Decizia nr. 2426/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 67/2015 a Curții de Apel Alba Iulia

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin contestația înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 14 octombrie 2014, astfel cum a fost completată la data de 29 decembrie 2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 24.09.2014, întocmit de pârâtă și obligarea acesteia la acordarea de despăgubiri reprezentând daune morale, în cuantum de 100.000 RON și la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 67 din 23 martie 2015, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., astfel cum a fost completată, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondată și a respins cererea de obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 67 din 23 martie 2015 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, prin care a solicitat casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii contestației, anulării Raportului de evaluare nr. x din 24.09.2014, întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate și obligării acesteia la acordarea de despăgubiri reprezentând daune morale, în cuantum de 100.000 RON. Criticile aduse de către reclamant hotărârii atacate vizează, în esență, următoarele aspecte: Instanța de fond în mod eronat a reținut că procedura impusă de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 a fost respectată, având în vedere că a luat cunoștință despre lucrarea din 19.05.2014, la data de 25.05.2014. Aceste dispoziții legale au fost încălcate, întrucât datele care nu au caracter public au fost solicitate de la diverse persoane juridice în perioada iunie - iulie 2014, iar informarea și respectiv, formularea unui punct de vedere a fost solicitată reclamantului ulterior, în septembrie 2014. Pe fondul cauzei, hotărârea recurată este criticabilă, întrucât instanța de fond asimilează funcția de manager cu aceea de administrator social al unei societăți comerciale cu răspundere limitată. Potrivit dispozițiilor art. 184 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, șeful de secție are atribuții numai pe linie medicală, răspunzând de calitatea actului medical. Șeful de secție nu poate fi asimilat managerului, întrucât nu are atribuția de a dispune asupra bugetului spitalului, această atribuție revenind managerului. Totodată, managerul spitalului încheie contract de management cu unitatea medicală iar șeful de secție încheie contract de administrare cu managerul, în temeiul acestui contract dobândind atribuții de gestiune. Singura funcție publică de autoritate din sistemul medical este cea de manager de spital, reglementată de art. 178 alin. (1)-(4) din Legea nr. 95/2006 și prin urmare, nici funcția de director medical interimar pe care a deținut-o un an de zile, nu este o funcție publică de autoritate. În cauza ce face obiectul dosar nr. x/2011, Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că din interpretarea Legii nr. 95/2006, rezultă că funcției de șef de secție nu îi sunt aplicabile dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, referitoare la managerul spitalului și prin urmare, această funcție nu este incompatibilă cu exercitarea oricăror alte funcții salarizate sau/și indemnizate. În speță, societatea comercială la care deține calitatea de administrator, reprezintă, în fapt, un cabinet medical pentru consultații în regim ambulatoriu iar calitatea de administrator și funcția de șef de secție nu se află în conflict de interese. Această concluzie se impune și față de Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, potrivit căreia conflictul de interese se naște dintr-o situație în care o persoană are un interes privat care influențează sau este de natură să influențeze exercitarea cu imparțialitate și obiectivitate a îndatoririlor sale publice. Mai mult, codurile CAEN fac distincție între funcția de administrator social și cea de manager, funcția de manager referindu-se numai la instituțiile publice. Recurentul-reclamant a solicitat și obligarea intimatei-pârâte la plata de daune morale pentru prejudiciul suferit, prin atingerea adusă demnității și onoarei profesionale.

Apărările formulate de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus la dosar întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând apărările formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 23 noiembrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 17 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Cu titlu prealabil, se constată că, deși a invocat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, recurentul-reclamant a expus critici care se încadrează în ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, motiv pentru care, sentința atacată va fi analizată numai din perspectiva acestui din urmă motiv de casare, aspect reținut de către instanța de recurs prin raportul întocmit în cauză, potrivit art. 493 alin. (2) din C. proc. civ., republicat. Prin Raportul de evaluare nr. x din 24.09.2014 întocmit de Agenția Națională de Integritate, contestat prin acțiunea introductivă, s-a reținut că reclamantul A. s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 28.05.2007 - prezent, ca urmare a deținerii, concomitent cu funcțiile de medic șef de secție, respectiv director medical interimar în cadrul Spitalului de Psihiatrie "Dr. Gheorghe Preda" Sibiu, și a funcției de administrator la S.C. A. S.R.L., încălcând astfel dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății. Criticile recurentului-reclamant vizând reținerile instanței de fond potrivit cărora a fost respectată procedura impusă de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, sunt neîntemeiate. Contrar susținerilor recurentului, interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 20 și respectiv, art. 13 și art. 15 din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, trebuie realizată circumstanțiat, în raport de caracterul special al normelor prevăzute la art. 20 din lege. În conformitate cu prevederile legale menționate, în fapt, activitatea de evaluare a incompatibilităților poate fi realizată chiar anterior solicitării unui punct de vedere persoanei în cauză, inclusiv, prin solicitarea de date și informații de la persoane fizice sau juridice, în condițiile în care, art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 prevede expres că solicitarea unui punct de vedere persoanei evaluate este necesară în "urma evaluării declarației de interese, precum și a altor date și informații", dacă se identifică elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități. Potrivit art. 14 din același act normativ, inspectorul de integritate informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere, dacă din activitatea de evaluare rezultă că există diferențe semnificative, în sensul prevederilor art. 18. În cauză, în acord cu judecătorul fondului, se reține că a fost respectată atât procedura de evaluare, cât și procedura de informare prevăzută de art. 8 alin. (1)-(3), art. 10 lit. b) și e) și respectiv, art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, solicitându-se reclamantului un punct de vedere la momentul la care, din datele și informațiile obținute, inspectorul de integritate a constatat că există indicii cu privire la existența stării de incompatibilitate. În acest sens, la data de 19.05.2014, în temeiul art. 12 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, intimata-pârâtă a declanșat, în lucrarea înregistrată din 19.05.2014, procedura de evaluare a regimului juridic al incompatibilităților și conflictului de interese în privința recurentului-reclamant, informarea acestuia efectuându-se prin scrisoarea recomandată înregistrată din 20.05.2014, scrisoare ce a fost returnată la sediul instituției pârâte cu mențiunea "expirat termen de păstrare". Reclamantul a învederat că a fost informat despre demararea procedurii de evaluare la data de 26.05.2014, astfel cum rezultă din completarea la acțiune, depusă în dosarul primei instanțe la data de 29.12.2014. În temeiul art. 20 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, în scopul soluționării lucrării, au fost solicitate documente și informații de la instituții și autorități publice, și anume, Spitalul de Psihiatrie "Dr. Gheorghe Preda" Sibiu, Oficiul Național al Registrului Comerțului și Administrația Județeană a Finanțelor Publice Sibiu. În legătură cu acest aspect, se reține că în conformitate cu dispozițiile art. 20 alin. (1) și (5) coroborate cu art. 13 alin. (1) din legea menționată, din moment ce a comunicat recurentului-reclamant despre declanșarea procedurii de evaluare, intimata-pârâtă era îndreptățită să solicite informații relevante autorităților publice, aceste informații urmând a fi valorificate în mod legal la elaborarea raportului de evaluare. Ulterior, întrucât au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităților și conflictului de interese, au fost transmise reclamantului informările nr. 32807/G/II din 06.08.2014 și nr. 33980/G/II din 02.09.2014. Potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, prin adresa nr. 33980/G/II din 02.09.2014, recurentul-reclamant a fost informat referitor la identificarea elementelor în sensul nerespectării regimului juridic al incompatibilităților. Punctul de vedere exprimat de reclamant a fost înserat în cuprinsul Raportului de evaluare nr. x din 24.09.2014, conform art. 21 alin. (3) din același act normativ. Pe fondul cauzei, criticile formulate de reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, sunt întemeiate. Analizând elementele de incompatibilitate în raport cu situația de fapt dedusă judecății, prima instanță și-a însușit concluziile autorității publice pârâte, apreciind că noțiunea de administrator în cadrul unei societăți comerciale cu răspundere limitată este echivalentă cu noțiunea de manager al unei instituții publice, existând astfel incompatibilitate între funcția de șef de secție al unui spital public, care se exercită în temeiul contractului de administrare și funcția de manager, care în cazul persoanelor juridice, este denumită administrator, conform Legii nr. 31/1990. În opinia instanței de recurs, această interpretare este greșită, întrucât șeful de secție nu exercită o funcție de autoritate publică iar activitatea desfășurată de către acesta nu se circumscrie unei activități ce implică managementul deoarece nu presupune o putere de decizie, în sensul dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006. Într-adevăr, prevederile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 dispun în sensul că: " Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: … lit. b) exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate". Totodată, în privința șefului de secție din cadrul spitalului public, dispozițiile art. 184 alin. (12) din același act normativ fac trimitere la cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 180 alin. (1) lit. b), stabilind că funcția de șef de secție nu poate fi exercitată simultan cu oricare activitate sau oricare altă funcție de management. Reglementarea legală a funcției de șef de secție într-un spital public dovedește însă, că în analiza elementelor de incompatibilitate, nu au fost avute în vedere natura și specificul acestei funcții. Conform art. 184 alin. (1) și (2) din Legea nr. 95/2006, forma în vigoare la momentul întocmirii raportului de evaluare, secțiile spitalului public sunt conduse de un șef de secție, numit prin concurs sau examen, organizat conform normelor aprobate prin ordin al ministrului sănătății publice. Potrivit dispozițiilor art. 184 alin. (2) și (3) din actul normativ menționat, funcția de șef de secție într-un spital public poate fi ocupată numai de medici și implică atribuții de îndrumare și de realizare a activității de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secției respective, răspunderea pentru calitatea actului medical, precum și atribuțiile asumate prin contractul de administrare. Analiza acestor prevederi legale relevă în mod neechivoc că funcției de șef de secție nu-i sunt aplicabile dispozițiile art. 180 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 referitoare la managerul spitalului și prin urmare, această funcție nu este incompatibilă cu exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate. Regimul juridic al incompatibilităților, stabilit atât prin reglementarea cu caracter general cuprinsă în prevederile Legii nr. 161/2003, cât și prin reglementarea specială din Legea nr. 95/2006 pentru funcțiile de conducere dintr-un spital public, presupune exercitarea unei funcții publice de autoritate. Chiar dacă este o funcție de conducere, funcția de șef de secție dintr-un spital public nu face parte din categoria funcțiilor publice de autoritate. Această concluzie decurge din interpretarea prevederilor legale care reglementează atribuțiile șefului de secție, coroborate cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004. Potrivit art. 184 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, funcția de șef de secție dintr-un spital public presupune atribuții limitate, atât funcțional la nivelul secției cu privire la organizare și personal, la fixarea și realizarea obiectivelor specifice din activitatea secției, la gestiunea eficientă a bugetului primit, cât și sub aspect decizional, întrucât răspunderea este strict legată de calitatea actului medical realizat în secția respectivă. Prin natura lor, toate activitățile desfășurate de șeful de secție în baza contractului de administrare sunt specific administrative, fără a exista atribuții corespunzătoare unei funcții publice de autoritate, care să implice prerogativa de a lua decizii în legătură cu funcționarea unității spitalicești ori cu gestionarea acesteia. Un alt argument în același sens este faptul că, șeful de secție nu face parte din organele de conducere ci numai din consiliul medical care, potrivit dispozițiilor art. 185 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, are ca principale atribuții îmbunătățirea standardelor clinice în scopul creșterii performanțelor profesionale și utilizării eficiente a resurselor alocate. În consecință, prima instanță a apreciat în mod greșit că norma de trimitere de la art. 184 alin. (12) din Legea nr. 95/2006 instituie incompatibilitatea șefului de secție cu exercitarea unei activități sau a oricărei alte funcții de administrare, prin similitudine cu incompatibilitatea instituită managerului de spital, întrucât natura unei funcții este determinată de specificul atribuțiilor exercitate, iar nu de elementele formale ale raportului juridic. La formularea acestei concluzii, Înalta Curte are în vedere și jurisprudența sa anterioară în materie, în acest sens amintind cu titlu de exemplu, deciziile secției de contencios administrativ și fiscal, nr. 5805/2013 și nr. 2405/2014. În ceea ce privește cea de-a doua componentă a stării de incompatibilitate stabilite de intimata-pârâtă, este necesar a se analiza dacă atribuția de administrator la o societate comercială poate fi inclusă în sintagma "oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager", prevăzută de art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006. Cu alte cuvinte, pentru a se determina dacă acest text legal este aplicabil în cauză, urmează a se analiza dacă legiuitorul a urmărit să includă în noțiunea de "manager" orice conducător al unei entități publice sau private sau dacă, dimpotrivă, această noțiune are în vedere doar activitatea de conducere din sectorul public. Pornind în această analiză de la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevăzute de Legea nr. 24/2000, se constată că art. 37 alin. (1) și (2) din acest act normativ stabilește următoarele: " (1) În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. (2) Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie. " Din interpretarea acestor dispoziții legale, rezultă că o noțiune nu poate avea înțelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiași act normativ, ci trebuie înțeleasă atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiții, iar în cazul în care legea nu conține vreo definiție, atunci înțelesul noțiunii trebuie să fie același, oriunde ar fi cuprinsă această noțiune în cadrul respectivei legi. În speță, în conformitate cu reglementările cuprinse în Anexa II la Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarului public, în cadrul funcțiilor publice specifice este inclusă, printre altele, funcția de manager public, aspect de natură a conduce la concluzia că noțiunea de "manager" este asociată din punct de vedere legal sectorului public. În materia incompatibilităților, normele legale sunt de strictă interpretare, reținându-se că Legea nr. 95/2006, care stabilește expres incompatibilitățile pentru funcția de manager de spital, operează cu noțiunea de "manager", dispunând la art. 178 alin. (1) în sensul că: " Spitalul public este condus de un manager, persoană fizică sau juridică". De asemenea, Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale nu folosește termenul de "manager" pentru a desemna persoana responsabilă cu conducerea societății comerciale. Potrivit legislației naționale, societățile comerciale și celelalte entități private sunt conduse de către administratori sau directori, în funcție de sistemul de conducere ales de către aceste entități. Mai mult, Legea nr. 161/2003 menționează distinct funcția de manager de cea de administrator, ceea ce denotă faptul că atunci când legiuitorul a urmărit să excludă posibilitatea unei persoane cu funcție publică de a ocupa vreo calitate într-o entitate privată, a folosit în mod expres terminologia folosită de Legea nr. 31/1990, respectiv, administrator, director, cenzor, etc. Prin urmare, în cazul concret analizat, dacă legiuitorul ar fi intenționat să excludă posibilitatea unui șef de secție dintr-un spital public de a deține simultan funcția de administrator al unei societăți comerciale, ar fi utilizat termenul de administrator, potrivit terminologiei din Legea nr. 31/1990. În consecință, Înalta Curte apreciază că prima instanță a apreciat în mod greșit că noțiunea de administrator la o societate comercială cu răspundere limitată este echivalentă cu noțiunea de manager al unei instituții publice, constatând că există incompatibilitate între funcția de șef de secție și funcția de manager. Incompatibilitatea reținută în cauză nu poate fi justificată de scopul urmărit prin norma prevăzută la art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, în condițiile în care, cele două funcții deținute simultan de către recurent, nu pot intra în mod real și concret în conflict, fapt care ar avea consecințe negative asupra modului lor de exercitare, aceste două funcții fiind reglementate prin acte normative diferite, având dispoziții specifice fiecărui domeniu de activitate. Pentru motivele arătate și în cazul funcției de director medical interimar, deținută de recurentul-reclamant în perioada 01.12.2013 - 03.03.2014, instanța de control judiciar apreciază că nu există un temei legal pentru constatarea situației de incompatibilitate, din perspectiva atribuțiilor pe care le implică exercitarea acestei funcții de conducere la nivelul spitalului, atribuții care nu sunt corespunzătoare unei funcții publice de autoritate, la care se adaugă argumentele reținute anterior la analiza celei de-a doua componente a stării de incompatibilitate stabilite de intimata-pârâtă. În ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtei Agenția Națională de Integritate la acordarea de despăgubiri reprezentând daune morale, în cuantum de 100.000 RON, Înalta Curte apreciază că această solicitare este neîntemeiată. Potrivit art. 1357 alin. (1) C. civ., "Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. " Conținutul acestei norme sintetizează aspectele esențiale care caracterizează instituția răspunderii civile delictuale, în ansamblul său, cele patru condiții necesare pentru angajarea răspunderii fiind prejudiciul, fapta ilicită, existența legăturii de cauzalitate între faptă și prejudiciu și vinovăția celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenția, neglijența sau imprudența cu care a acționat. Prin prejudiciu se înțelege efectul negativ suferit de o anumită persoană, fie sub aspect patrimonial, fie sub aspect moral, ca urmare a faptei ilicite săvârșite de o altă persoană, iar fapta ilicită desemnează orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparținând unei persoane. În speță, se reține că, deși s-a dispus anularea actului administrativ contestat, fiind îndeplinită condiția prevăzută pentru acordarea despăgubirilor în materia contenciosului administrativ, conform dispozițiilor art. 18 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, această împrejurare nu conduce la concluzia producerii, în mod implicit, a unui prejudiciu nepatrimonial, fiind necesară dovedirea suferinței morale cauzate și a impactului concret asupra persoanei vătămate. Emiterea de către intimata-pârâtă a unui comunicat de presă referitor la constatarea, în urma procedurii de evaluare, a încălcării regimului juridic al incompatibilităților și conflictului de interese în cazul mai multor medici, în cuprinsul căruia este menționat și numele recurentului-reclamant, precum și comunicarea raportului de evaluare către Spitalul de Psihiatrie "Dr. Gheorghe Preda" Sibiu, spre informare și luarea măsurilor care se impun după rămânerea definitivă a acestuia, nu încălcă normele legale în materie, în condițiile în care, raportul de evaluare nu este exceptat informării publice. În consecință, întrucât recurentul-reclamant nu a făcut dovada că ar fi suferit un prejudiciu în plan social, ca urmare a unei fapte ilicite săvârșite cu vinovăție de funcționari ai autorității pârâte, se constată că, în cauză, nu sunt întrunite cumulativ condițiile răspunderii civile delictuale, urmând a fi respins, capătul de cerere analizat, ca neîntemeiat. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, reținând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamantul A., casarea sentinței atacate și, rejudecând cauza, va admite, în parte, contestația formulată de reclamant, va anula Raportul de evaluare nr. x din 24.09.2014 întocmit de Agenția Națională de Integritate și va respinge, ca neîntemeiat, capătul de cerere privind obligarea pârâtei la acordarea de despăgubiri reprezentând daune morale.