Decizia nr. 3243/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1365/2014 a Tribunalului Dâmbovița

Sesizarea instanței de fond Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/120/2014 pe rolul Tribunalului Dâmbovița, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 10.06.2014 întocmit de Agenția Națională de Integritate și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată constând în taxă judiciară de timbru și onorariu de avocat. Prin sentința nr. 1365 din 06.10.2014 pronunțată de Tribunalul Dâmbovița, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția necompetenței materiale a acestei instanțe și a fost declinată competența de soluționare a cererii în favoarea Curții de Apel Ploiești ca instanță de contencios administrativ. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/42/2014. 1.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 24 din 04 februarie 2015, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins contestația formulată de A., în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată. 1.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea căii de atac exercitate reclamantul a reținut următoarele: Raționamentul instanței de fond în argumentarea soluției de respingere a contestației, este reflectat în esență de aprecierea că, starea de incompatibilitate a fost generată de simpla deținere a calității de administrator la societatea comercială menționată, fără a fi necesară exercitarea efectivă a drepturilor și atribuțiilor specifice acesteia, care în opinia reclamantului este rezultatul unei interpretări eronate a legii în litera și spiritul ei Edictarea oricărui act normativ are drept scop reglementarea unor relații sociale prin impunerea unei anumite conduite sub imperiul autorității statale. În cazul Legii nr. 161/2003 scopul urmărit este acela de transparentizare a exercitării funcției/demnității publice și de a bara posibilitatea exercitării abuzive a acestora în beneficiul unei/unor persoane fizice sau juridice expres prevăzute de lege. În esență, incompatibilitatea definită de art. 87 alin. (1) lit. d) din Lege, este menită să împiedice stabilirea de raporturi comerciale între entitatea reprezentată de funcționarul/demnitarul public și societatea comercială la care acesta ar avea un interes. Regimul juridic în care s-a aflat Societatea B. S.R.L. societate cu activitatea suspendată începând cu data de 03.08.2009 conform încheierii nr. 5360 din 05 august 2009 și ulterior conform mențiunii din 29.08.2012 - ORC Dâmbovița, îndeplinea cerința legii, în spiritul ei, aceea de a face imposibile raporturi comerciale între cele două entități implicate: Primăria (U.A.T. Finta) și Societatea B. S.R.L. Astfel, suspendarea activității unei societăți - suspendare înregistrată în Registrul Comerțului pentru o durată de 3 ani - în baza dispozițiilor art. 327, alin. (2) din Legea nr. 31/1990 - are drept consecință interdicția de a mai desfășura activitățile pentru care a fost autorizată, inclusiv interdicția de a emite facturi. În aceste circumstanțe scopul legii - în speța art. 87 alin. (2) lit. d) - este atins, respectiv interdicția, imposibilitatea juridică de a stabili raporturi comerciale între instituția publică și entitatea comercială în care este implicat funcționarul/demnitarul public. În opinia reclamantului incriminarea, fie și administrativă, a unei persoane, doar în baza simplei apartenențe la un statut socio-profesional, reprezintă o gravă încălcare a principiilor statului de drept prin sancționarea statutului socio-profesional și nu a acțiunii personale. Reclamantul mai relevă și jurisprudența națională în materie, cu precădere cea a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care tinde să abordeze problematica incompatibilității, nu printr-o raportare formală la textul normativ, ci printr-o analiză plenară a spiritului legii și a scopului urmărit de aceasta, considerând că incompatibilitate prevăzută de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Lege, trebuie sa fie apreciată ca stare de pericol la adresa integrității exercitării funcției publice, ea trebuie raportată la posibilitatea materializării unui astfel de pericol, în condiții concrete. Se mai susține că instanța de fond, a adoptat o soluție pur formală și în privința existenței dublei calități - primar și respectiv administrator la o societate comercială, prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d), bazându-și raționamentul în exclusivitate pe relațiile furnizate de ONRC - Registrul Comerțului Dâmbovița, omițând a lua în considerare Hotărârea nr. 3 din 20.12.2011 prin care Adunarea generală extraordinară (AGEA) a Societății B. S.R.L. - împuternicea pe dl. C. să reprezinte societatea în relațiile cu terții, inclusiv cu ORC Dâmbovița și Hotărârea nr. 4 din 22 decembrie 2011 prin care reclamantul cesiona toate părțile sociale către asociatul C., se dispunea încetarea mandatului de administrator și se împuternicea dl. C. cu realizarea formalităților necesare la O.R.C. Dâmbovița. Înscrisurile menționate demonstrează că reclamantul nu mai avea începând cu data de 22.12.2011 calitatea de administrator al Societății B. S.R.L. Neîndeplinirea formalităților necesare în acest sens la ORC Dâmbovița de către persoana desemnată - C. s-a datorat plecării din țară în perioada imediat următoare și imposibilității efectuării înscrierii de mențiuni în Registrul Comerțului. 1.

Reclamantul a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87, alin. (1), lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare la data emiterii raportului de evaluare, precum și a dispozițiilor art. 25, alin. (3) din Legea nr. 176/2010 în raport de art. 1, alin. (5), art. 16, art. 41, art. 37 și art. 53 din Constituția României, solicitând instanței de control sesizarea Curții Constituționale pentru analizarea acesteia. În motivarea acestei excepții reclamantul recurent a susținut în esență că textele legale supuse controlului de constituționalitate sunt lipsite de claritate și previzibilitate, fiind astfel încălcat principiul legalității actelor normative, că aceste norme, în măsura în care sunt interpretate în sensul că se aplică atât administratorilor ce exercită în mod real și efectiv, această funcție, cât și celor care nu exercită sub nici o formă funcția pentru care au fost desemnați, limitând-se exclusiv la deținerea calității de administrator al unei societăți, consacră în mod implicit o inegalitate manifestă și o discriminare în raport de cele două categorii de administratori și produc o restrângere nejustificată, disproporționată și neprevăzută de lege cu privire la un drept fundamental prevăzut de Constituție, respectiv dreptul la muncă și dreptul de a fi ales. 1.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata - pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea sentinței de fond, pentru următoarele argumente: Nu poate constitui cauză de înlăturare a stării de incompatibilitate prevăzută de dispozițiile art. 87, alin. (1), lit. d) susținerea formulată de către recurent prin cererea de recurs, că instanța de fond ar fi reținut o stare de incompatibilitate, fără a mai verifica exercitarea efectivă a calității de administrator. Câtă vreme persoana evaluată a deținut, respectiv deține, concomitent cu funcția de primar, calitatea de administrator în cadrul unei societăți comerciale, s-a aflat, respectiv se află în stare de incompatibilitate, ipoteza normei legale instituite prin art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, este întrunită. Nici susținerile că societatea comercială nu a desfășurat raporturi comerciale cu Primăria comunei Finta, jud. Dâmbovița nu are nicio legătură cu obligația recurentului, în calitate de primar, de a respecta regimul juridic privind incompatibilitățile. Legiuitorul a stabilit foarte clar care sunt incompatibilitățile funcției de primar, acestea fiind și calitatea de administrator, neavând nicio relevanță dacă nu a desfășurat nicio activitate și nu a realizat niciun venit sau a încheiat sau nu a încheiat contracte cu instituțiile publice. Regimul incompatibilităților este expres prevăzut de legislația în vigoare, legea interzicând cumulul de calități, necondiționat de întocmirea altor acte juridice. Recurentul, în calitate de primar, avea obligația de a respecta prevederile legale privind incompatibilitățile și să nu să încalce legislația aplicabilă. Or, recurentul, ignorând prevederile legale menționate nu a efectuat demersurile necesare pentru a ieși din starea de incompatibilitate în termenul prevăzut de lege, încălcând astfel regimul juridic al incompatibilităților aplicabil aleșilor locali. Astfel, în exercitarea mandatului de viceprimar, reclamantul a încălcat interdicția prevăzută de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției și nu a respectat dispozițiile art. 91 alin. (3) teza I din același act normativ. Prin urmare, dacă legiuitorul ar fi urmărit să interzică unor categorii de aleși locali o anumită activitate (sau obținerea unui anumit venit ori profit), iar nu o anumită calitate, s-ar fi exprimat ca atare și ar fi făcut referire expresă la o anumită activitate desfășurată sau la câștigul realizat. Împrejurarea potrivit căreia la data de 03.08.2009, prin încheierea nr. 5360 din 05 august 2009 a fost încuviințată suspendarea activității societății nu poate constitui temei pentru a aprecia că în această perioadă recurentul nu a deținut calitatea de administrator al societății, și că, astfel, incompatibilitatea prevăzută de legiuitor nu a existat, întrucât, potrivit evidențelor ONRC, recurentul este administratorul societății. Invocarea, în fața instanței de fond cât și în cererea de recurs a cazului fortuit, reprezentat de imposibilitatea fratelui său - asociat în societatea comercială - în cauză de a reveni în țară pentru a definitiva actele necesare retragerii recurentului din societate și, prin urmare, imposibilitatea practică a recurentului de a finaliza intenția sa de a ieși din societate, se consideră că temeinic instanța de fond a reținut că nu poate fi primită, întrucât nu se poate vorbi de un eveniment imprevizibil. Se concluzionează că reclamantul și-a păstrat vreme îndelungată calitatea de administrator al societății menționate, aceasta fiind radiată ulterior momentul întocmirii raportului de evaluare întocmit în cauză. 1.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Prin raportul asupra admisibilității în principiu a recursului de față, s-a concluzionat că în raport de dispozițiile art. 493 alin. (3) C. proc. civ., recursul este admisibil în principiu, având în vedere că acesta îndeplinește cerințele de formă prevăzute la art. 486, alin. (1), lit. a), c)-e) C. proc. civ., a fost declarat în termen, motivele de recurs se încadrează celor prevăzute de art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ. și nici nu există motive de ordine publică ce pot fi invocate în condițiile art. 489, alin. (3) C. proc. civ. Prin Îîncheierea din 2 mai 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, s-a admis în principiu, recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 24 din 04 februarie 2015 a Curții de Apel Ploiești și s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la 22.06.2017. II. Soluția instanței de recurs 2.1. Procedând la analiza cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate invocată de reclamant, se constată că prin criticile sale de neconstituționalitate vizează interpretarea ori aplicarea greșită a legii de către instanțele judecătorești, așa încât cererea sa de sesizare a jurisdicției constituționale trebuie respinsă ca inadmisibilă, întrucât, potrivit art. 126 alin. (1) din Constituția României, justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege, iar potrivit art. 126 alin. (3) din Constituția României, Înalta Curte de Casație și Justiție asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale. 2.2. Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma motivelor invocate de recurentul - reclamant și a apărărilor formulate de intimata - pârâtă prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat Prin Raportul de evaluare nr. x/10.06.2014 întocmit de Agenția Națională de Integritate, a cărui anulare face obiectul prezentei cauze, s-a constatat că reclamantul A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât, în perioada 19.06.2012 și până la momentul întocmirii raportului de evaluare, simultan cu funcția de primar al comunei Finta, județul Dâmbovița a deținut și funcția de administrator al Societății B. S.R.L., încălcând astfel prevederile art. 87, alin. (1), lit. d) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare. Din probatoriul administrat în cauză de instanța de fond, a rezultat că prin încheierea judecătorului delegat nr. 5360 din 05 august 2009 s-a admis cererea reclamantului de suspendare activității Societății B. S.R.L. pe perioada 03.08.2009 - 02.08.2012, această dispoziție fiind înregistrată în registrul comerțului la aceeași dată. De asemenea, în baza rezoluției nr. 506570 din 31 august 2012 a fost înregistrată la Oficiul Registrului Comerțului Dâmbovița mențiunea nr. 519788 din 29 august 2014 privind suspendarea activității Societății B. S.R.L. pe perioada 29.08.2012 - 28.08.2015. Societatea B. S.R.L. a fost radiată începând cu data de 20.06.2014 în baza Rezoluției nr. 4934 din data de 24.06.2014, ca urmare a dizolvării conform art. 235 din Legea Societăților nr. 31/1990. Începând cu 12.02.2009 și până la radiere reclamantul a figurat în registrul public al comerțului în calitate de administrator al acestei societăți. Prin sentința civilă nr. 3469 din 19 iunie 2012 pronunțată de Judecătoria Târgoviște în dosar nr. x/2012 reclamantul A. a fost validat în funcția de primar al comunei Finta, județul Dâmbovița. Pe baza acestei stări de fapt, instanța de fond a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate, care a fost generată de simpla deținere a calității de administrator la societatea comercială menționată, fără a fi necesară exercitarea efectivă a drepturilor și atribuțiilor specifice acesteia. Instanța de control judiciar nu împărtășește abordarea judecătorului fondului, considerând-o a fi formalistă și contrară scopului normei prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în art. 8, alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități private conexe. În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite ca urmare a îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice. Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează doar în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcții vizate de legiuitor, situație în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcții sau demnități publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi. O demnitate, o funcție publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci și de ansamblul atribuțiilor, prerogativelor, drepturilor și competențelor prevăzute de lege care intră în conținutul lor, și prin a căror exercitare concomitentă și concurentă în viața socială, de către același subiect, se potențează situațiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităților. Așa fiind, numai exercitarea simultană a unei demnități publice și a funcției de administrator într-o societate comercială conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină corupția. Întrucât, pe perioada exercitării mandatului de primar al comunei Finta, județul Dâmbovița de către reclamantul A., Societatea B. S.R.L. a avut activitatea suspendată, iar apoi a fost dizolvată și radiată de la Oficiul Registrului Comerțului, ceea ce presupune că n-a desfășurat nici o activitate comercială, iar reclamantul care deținea calitatea de administrator nu și-a exercitat atribuțiile legale și statutare, conduc la concluzia că nu poate fi reținută în sarcina sa incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare. În concluzie, Raportul de evaluare nr. x din 10.06.2014 întocmit de Agenția Națională de Integritate, care consacră o stare de drept contrară este nelegal, iar hotărârea instanței de fond care-l validează este dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fapt ce reclamă incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. 2.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în raport de prevederile art. 488, pct. 8 C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamantul A. și, casând sentința atacată, va admite acțiunea reclamantului și va anula raportul de evaluare nr. 23973/G/II din 10.06.2014 întocmit de Agenția Națională de Integritate. Având în vedere că prin soluția preconizată a se da recursului se face dovada deplină a culpei procesuale a pârâtei, în temeiul art. 453 C. proc. civ. va fi obligată să plătească reclamantului suma de 5.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, apreciate ca necesare, dovedite și rezonabile în raport cu complexitatea cauzei și prestația apărătorului ales.