ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1240/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2/2014 la 31.03.2014, reclamanta A. S.A. B., în contradictoriu cu Consiliul Concurenței, a solicitat:

- atât anularea Deciziei nr. 53/23.12.2013 emisă de Consiliul Concurenței și comunicată în data de 28.02.2014 în urma finalizării investigației declanșată prin Ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 356/19.03.2013 având ca obiect posibila încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenței și art. 101 alin. (1) din Tratatul de funcționare a Uniunii Europene de către F. S.A. C. Sa, D. S.A. Holdings și A. prin încheierea din anul 2003 a Contractului de credit - furnizor având ca obiect implementarea programului de video - loterie în România;

- cât și suspendarea executării aceleiași decizii - Decizia nr. 53/23.12.2013, până la soluționarea irevocabilă a prezentei cauze, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Soluția instanței de fond

Prin încheierea din 02 iulie 2014 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare a executării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 53/23.12.2013, formulată de reclamanta A. S.A. B. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, dispunând și restituirea cauțiunii achitate de reclamantă cu recipisa din 12.06.2014 emisă de E.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a apreciat că reclamanta nu a dovedit îndeplinirea în mod cumulativ a cerințelor impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării deciziei ce face obiectul litigiului, respectiv existența unui caz bine justificat și pericolul producerii unei pagube iminente, cerințe imperative care denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ.

A reținut prima instanță că, potrivit art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 cazul bine justificat reprezintă "împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Din interpretarea logică a acestui text legal rezultă că pentru a se proba cazul bine justificat nu este suficientă invocarea nelegalității unui act administrativ, ci este necesar a se dovedi existența unei aparențe de nelegalitate.

A apreciat instanța de fond că susținerile reclamantei referitoare la eludarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, ca efect al greșitei stabiliri a cotelor de piață și la modalitatea eronată de stabilire a cifrei de afaceri nu pot face obiectul analizei într-o cerere de suspendare a executării actului administrativ, cadru procesual în care nu se face decât o cercetare sumară a aparenței dreptului, fără prejudecarea fondului litigiului. Susținerile menționate necesită o analiză aprofundată ce nu poate fi realizată decât în cadrul acțiunii în anularea deciziei emise de Consiliu.

Curtea de Apel a mai apreciat că nici greșita individualizare a amenzii aplicate nu poate constitui un caz bine justificat în înțelesul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 - doar aplicarea unei amenzi în afara limitelor legale ar fi putut reprezenta o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Totodată, a constatat că, în cauză, reclamanta nu a făcut nici dovada pericolului producerii unei pagube iminente în patrimoniul său, în condițiile în care cuantumul ridicat al amenzii aplicate nu poate constitui prin el însuși dovada pagubei iminente. A apreciat prima instanță că, pentru a fi îndeplinită cerința pagubei iminente trebuie să fie dovedită existența unui prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat, în cazul în care actul administrativ ar fi pus în executare. Ca urmare, nu orice diminuare a resurselor financiare echivalează cu o pagubă iminentă în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, prima instanță a reținut că, așa cum rezultă din informațiile prezentate de reclamantă privind situația sa financiară în anul 2013, aceasta avea disponibilități cash mai mari de 5.000.000 euro și provizioane de aproximativ 17.000.000 euro. Ca urmare, Curtea a apreciat că plata amenzii aplicate prin decizia a cărei suspendare se solicită (aproximativ 1.260.000 euro) nu este de natură a crea reclamantei o pagubă iminentă.

Față de considerentele mai sus expuse, Curtea a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare a executării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 53/23.12.2013, iar în temeiul art. 1063 alin. (4) noul C. proc. civ. a dispus restituirea cauțiunii.

Cererea de recurs

Împotriva încheierii pronunțate de instanța de fond, reclamanta A. S.A. B. a formulat recurs, solicitând admiterea acestuia, casarea Încheierii recurate și rejudecând cererea de suspendare a actului administrativ să se dispună admiterea acesteia și pe cale de consecință suspendarea executării Deciziei nr. 53/2013 emisă de Consiliul Concurenței.

Prin cererea de recurs, recurenta a solicitat să se constate că sunt incidente în cauză motivele de casarea prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ. încheierea recurată fiind pronunțată cu încălcarea normei imperative de procedură prevăzută de art. 425 lit. b) din C. proc. civ., respectiv, cu aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile.

În ceea ce privește primul motiv de casare, fundamentat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. solicită recurenta a se constata că Încheierea recurată nu respectă exigențele impuse de art. 425 lit. b) C. proc. civ., nefiind indicate motivele ce fundamentează respectiva soluție.

Susține recurenta că, în considerentele mai mult decât sumare ale Încheierii atacate, contrar prevederilor art. 425 lit. b) C. proc. civ., nu sunt analizate motivele invocate de societate în susținerea cererii de suspendare și nu sunt indicate motivele pentru care s-au înlăturat cererile acesteia, referitoare la vădita nelegalitate a actului administrativ contestat iar simpla mențiune făcută de instanță, în sensul că nu s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor impuse de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nu reprezintă în sine o motivare a înlăturării,ca netemeinice a motivelor invocate în susținerea cererii de suspendare și nu justifică în nici un caz neanalizarea lor de către instanță.

Consideră recurenta că, instanța a nesocotit norma de procedură reprezentată de art. 425 lit. b) C. proc. civ., omițând să se pronunțe asupra tuturor motivelor invocate de reclamantă în susținerea cererii de suspendare; instanța motivându-și soluția pe un considerent extrem de general - acela că nu s-ar fi dovedit îndeplinirea cerințelor prevăzute de lege pentru acordarea suspendării.

Mai susține recurenta că, instanța de fond nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra motivului de nelegalitate vădită reprezentat de eludarea excepției instituite de art. 8(1) din Legea nr. 21/1996 și de Comunicarea de minimis prin stabilirea pentru unul din participanții la înțelegerea analizata, respectiv pentru C. S.A., a unei cote de piața de 100% (!!) prin raportare la piața furnizării de soluții integrate pentru video-loterie, în condițiile în care piața relevanta definita chiar de către Consiliu (cf. pct. 11.7.13 din decizie) este "piața exploatării mașinilor electronice cu câștiguri, care include atât exploatarea terminalelor slot-machine, cât și exploatarea video-loterie".

Practic, Consiliul s-a raportat, pentru stabilirea cotei de piața a unuia dintre participanții la înțelegerea analizată, la o altă piață decât cea definită chiar în cuprinsul deciziei, iar acest aspect putea fi stabilit de către instanța fără a antama fondul cauzei, el rezultând dintr-o analiză sumară a actului administrativ contestat.

Nu este deci în niciun fel justificată sau justificabilă reținerea instanței potrivit căreia "susținerile menționate necesită o analiză aprofundată ce nu poate fi realizată decât în cadrul acțiunii în anularea deciziei emise de Consiliu". Subscrisa nu a solicitat instanței, în cadrul cererii de suspendare, să procedeze la stabilirea cotelor de piață ale participanților la înțelegerea analizată de Consiliul Concurenței, ci să constate că din însăși motivarea deciziei contestate rezulta că respectivele cote nu au fost legal și corect determinate de Consiliu, consecința fiind eludarea prevederilor art. 8(1) din Legea nr. 21/1996 și ale Comunicării de minimis și aplicarea unei amenzi lipsite de fundament legal.

Totodată, instanța nu s-a pronunțat asupra motivului ce viza stabilirea cotei de piața a CNLR nu pe baza de cifre obiective, ci pe baza unor date obținute "prin extrapolare" de la agențiile de profil - aspect recunoscut ca atare de Consiliu în conținutul deciziei contestate - coroborate cu o interpretare eronată a datelor furnizate de Ministerul Finanțelor Publice. Așa cum am arătat în motivarea acțiunii introductive, cota de piață a CNLR nu a fost stabilită de Consiliu prin raportare la cifra de afaceri obținută în anul 2012 de către operatorii de slot-machines, respectiv 4.531.076.730 RON, așa cum aceasta a fost furnizată clar în Anexa nr. 2 la Adresa MFP nr. 802.091/02.10.2013, ci prin raportare la suma de 601.061.342, suma comunicată de MFP ca reprezentând totalul taxelor aplicate veniturilor obținute de operatorii de pe piața de profil. Din nou, acest aspect putea fi analizat de instanță pe baza documentelor aflate la dosar și fără a antama în niciun fel fondul cauzei.

Față de aceste considerente, apreciază recurenta că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. hotărârea fiind pronunțată cu încălcarea normelor de procedură ce obligă instanța să-și motiveze decizia sub toate aspectele.

În ceea ce privește cel de-al doilea motiv de casare, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. solicită recurenta a se constata că Încheierea recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile.

Privitor la acest motiv de recurs, susține recurenta că, instanța a apreciat în mod greșit că nu este îndeplinită prima condiție prevăzută de art. 14 din Legea contenciosului administrativ pentru admiterea cererii de suspendare - existența unui caz bine justificat - în condițiile în care nu a înțeles să analizeze motivele nelegalitate vădită invocate de subscrisa.

Solicită astfel recurenta a se constata că această primă condiție este îndeplinită, întrucât, așa cum se poate remarca din analiza sumară a deciziei contestate, autoritatea de concurență a eludat incidența excepției instituite de art. 8(1) din Legea nr. 21/1996 și de Comunicarea de minimis, prin aceea că a sancționat cu amenzi exorbitante, de peste 3 milioane de curo, o înțelegere care nu intră sub incidența art. 5 alin. (1) din Legea concurenței sau art. 101 alin. (1) din Tratat, pentru simplul fapt că niciuna dintre părțile investigate nu are o cotă de piață mai mare de 15%.

În ceea ce privește C. S.A., a fost stabilită o cotă de piață de 100% (!!) prin raportare la piața furnizării de soluții integrate pentru video-loterie, în condițiile în care piața relevantă definită chiar de către Consiliu (cf. pct. 11.7.13 din decizie) este "piața exploatării mașinilor electronice cu câștiguri, care include atât exploatarea terminalelor slot-machine, cât și exploatarea video-loteriei".

În ceea ce privește cota de piață a CNLR, aceasta a fost stabilită nu pe bază de cifre obiective, ci pe baza unor date obținute "prin extrapolare" de la agențiile de profil - aspect recunoscut ca atare de Consiliu în conținutul deciziei contestate - coroborate cu o interpretare eronată a datelor furnizate de Ministerul Finanțelor Publice. Cota de piață a CNLR nu a fost stabilită de Consiliu prin raportare la cifra de afaceri obținută în anul 2012 de către operatorii de slot-machines, respectiv 4.531.076.730 RON, așa cum aceasta a fost furnizată clar în Anexa nr. 2 la Adresa MFP nr. 802.091/02.10.2013, ci prin raportare la suma de 601.061.342, suma comunicată de MFP ca reprezentând totalul taxelor aplicate veniturilor obținute de operatorii de pe piața de profil.

Mai susține recurenta că, în egală măsură, se poate observa din analiza deciziei atacate (pct. 15.4) că autoritatea de concurență a nesocotit prevederile art. 53 din Instrucțiunile privind definirea pieței relevante, potrivit cărora nu doar valoarea vânzărilor, ci și volumul acestora reprezintă informații utile pentru determinarea cotei de piață.

Apreciază recurenta că, o analiză sumară a deciziei contestate relevă greșita individualizare a sancțiunii contravenționale aplicate subscrisei, fiind aplicate criterii de individualizare ce nu se regăsesc în normele legale incidente iar aceste aspecte sunt de natură a crea o puternică îndoială asupra legalității Deciziei nr. 53/200429.04.20211 emise de intimata-pârâtă, iar instanța de fond se putea pronunța asupra lor doar pe baza înscrisurilor atașate acțiunii introductive.

Nu este de acord recurenta nici cu aprecierea făcută de instanța de fond, potrivit căreia "greșita individualizare a amenzii aplicate nu poate constitui un caz bine justificat în înțelesul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 - doar aplicarea unei amenzi în afara limitelor legale ar fi putut reprezenta o împrejurare de natura să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ" (!!)

Pe de o parte, consideră recurenta, împrejurarea că societatea a înțeles să critice greșita individualizare a sancțiunii, în raport de aplicarea unor criterii de individualizare ce nu se regăsesc în lege, nu invalidează celelalte motive de nelegalitate vădita pe care a înțeles să le invoce, și peste care instanța de fond a trecut cu mare ușurință.

Pe de altă parte, prin considerentul citat, instanța de fond admite practic ca printr-un act administrativ executoriu emis cu încălcarea flagrantă a legii, a fost aplicată o amendă într-un cuantum semnificativ mai mare decât cel legal, însă apreciază că un asemenea act poate fi pus în executare, cu vătămarea gravă a drepturilor subiectului de drept căruia îi este adresat. Consideră recurenta că, teza susținută de instanța de fond neagă însuși principiul legalității ce stă la baza emiterii actelor administrative - principiu pe care se fundamentează caracterul executoriu al acestora - și în acord cu care actele administrative se emit în temeiul și în executarea legii.

Sub un al doilea aspect, în mod eronat și fără o motivare pertinenta instanță de fond a apreciat că nu este îndeplinită nici cea de a doua condiție pentru admiterea cererii de suspendare, respectiv necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Privitor la acest aspecte, susține recurenta că, astfel cum a dezvoltat pe larg în motivarea cererii de suspendare, în raport de cuantumul sumei stabilite în sarcina societății A., atât desfășurarea normală a activității societății, cât și îndeplinirea obligațiilor contractuale asumate sau proiectele aflate în derulare, ar fi grav afectate în ipoteza trecerii la executarea silită. În acest sens, precizează că a făcut dovada, prin înscrisurile atașate cererii introductive, pierderii financiare consistente ce a afectat exercițiul financiar anterior, depunând ultima raportare financiară.

Consideră recurenta că, în mod greșit și printr-o interpretare eronată a materialului probator depus s-a reținut de către instanța de fond că, potrivit raportării financiare depuse, societatea ar avea disponibilități cash mai mari de 5.000.000 euro. În realitate, așa cum rezultă din Raportul financiar anual depus societatea a înregistrat o pierdere de 5.500.000 euro.

În ceea ce privește provizioanele a căror existență a fost reținută de instanța de fond, acestea sunt sume destinate acoperirii potențialelor pierderi decurgând din situațiile litigioase sau în curs de clarificare ce afectează un anumit exercițiu financiar, iar constituirea lor este impusă de reglementările contabile europene. În niciun caz ele nu pot fi apreciate ca disponibil al societății care să diminueze pierderea suferită prin executarea actului administrativ atacat în prezenta cauză.

Pentru toate aceste considerente, solicită admiterea recursului și, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, casarea Încheierii recurate cu reținerea cauzei spre rejudecare, iar pe fond admiterea cererii de suspendare astfel cum a fost formulată și suspendarea executării Deciziei nr. 53/2013 emisă de Consiliul Concurenței.

Apărările intimatei

Împotriva recursului a formulat întâmpinare intimatul-pârât Consiliul Concurenței solicitând respingerea acestuia, ca nefondat și menținerea soluției dată de instanța de fond, ca fiind legală și temeinică; fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., susține intimatul-pârât că nu-și găsește aplicarea în prezenta cauză, având în vedere că, în susținerea acestui motiv, recurenta a încercat să acrediteze ideea că încheierea recurată ar fi insuficient motivată în fapt și în drept. În realitate, susține intimatul, instanța de fond a arătat ca aserțiunile A. privind aspecte de fond complexe precum greșita definire a pieței relevante sau greșita stabilire a cotelor de piață aferente părților la înțelegerea anticoncurențială sancționată sau chiar stabilirea cifrei de afaceri, în funcție de care s-a calculat amenda recurentei, nu pot fi în mod obiectiv verificate în cadrul judecării cererii de suspendare, întrucât sunt aspecte ce antamează fondul cauzei și ar exista pericolul prejudecării acestuia, astfel încât acestea nu sunt în măsură a contura o aparență de nelegalitate care să constituie un caz bine justificat suficient pentru a dispune suspendarea executării deciziei atacate.

Că aceste aspecte sunt complexe și strâns legate de judecarea fondului cauzei, o dovedește însuși faptul că A. a solicitat primei instanțe, administrarea în cauză atât a:

- unei expertize contabile având,ca obiectiv stabilirea cifrei de afaceri a A. aferente anului anului 2012 cât și a

- punctului de vedere a unui specialist în concurență având ca obiective definirea pieței relevante cât și stabilirea cotei de piață pentru fiecare dintre părțile la înțelegerea anticoncurențială sancționată prin decizia atacată.

Aceste mijloace de probă, i-au fost încuviințate recurentei în principiu de către instanța de fond, administrarea acestora fiind în curs, la momentul prezentei întâmpinări.

Așadar, este evidentă atitudinea contradictorie a recurentei care, pe de o parte, a susținut în fața primei instanțe că fără administrarea acestor probe nu se pot soluționa respectivele aspecte de fond complexe iar, pe de altă parte, tinde a susține în cadrul prezentului recurs că aceleași aspecte de fond nasc o aparență de nelegalitate suficient de puternică încât nu ar mai fi fost nevoie de verificarea acesteia de către Curtea de Apel București pe calea administrării acestui probatoriu.

Cât privește îndeplinirea celei de-a doua condiții prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, susține intimata că, prin chiar motivele de recurs, recurenta însăși nu contestă existența unor provizioane constituite la nivelul întreprinderii, de 17 mil. euro, care potrivit propriilor afirmații ale A.. de la pag. 5 a recursului:

"sunt destinate acoperii potențialelor pierderi decurgând din situațiile litigioase".

Așadar, apreciază intimatul-pârât că și în această privință, instanța de fond și-a motivat în mod corect soluția de respingere a cererii de suspendare când a constatat că, cel puțin din aceste provizioane, plata amenzii de cca. 1,26 mil.euro, poate fi suportată de A. fără a subzista pericolul unei pagube iminente, de felul celei avute în vedere de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Cât privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susține intimatul-pârât că nu-și găsește aplicarea în prezenta cauză, având în vedere că recurenta își circumscrie în mod formal și acestui motiv de recurs aceleași aserțiuni de fond legate de ipotetica aparență de nelegalitate a deciziei Consiliului Concurenței și de existența unei afirmate dar neprobate pagube iminente pe care instanța de fond le-ar fi înlăturat în mod greșit, prin aplicarea greșită a normelor de drept material; apărările anterior formulate fiind incidente și în cazul acestui motiv de recurs.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din 19 noiembrie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 21 ianuarie 2016, completul filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul recurentei ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Examinând Încheierea atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatului-pârât și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că ambele critici aduse hotărârii recurate, încadrate în drept la prevederile art. 488 pct. 5 și 8 C. proc. civ., sunt neîntemeiate, recursul fiind nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

Argumentele de fapt și de drept relevante.

În fapt, în cauză, recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere ce vizează atât anularea Deciziei nr. 53/23.12.2013 emisă de Consiliul Concurenței cât și suspendarea acesteia, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond cu privire la anularea în tot sau în parte a actului atacat.

Criticile formulate de recurentă și încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. - când prin hotărârea dată instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, se referă la faptul că Încheierea recurată nu respectă exigențele impuse de art. 425 lit. b) C. proc. civ., nefiind indicate motivele ce fundamentează respectiva hotărâre.

În susținerea acestui motiv de recurs, recurenta arată că nu au fost analizate motivele invocate de parte în dovedirea cererii de suspendare; nefiind indicate motivele pentru care s-au înlăturat cererile sale, referitoare la vădita nelegalitate a actului administrativ contestat iar simpla mențiune făcută de instanță în sensul că nu s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă în sine o motivare a înlăturării ca netemeinice a motivelor invocate în susținerea cererii de suspendare și nu justifică în nici un caz neanalizarea lor de către instanță.

Analizând hotărârea recurată din perspectiva acestor critici și prin raportare la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. conform cărora "hotărârea va cuprinde (…) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților", instanța de control judiciar constată că hotărârea/Încheierea pronunțată de instanța de fond satisface cerințele prevăzute de dispozițiile legale menționate; în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței cu privire la soluția pronunțată.

Astfel, Încheierea recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanță a constatat că nu sunt îndeplinite toate condițiile legale pentru a se putea proceda la suspendarea executării Deciziei nr. 53/2013 emisă de Consiliul Concurenței, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății.

Înalta Curte reține că întotdeauna cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată; acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept, care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare).

Instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Or, în cauză, în sensul celor expuse, nu suntem în prezența unor împrejurări vădite de fapt sau de drept care să facă dovada îndeplinirii cerinței referitoare la cazul bine justificat în sensul art. 14 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, Înalta Curte constată că instanța de fond, în raport de susținerile părților, dar și de înscrisurile depuse la dosar, a realizat o examinare sumară a situației de fapt și de drept invocate de reclamantă pe care le-a considerat, în mod justificat, ca nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ-fiscal a cărui suspendare a fost solicitată.

În acest sens, în mod corect instanța de fond a reținut că susținerile reclamantei referitoare la eludarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, ca efect al greșitei stabiliri a cotelor de piață și la modalitatea eronată a cifrei de afaceri, nu pot face obiectul analizei într-o cerere de suspendare a executării actului administrativ; cadru procesual în care nu se face decât o cercetare sumară a aparenței dreptului, fără prejudecarea fondului litigiului.

În mod temeinic și legal instanța de fond a apreciat că argumentele aduse de recurenta-reclamantă în susținerea cererii de suspendare necesită o analiză aprofundată ce nu poate fi realizată în acest cadru procesual; acestea neputând fi în mod obiectiv verificate în cadrul judecării cererii de suspendare deoarece sunt aspecte ce antamează fondul cauzei, existând pericolul prejudecării acestuia.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că, nici susținerea recurentei-reclamante referitoare la greșita individualizare a sancțiunii contravenționale aplicate, nu poate constitui un caz bine justificat, în sensul definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, aparența de nelegalitate flagrantă putând fi constatată, fără a antama fondul cauzei, numai dacă s-ar fi aplicat o amendă în afara limitelor legale; numai dacă amenda ar fi depășit plafoanele procentuale stabilite în raport cu cifra de afaceri a recurentei. Or, astfel cum se poate constata, recurenta nu susține că amenda aplicată s-ar afla în afara limitelor legale, aspect ce ar fi putut fi cercetat în cadrul cererii de suspendare, putând reprezenta o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ, ci, contestă modul de determinare a cifrei de afaceri; or, acest aspect, excede cadrului procesual în care nu se poate face decât o cercetare sumară a aparenței dreptului, fără antamarea fondului cauzei; cum în mod judicios a stabilit și instanța de fond.

În consecință, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că aspectele invocate de reclamantă în aprecierea cazului bine justificat nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, ci reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare și nu pot fundamenta soluția de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrului legal reglementat de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i la soluționarea acțiunii în anulare.

În considerentele hotărârii recurate, procedând la analiza îndeplinirii condiției cazului bine justificat, prima instanță a combătut susținerile reclamantei, argumentând soluția dată, atât în fapt cât și în drept, respectând întru totul limitele prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Motivarea adecvată a hotărârii nu implică reluarea exhaustivă a tuturor susținerilor părților, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le răspundă printr-un argument comun, cu o explicație clară, accesibilă, coerentă și logică.

În cauză, hotărârea pronunțată de instanța de fond satisface cerințele prevăzute de dispozițiile art. 425 lit. b) C. proc. civ. în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței cu privire la soluția pronunțată.

Astfel, sentința recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanță a constatat că nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru a se putea proceda la suspendarea executării Deciziei nr. 53/23.12.2013, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății.

Este de observat că, reclamanta, în motivarea cererii de suspendare a executării actului administrativ atacat, a invocat critici ce nu pot face obiectul analizei într-o cerere de suspendare a executării actului administrativ; acestea necesitând o analiză aprofundată, ce excede acestui cadru procesual.

În acest context, în mod corect instanța de fond a apreciat că reclamanta nu a invocat argumente de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, neputându-se pretinde instanței de contencios administrativ ca în limitele acestei proceduri sumare să tranșeze motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în afirmarea existenței condiției cazului bine justificat.

Judecătorul cauzei nu era învestit cu analiza susținerilor reclamantei care formează obiectul cererii de anulare a deciziei, întrucât în cadrul soluționării cererii de suspendare a executării actului administrativ nu se poate antama fondul dreptului, ce constituie obiectul altei judecăți.

Astfel, criticile recurentei-reclamante referitoare la neanalizarea, în mod efectiv, de către prima instanță a argumentelor prezentate în susținerea cererii de suspendare, care în opinia sa, conține argumente temeinice sub aspectul demonstrării existenței cazului bine justificat, nu pot fi reținute.

Răspunzând criticilor formulate de recurentă sub acest aspect, instanța de control judiciar apreciază că prima instanță a analizat motivele invocate de reclamantă prin cererea de suspendare a executării actului administrativ și a înlăturat, motivat, argumentele aduse de către aceasta în dovedirea îndeplinirii cazului bine justificat, reținând că obligația instanței de judecată este aceea de a analiza toate motivele de nelegalitate formulate, iar nu de a răspunde fiecărui argument în parte invocat de reclamantă.

În aceste condiții, faptul că în cauză nu a fost analizat fiecare argument prezentat de reclamantă, cu referire în concret la cele invocate în cuprinsul cererii depuse la dosar, nu echivalează cu nemotivarea hotărârii.

După cum s-a arătat anterior, instanța de fond a examinat motivațiile prezentate de recurenta-reclamantă prin prisma dispozițiilor legale incidente, respectiv a art. 14, art. 15 și art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, concluzionând, în raport de argumentele pe care societatea a înțeles să le invoce, că nu există motive de îndoială legitimă asupra legalității actului contestat.

Motivarea clară și accesibilă a judecătorului fondului răspunde și exigențelor impuse de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care obligă tribunalele să-și motiveze deciziile dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument, întinderea obligației de motivare putând să varieze în funcție de natura deciziei și trebuind analizată în lumina circumstanțelor fiecărei spețe (Hotărârea din 9 decembrie 1994 în cauza Ruiz Torja contra Spaniei, Hotărârea din 28 iulie 2005 în cauza Albina contra României.

Curtea a subliniat în această ultimă hotărâre că, potrivit practicii sale constante, exigența procesului echitabil este îndeplinită și în cazul unei motivări a soluției pe scurt, concentrate, din care să rezulte însă că au fost examinate efectiv problemele esențiale ridicate de părți.

Prin urmare, chiar și o motivare sumară, sintetică, a unei hotărâri judecătorești nu echivalează cu o nemotivare, sancționabilă conform art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, și îndeplinește cerințele unui proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nefiind astfel incidente în speță dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

În concluzie, motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., republicat, este nefondat.

În ceea ce privește criticile subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. formulate cu privire la fondul cauzei, Înalta Curte le apreciază de asemenea, ca fiind nefondate, instanța analizând cererea de suspendare în limitele prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

După cum s-a arătat anterior, instanța de fond a examinat motivațiile prezentate de recurenta-reclamantă prin prisma dispozițiilor legale incidente, respectiv a art. 14, art. 15 și art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, concluzionând, în raport de argumentele pe care societatea a înțeles să le invoce, că nu există motive de îndoială legitimă asupra legalității actelor contestate; reclamanta nefăcând nici dovada pericolului procedurii unei pagube iminente în patrimoniul său.

În conformitate cu art. 14, pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, în conformitate cu art. 15 din același act normativ, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond, dispozițiile art. 14 alin. (2) - (7) aplicându-se în mod corespunzător.

Prin urmare, pentru a se putea dispune suspendarea unui act administrativ în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, trebuie sa fie întrunite cumulativ condițiile prevăzute expres de lege, respectiv existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, precum și să se formuleze acțiune în anularea actului.

În plus, în materie fiscală, este necesară îndeplinirea condiției suplimentare prevăzute de art. 215 alin. (2) C. proc. fisc., respectiv depunerea unei cauțiuni.

Înalta Curte reține că instanța de fond a soluționat cererea de suspendare a executării actului administrativ în limitele prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004; Încheierea recurată nefiind pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, cum greșit susține recurenta.

Se observă că instanța a procedat la o analiză sumară a motivelor de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă în susținerea cererii de suspendare, reținând în mod judicios că acestea nu constituie aspecte de o evidentă nelegalitate, că ele nu se circumscriu noțiunii de caz bine justificat, astfel cum aceasta a fost definită în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, examinarea lor necesitând administrarea și aprecierea unui probatoriu ce excede procedurii suspendării reglementate de art. 15 din lege.

Totodată, Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat inclusiv îndeplinirea condiției referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente, prin prisma susținerilor reclamantei, deși aceasta nu se mai impunea a fi analizată, în esență, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în materia suspendării executării actului administrativ.

Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiției prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, atâta timp cât, așa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Chiar dacă în cauză s-ar fi putut reține existența pagubei iminente (în raport de prejudiciul material viitor și previzibil, greu sau imposibil de înlăturat în cazul în care actul administrativ ar fi pus în executare), Înalta Curtea constată că neîndeplinirea cumulativă a cerințelor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 determină caracterul neîntemeiat al cererii de suspendare a executării deciziei atacate

Prin urmare, toate criticile recurentei sunt nefondate, sentința ce formează obiectul recursului a fost redactată cu respectarea dispozițiilor art. 425 din C. proc. civ., judecătorul fondului expunând în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, iar dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă, așadar, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

În baza dispozițiilor art. 15 alin. (2) și art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanta A. S.A. B., ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legală și temeinică, a încheierii pronunțate de Curtea de Apel București la data de 02.07.2014.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.A. B. împotriva încheierii din 2 iulie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 aprilie 2016.

Procesat de GGC - NN