. 62 C. proc. civ. judecătorul fondului avea obligația prealabilă de a analiza dacă sunt sau nu întrunite, în concret, condițiile de admisibilitate a cererii de chemare în garanție a Instituției Prefectului Județului Iași, iar o atare analiză se impunea a fi realizată, așadar, prin raportare și la prevederile art. 85 C. proc. civ., numai după citarea celui chemat în garanție; instanța de fond a respins în mod greșit, cu o motivare insuficientă, prin încheierea de ședință din 21 ianuarie 2013, cererea reclamantului de încuviințare a probei testimoniale, constând în audierea martorului B., administrarea acestei probe fiind necesară pentru a da posibilitatea dovedirii de către reclamant a apărărilor și a motivelor de fapt invocate prin acțiune cu privire la faptul că veniturile obținute din activitatea de medicină veterinară au fost înregistrare formal în contabilitatea cabinetului; prin respingerea de către judecătorul fondului a cererii de administrare a probei testimoniale solicitate, probă care era pe deplin admisibilă, întrunind cerințele de verosimilitate, pertinență și concludență, reclamantul a fost pus în imposibilitatea de a proba împrejurările invocate în cererea de chemare în judecată. În consecință, instanța de recurs a reținut că, procedând în acest mod, prima instanță a nerespectat dispozițiile art. 129 alin. (5) C. proc. civ.

Hotărârea instanței de rejudecare Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/3/2011*. Prin sentința civilă nr. 502 din 17 Februarie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, acțiunea privind pe reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta ANI și chematul în garanție Ministerul Afacerilor Interne - Instituția Prefectului Județului Iași. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de rejudecare a reținut aspectele arătate în continuare. În conformitate cu prevederile art. 315 C. proc. civ., respectând dispozițiile stabilite prin decizia de casare, instanța de rejudecare a procedat la comunicarea cererii de chemare în garanție depusă într-un singur exemplar, către chematul în garanție Ministerul Afacerilor Interne - Instituția Prefectului Județului Iași, precum și către autoritatea publică pârâtă, punând în vedere părților să formuleze întâmpinare, potrivit dispozițiilor art. 62 C. proc. civ. De asemenea, a fost administrată proba testimonială, constând în declarația martorului B. La termenul din 3 februarie 2016, apărătorul reclamantului a precizat în mod expres și neechivoc faptul că reclamantul a înțeles să renunțe la cererea de chemare în garanție a Ministerul Afacerilor Interne - Instituția Prefectului Județului Iași, instanța luând act de această manifestare unilaterală de voință. Pe fondul cauzei, instanța de rejudecare a reținut că, prin Raportul de evaluare, s-a constatat existența stării de incompatibilitate a reclamantului începând cu data de 17.06.2004, întrucât a deținut simultan atât funcția de primar al Comunei Cozmești, Județul Iași, cât și calitatea de persoană fizică autorizată, fiind astfel încălcare dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) și k) și art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003. În concret, reclamantul A., pe de o parte, a figurat, în perioada vizată, ca fiind înscris în Colegiul Medicilor Veterinari din anul 1999, nefiind suspendat din activitate, deținând atestat de liberă practică, precum și autorizație de funcționare a cabinetului medical veterinar, iar, în perioada 2004 - 2010, a obținut venituri comerciale din profesii libere în valoare totală de 60.067 RON (în anul 2004- 12.061 RON; în anul 2006 -5.919 RON; în anul 2008 -17.964 RON; în anul 2009 - 20.623 RON; în anul 2010 - 3.500 RON), astfel cum rezultă din adresa din 02 martie 2011 a Administrației Finanțelor Publice Răducăneni, Județul Iași. Pe de altă parte, în perioada 2004-2012, reclamantul a deținut funcția de primar, așa cum rezultă din următoarele documente: Hotărârea nr. 304 din 17 iunie 2004 a Judecătoriei Răducăneni, prin care a fost validat mandatul reclamantului de primar al Comunei Cozmești pentru perioada 2004-2008; Hotărârea nr. 298 din 19 iunie 2008 a Judecătoriei Răducăneni, prin care a fost validat mandatul reclamantului de primar al Comunei Cozmești pentru perioada 2008-2012. Această stare de fapt reținută în Raportul de evaluare cu privire la deținerea celor două calități - primar și medic veterinar cu activitatea nesuspendată - în intervalul vizat de actul administrativ atacat, nu a fost contestată nici de reclamant. De asemenea, necontestate în cauză sunt și înscrisurile emise de Administrația Finanțelor Publice Brăila Răducăneni, în baza propriilor declarații ale reclamantului, privind veniturile încasate de acesta de la cabinetul său veterinar în perioada 2004-2010, din care rezultă, fără putință de tăgadă, încasarea unor venituri comerciale din desfășurarea unor activități liberale. Ceea ce a contestat reclamantul și a încercat să demonstreze în cadrul probei testimoniale, a fost împrejurarea că, în realitate, deși din evidențele administrației financiare rezultă că în intervalul 2004-2010 cabinetul veterinar figurează cu venituri, acestea ar fi fost încasate de martorul B.. Or, din declarația acestui martor, dar și din înscrisul cu nr. 10628 din 23 decembrie 2015 emis de Administrația Finanțelor Publice Brăila Răducăneni, rezultă, pe de o parte, că acest martor nu figurează în evidențele fiscale pentru perioada 2005-2010 cu venituri încasate de la Cabinet Veterinar A., iar pe de altă parte, nu se probează susținerea reclamantul cu privire la delegarea tuturor atribuțiile legate de exercitarea activității de medicină veterinară unui alt medic veterinar, câtă vreme, martorul, audiat în prezența apărătorului reclamantului, nici nu amintește de acest fapt, acesta având propriul său cabinet veterinar și doar în urma unor discuții cu Direcția Sanitar Veterinară Iași, iar nu cu reclamantul, a fost de acord să presteze servicii veterinare și pe raza Comunei Cozmești. Nesusținută de declarația martorului ori de relațiile comunicate de Administrația Finanțelor Publice Brăila Răducăneni este și apărarea reclamantului potrivit căreia gestiunea aferentă cabinetului veterinar a reclamantului a fost predată martorului B., care ar fi primit sumele de bani încasate pe cabinetul reclamantului, și nici faptul că, în concret, din anul 2005 reclamantul nu a mai desfășurat activități specifice profesiei sale. Nu prezintă nicio relevanță împrejurarea că și alte persoane au desfășurat astfel de activități pe raza comunei în care reclamantul avea cabinetul veterinar sau că aceste activități au fost prestate împreună și nici faptul că parte din acțiunile sanitar-veterinare subvenționate de la bugetul de stat au fost predate martorului, câtă vreme, în perioada vizată de Raportul de evaluare, reclamantul a deținut concomitent cele două calități și, ca urmare a activității desfășurate în cadrul acestei profesii liberale, a obținut venituri. Lipsită de relevanță în cauză este și încheierea contractului de asociere din 2010 cu medicul veterinar C. în urma căreia a rezultat D. S.R.L., având ca obiect de activitate principal, activități veterinare, din moment ce perioada vizată este 2004-2010. Chiar și în aceste condiții, și în cadrul noii societății reclamantul a continuat să desfășoare astfel de activități, așa cum rezultă din declarațiile de venit depuse chiar de către acesta la administrația fiscală. În fine, nici susținerea potrivit cărei activitatea sa a fost verificată de prefect nu poate fi primită, neprezentând nicio relevanță juridică din perspectiva Legii nr. 176/2010. Având în vedere situația de fapt reținută în cauză, instanța de rejudecare a concluzionat în sensul că reclamantul nu a respectat dispozițiile art. 80, art. 87 alin. (1) lit. g) și k) și art. 91 alin. (3) și (4) din Legea nr. 161/2003, fiind legal raportul de evaluare, prin care s-a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate întrucât a deținut concomitent atât funcția de primar, cât și calitatea de persoană fizică autorizată din care a obținut venituri.

Recursul declarat împotriva hotărârii instanței de rejudecare Împotriva sentinței civile menționate la pct. 6 a declarat recurs reclamantul A., invocând dispozițiile art. 304 pct. 5 și 9 și art. 3041 C. proc. civ. În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., recurentul-reclamant arată că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra admisibilității și fondului cererii de chemare în garanție a Instituției Prefectului Județului Iași. În esență, se arată că renunțarea la judecarea cererii în lipsa părții, prin avocatul, fără a exista o procură specială în acest sens, încalcă dispozițiile art. 69 alin. (1) C. proc. civ., având ca efect nulitatea hotărârii atacate. Se argumentează în sensul că, întrucât reclamantul nu s-a prezentat personal în fața instanței, iar avocatul mandatar al acestuia nu a prezentat o procură specială prin care să fi fost împuternicit de reclamant în sensul efectuării de acte de dispoziție cu privire la drepturile litigioase ale părții pe care o reprezenta, instanța nu putea să ia act de renunțarea la judecata cererii de chemare în garanție, ci trebuia să se considere învestită în continuare cu soluționarea acesteia. Or, în condițiile în care instanța a rămas învestită cu soluționarea cererii de chemare în garanție, omisiunea instanței de fond de a se pronunța asupra admisibilității și fondului cererii formulate de reclamant reprezintă o încălcare și a dispozițiilor art. 6 parag. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, întrucât, conform jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă să fi examinat în mod real problemele esențiale care i-au fost supuse analizei, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. În mod constant, Înalta Curte de Casație și Justiție a considerat că omisiunea instanțelor de a se pronunța asupra cererilor și excepțiilor formulate de părți reprezintă o încălcare a formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., încălcare de natură a determina incidența motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. În susținerea motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul-reclamant afirmă că soluția instanței de rejudecare este rezultatul aplicării greșite a legii, deoarece judecătorul fondului nu a analizat toate condițiile prevăzute de lege pentru existența stării de incompatibilitate. Astfel, potrivit art. 87 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003, pentru a exista starea de incompatibilitate este necesară îndeplinirea cumulativă a două condiții: (i) persoana care ocupă funcția de primar să îndeplinească o activitate; (ii) activitatea respectivă să fie remunerată. În cazul concret nu este îndeplinită niciuna din cele două condiții, întrucât atât exercitarea activității de medic veterinar, cât și încasarea veniturilor aferente acestei activități au fost realizate în mod efectiv de persoana desemnată de Direcția Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Iași pentru a organiza și efectua activitatea și acțiunile sanitar veterinare în Comuna Cozmești, respectiv de dr. B.. Toate veniturile realizate de persoana desemnată în locul reclamantului să organizeze și să efectueze activitatea și acțiunile sanitar veterinare în Comuna Cozmești au fost înregistrate în mod formal în contabilitatea cabinetului sanitar veterinar al cărui titular era reclamantul, deși acestea au fost încasate efectiv de către medicul veterinar delegat. Această împrejurare nu este însă suficientă pentru a atrage starea de incompatibilitate a reclamantului, întrucât legiuitorul sancționează realizarea efectivă de venituri de către persoanele care îndeplinesc funcția de primar, iar nu înregistrarea formală în evidențele fiscale ale acestora a unor venituri realizate și însușite de terțe persoane.

Considerentele Înaltei Curți Examinând cauza prin prisma criticilor formulate, în raport cu prevederile art. 304 pct. 5 și 9 și art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele arătate în continuare. 8.1. Referitor la criticile circumscrise motivului prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. Subsumat acestui motiv de recurs, recurentul-reclamant invocă faptul că hotărârea instanței de rejudecare a fost pronunțată a încălcarea formelor de procedura prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., întrucât a luat act de renunțarea la cererea de chemare în garanție cu încălcarea dispozițiilor art. 69 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte constată că, prin încheierea de amânare a pronunțării din 3 februarie 2016, Curtea de apel a luat act de manifestarea de voință a reclamantului în sensul renunțării la cererea de chemare în garanție, ca urmare a declarației formulate oral în cadrul ședinței publice de către apărătorul reclamantului, avocatul E. Conform art. 69 alin. (1) C. proc. civ., "recunoașterile privitoare la drepturile în judecată, renunțările, cum și propunerile de tranzacție nu se pot face decât în temeiul unei procuri speciale". Or, Înalta Curte observă faptul că, la dosarul cauzei, nu a fost depusă nicio procură specială prin care reclamantul să-l fi împuternicit pe avocatul ales să renunțe la cererea de chemare în garanție a Instituției Prefectului Județului Iași. În atare condiții, se reține că hotărârea primei instanțe în privința soluției date cererii de chemare în garanție a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor menționate din C. proc. civ., fiind întemeiat motivul de recurs invocat de recurentul-reclamant, astfel că, în temeiul art. 312 alin. (1), (2) și (5) C. proc. civ., va fi casată în parte sentința atacată și va fi trimisă cauza, spre rejudecare, aceleiași instanțe pentru soluționarea cererii de chemare în garanție cu respectarea dispozițiilor procedurale. 8.2. Referitor la criticile circumscrise motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În contextul expus anterior al circumstanțelor cauzei, a căror reluare ar avea caracter superfluu, se constată că nu pot fi primite criticile recurentului-reclamant în sensul interpretării greșite a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003. Este de observat faptul că, în Raportul de evaluare, a fost reținută încălcarea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) și k) din Legea nr. 161/2003, conform cărora: "Art. 87. - (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: g) calitatea de comerciant persoană fizică; k) orice alte funcții publice sau activități remunerate, în țară sau în străinătate, cu excepția funcției de cadru didactic sau a funcțiilor în cadrul unor asociații, fundații sau alte organizații neguvernamentale." Contrar susținerilor recurentului, Înalta Curte reține că instanța de rejudecare, cu just temei, a apreciat că, pentru perioada în care a exercitat funcția de primar, probatoriul administrat atestă fără echivoc faptul că reclamantul a desfășurat activitatea de medic veterinar și a încasat venituri aferente acestei activități, fiind îndeplinite condițiile de încadrare în ipoteza normelor juridice a căror încălcare a fost reținută în Raportul de evaluare. În acest sens, este de observat că simplele afirmații ale recurentului-reclamant sunt contrazise de probatoriul administrat, pe baza căruia, instanța de fond în mod corect a reținut că în perioada vizată (2004-2010), în care a exercitat funcția de primar, reclamantul a deținut atestat de liberă practică și autorizație de funcționare a cabinetului medical veterinar, activitatea cabinetului nefiind suspendată, și, mai mult decât atât, a obținut venituri comerciale din profesii libere în valoare totală de 60.067 RON, astfel cum rezultă din datele comunicate de Administrația Finanțelor Publice Răducăneni pe baza declarațiilor reclamantului privind veniturile încasate de la cabinetul său veterinar în perioada respectivă. Aserțiunile recurentului în sensul că activitatea ar fi fost prestată de dr. B. care a încasat și veniturile aferente și căruia i-a fost predată gestiunea cabinetului medical veterinar sunt infirmate de declarațiile de venit date de reclamant pentru perioada respectivă care atestă încasarea veniturilor, împrejurare de natură a conferi consistență prezumției desfășurării activităților care au generat veniturile, atâta timp cât nici declarațiile martorului audiat și nici probatoriul administrat în fața instanței de fond nu demonstrează contrariul. În acest sens, se constată, în deplin acord cu judecătorul fondului, faptul că, în declarația de martor dată în fața instanței, dr. B. a precizat expres că nu a încasat nicio sumă de bani de la cabinetul medical veterinar al reclamantului A. și nu era posibil ca, pentru activitatea pe care a prestat-o, să fie încasate și facturate sume de bani pe cabinetul reclamantului. Din contră, martorul afirmă că, din sumele de bani facturate pe propriul său cabinet, a efectuat plăți către persoane angajate la cabinetul reclamantului. Totodată, aspectele declarate de martorul B. în sensul că, începând cu anul 2005, a prestat activitate veterinară și pe raza Comunei Cozmești, ca urmare a unei discuții purtate la Direcția Sanitară Veterinară, nu confirmă susținerile recurentului, ci, dimpotrivă, demonstrează nerealitatea acestora, întrucât dr. B. afirmă că ar fi desfășurat chiar împreună cu reclamantul activități medical veterinare, ceea ce acreditează concluzia că reclamantul a desfășurat activități medicale veterinare în perioada 2004-2008 în care deținea funcția de primar. Pentru aceleași argumente și constatând că nu sunt susținute de nici un mijloc de probă, nu pot fi primite nici susținerile recurentului în sensul că veniturile au fost înregistrate în mod formal în contabilitatea cabinetului său. De asemenea, întemeiat a reținut prima instanță că existența Contractului de asociere încheiat între Cabinetul Medical-Veterinar A. și Cabinetul Medical-Veterinar C. nu înlătură starea de incompatibilitate, întrucât a fost încheiat în anul 2010, în condițiile în care Legea nr. 161/2003 nu reglementează cauze exoneratoare de răspundere în raport cu durata în timp a situației de incompatibilitate, constatată în privința reclamantului, conform celor menționate în Raportul de evaluare, începând cu data de 17.06.2004. În considerarea circumstanțelor expuse, se constată că, în sensul dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) și lit. k) din Legea nr. 161/2003, reclamantul, concomitent cu exercitarea funcției de primar, a profesat în calitate de medic veterinar, fiind remunerat pentru activitatea prestată. În concluzie, Înalta Curte reține că instanța de fond a realizat o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor incidente din Legea nr. 161/2003 în raport cu împrejurările de fapt și de drept așa cum acestea au fost cu just temei decelate din analiza probatoriului administrat, astfel că soluția instanței de fond este temeinică și legală în ceea ce privește Raportul de evaluare prin care s-a reținut că, începând cu data de 17.06.2004, reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât a deținut simultan atât funcția de primar, cât și calitatea de persoană fizică autorizată (din care a obținut venituri), încălcând astfel dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) și k) din Legea nr. 161/2003. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că este neîntemeiat motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., sentința atacată fiind legală și temeinică în ceea ce privește soluția dată acțiunii formulate de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta ANI având ca obiect Raportul de evaluare.