ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 935/2020

Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Fondul Proprietatea S.A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, solicitând anularea articolului I punctele 2, 3, 8, 9 și 10 din Ordinul președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 112/2014 pentru modificarea și completarea Metodologiei de stabilire a tarifelor pentru serviciul de distribuție a energiei electrice din 2.10.2013, aprobate prin Ordinul Președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 72/2013.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1153 din 31 martie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea principală formulată de reclamanta Fondul Proprietatea S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei. A admis cererile de intervenție accesorie formulate de intervenienții în interesul reclamantei A. Distribuție Muntenia S.A., A. Distribuție Dobrogea S.A. și A. Distribuție Banat S.A. A anulat art. I pct. 2,3,8,9,10 din Ordinul Președintelui ANRE nr. 112/2014.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 din C. proc. civ. II. Analiza cererii de recurs 1. Motivele de fapt și de drept relevante În ceea ce privește incidența art. 488 alin. (1) pct. 4 s-a arătat că potrivit art. 76 alin. (1) din Legea energiei și gazelor naturale nr. 123/2012, ANRE are atât dreptul cât și obligația să elaboreze și să modifice metodologiile aplicabile în domeniul energiei electrice astfel încât, la stabilirea tarifelor aprobate, să fie respectate cerintele privind considerarea unor costuri justificate și a unei cote rezonabile de profit. Aceste criterii costuri justificate și a unei cote rezonabile de profit sunt foarte importante pentru asigurarea protejării consumatorilor (scopul și rolul ANRE consacrat prin Legea energiei și Directiva Europeană 72/CE/92), mai ales în cazul activităților reglementate care prezintă un caracter de monopol natural, cazul în speță; Criticile reclamantelor vizează încălcarea unor principii consacrate de dreptul european, principii care se raportează la interesul public și nu privat al unui operator. Principiile invocate de reclamante nu trebuie înțelese sau interpretate exclusiv ca o formă de garantare a profiturilor operatorilor de distribuție, iar Metodologia nu este emisă pentru garantarea unui profit al unui operator ci ca o formă de protecție a clienților care se află în situația de a plăti un serviciu public, prestat dintr-o poziție de monopol. Ordinul contestat a fost emis în conformitate cu prevederile art. 76 și 79 alin. (4) din Legea energiei electrice nr. 123/2012 coroborate cu dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 8 din Legea nr. 160/2012. Modificările aduse Metodologiei prin Ordinul contestat au avut în vedere tocmai aceste prevederi legale iar necesitatea de a corela și a actualiza reglementările aprobate de ANRE în raport cu schimbările cadrului economic intern și internațional este o obligație și o îndatorire permanentă. Reclamanta și intervenienta nu au indicat și nici nu au demonstrat încălcarea unei dispoziții legale de către ANRE la momentul emiterii Metodologiei. Încalcarea "principiului așteptării legitime " așa cum îl numește reclamanta nu conduce la nelegalitatea unui Ordin, cu atât mai mult cu cât, încălcarea acestui principiu are legătură cu așteptările reclamantei privind profitul pe care îl realizează, nicidecum a costurilor operaționale sau a investițiilor, ca și când o Metodologie emisă de ANRE ar trebui să garanteze realizarea unui profit cert, pe piața reglementată. S-a mai pretins că judecătorul a făcut confuzie între interesul public și interesul privat, și a anulat prevederile Metodologiei raportându-se la interesul exclusiv privat al operatorilor de distribuție, în detrimentul interesului public fiind încălcate astfel prevederile Legii nr. 123/2012 și ale Directivei nr. 72/CE/92 care instituie atât rolul ANRE cât și faptul că reglementările și metodologiile sunt emise pentru interesul public, respectiv al cetățenilor României și nu al unor operatori de distribuție și că instanța nu s-a pronunțat pe aspecte ce țin de legalitate!în cuprinsul sentinței nu se arată care sunt dispozițiile legale încălcate de ANRE, sau care interzic subscrisei modificarea Metodologiei în sensul realizat!Mai mult decât atât, modificările realizate de ANRE nu contravin niciunei dispozițiile legale. S-a mai invocat o confuzie atunci când s-a anulat Metodologia ca urmare a încălcării principiului așteptării legitime și principiul predictibilității, în contextul în care a raportat aceste principii exclusiv la așteptarea operatorilor de distribuție și nu a cetățenilor din România; Ori principiile enunțate garantează cetățenilor statului anumite așteptări pe care subscrisa le-a îndeplinit față de aceștia, și anume să îi protejeze de abuzurile operatorilor de distribuție. Metodologia nu a fost emisă pentru A. sau B. ci a fost emisă pentru un sistem de tarifare al prețului corect, astfel încât cetățeanul să nu plătească mai mult. Judecătorul trebuia să se raporteze la așteptările cetățenilor și la ce este corect și legal pentru aceștia, nicidecum la garantarea unui profit exclusiv pentru anumiți operatori. Este eronat să se rețină încălcarea de către ANRE a principiului așteptării legitime prin modificările Metodologiei cuprinse în Ordin cu privire la operatorii concesionari ai serviciului de distribuție a energiei electrice, deoarece speranța legitimă a operatorilor de distribuție (spre exemplu cu privire la posibilitatea/imposibilitatea de modificare de către ANRE a nivelului RRR în funcție de evoluția valorilor parametrilor luați în considerare la determinarea acesteia), trebuie corelată cu așteptarea legitimă a consumatorilor de a nu suporta în tariful de distribuție mai mult decât costurile justificate ale operatorilor de distribuție. Cât privește incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. prima critică adusă instanței de fond este că nu a motivat hotărârea, așa cum instituie art. 425 C. proc. civ., mai exact așa cum se poate observa din Sentința a cărei recurare o solicităm lipsește cu desăvârșire stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată, faptul că judecătorul de fond doar s-a limitat în a copia pasaje din expertiză și critica reclamantei, conchizând la fiecare punct cu o frază generală "de aceea Curtea consideră că măsura (…) este nelegală" nu poate ține loc de un raționament logico- juridic sau de un punct de vedere argumentat. Potrivit Deciziei nr. 752/06.03.2009, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că aceste cerințe legale ale motivării unei Sentințe sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept, ceea ce lipsește cu desăvârșire din sentința nr. 1153/2017. În practica judiciară s-a statuat că judecătorii sunt datori să arate în cuprinsul hotărârii motivele de fapt și de drept în temeiul cărora și-au format convingerea, cum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Fără arătarea motivelor și a probelor nu se poate exercita controlul judiciar 1. Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Motivarea hotărârii trebuie să fie clară, precisă și inteligibilă, și nu să se rezume la o însușire de fapte și argumente, să se refere la probele administrate în cauză și să fie în concordanță cu acestea, să răspundă în fapt și în drept la toate pretențiile și apărările formulate de părți și să conducă în mod logic și convingător la soluția cuprinsă în dispozitiv. Pe de o parte, expertiza ca și probă se raportează la chestiuni factuale și nu poate ține loc unei motivări privind aspectele de legalitate!!Ori, în prezentul dosar judecătorul trebuia să analizeze temeiurile și cadrul legal general și prin raportare la acesta să analizeze legalitatea Metodologiei, NU să analizeze legalitatea unei Metodologii prin raportare la concluziile unei expertize. Există în acest sens și practică, a se vedea inclusiv Decizia nr. 2203/30.09.2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția civilă și de proprietate intelectuală, "Faptul că decizia pronunțată în apel nu cuprinde motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază, instanța de apel respingând apelul ca nefondat, din perspectiva tuturor motivelor de apel, doar prin trimitere la concluziile expertizei tehnice, deși cea care trebuia să se pronunțe asupra situației de fapt și de drept era instanța de apel, ca instanță devolutivă, hotărârea fiind nemotivată, echivalează cu o nepronunțare asupra fondului și atrage casarea hotărârii recurate cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe". Raportat la pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. s-a arătat că instanța de fond nu a ținut cont de dispozițiile legii energiei electrice nr. 123/2012, de scopul și rolul ANRE, raportându-se exclusiv la niște principii de drept european, care așa cum am demonstrat nu au fost încălcate de ANRE pentru că principiile respective consacră raportarea la un interes public, al cetățeanului și nu privat al unui investitor. Pe fondul cauzei, recurentta a făcut următorele precizări: Față de obiectul cererii de chemare în judecată, trebuia să stabilească: 1. Daca recurenta ANRE "a încălcat vreo dispoziție legală" prin modificarea Metodologiei. 2. Dacă există vreo dispoziție legală care să garanteze limitele profitului, pe care ANRE să o fi încălcat. 3. Dacă există vreo dispoziție legală care să interzică ANRE să facă aceste modificări atunci când constată că există factori care s-au modificat, chiar și în minus. 3. Dacă există vătămare prin actul modificator, din analiza tuturor înscrisurilor de la dosar;

Dacă scopul și rolul unei Metodologii care stabilește principii pentru tarifarea unui serviciu de distribuție a energiei electrice, serviciu monopol plătit de populație, este de a garanta un tarif pentru investitor sau pentru populație, este de a asigura o suportabilitate pentru populație sau de a garanta un profit clar investitorului;

Dacă primează interesul public (cetățeanul) sau interesul privat (investitorul), în contextul în care serviciul este plătit integral de cetățean; Examinând sentința contestată, se rețin următoarele: Dintr-un început al motivării soluției se afirmă că "Curtea omologhează concluziile raportului de expertiză efectuat în cauză" iar în dezvoltare se citează din această lucrare de specialitate și din susținerile reclamantei și intervenientelor. Opinia instanței de recurs este că o asemenea argumentare nu poate fi primită. Pe de altă parte în dreptul public raportarea exclusiv la principii nu poate prin ea însăși anula un act administrativ fără a se arăta dispozițiile normative încălcate. Pe de altă parte expertiza prin conținutul său apare mai mult ca o justificare concretă a pretențiilor de natură pecuniară ale părților interesate fără o raportare la dreptul, scopul și obligațiile justituționale ale ANRE. Pentru o exemplificare reală se va reda explicitar ca soluția de la pct. 9 abrogat Prin articolul I, punctul 9 din Ordinul ANRE nr. 112/2014 se elimină aplicarea la sfârșitul perioadei de reglementare a valorii ratei reglementate a rentabilității majorate cu 0,5 puncte procentuale, condiționată de reducerea cu 1 punct procentual a CPT realizat față de ținta aprobată pentru nivelul de joasă tensiune. ANRE motivează abrogarea articolului prin faptul că implementarea contorizării eficiente este deopotrivă, atât în avantajul operatorilor de distribuție cât și în cel al consumatorilor și că, în măsura în care este implementată eficient, conduce la obținerea de beneficii economice de către operatori. În concluziile la obiectivul nr. 4 din raportul de expertiza judiciar, expertul arată că:, În compensație fata de investițiile necesare pentru introducerea măsurării inteligente, se considera ca apar o serie de avantaje/beneficii atat la nivelul distribuitorului, cat si cel al consumatorului. Acestea sunt: a) pentru companie: - cost mai scăzut al operațiunii de citire a contoarelor; - costuri legate de pierderile comerciale (incluzând furturile) mai mici; - reducerea costurilor de pierderi tehnice; reducerea costurilor operaționale de distribuție; - diminuarea timpului de intervenție in cazul defecțiunilor si a duratei acestora; - reducerea prețului energiei electrice, prin reducerea costurilor; - scăderea costurilor de readucere in stare de funcționare a rețelei; - intarzierea unor investiții care trebuiau puse in opera inainte de apariția contoarelor inteligente (prin costuri evitate cu inlocuirea contoarelor tradiționale). b) pentru consumatori: - intelegerea mai buna, de către consumatori, si o educare mai buna a acestora, ca si a modului de consum economic si chiar scăderea facturii de energie prin reducerea prețului energiei; - citire mai exacta si la timp a valorii consumului de energie; - posibilitatea de folosire a unor sisteme inovatoare de tarifare a energiei consumate; - mai buna calitate a serviciului; - reducerea costului si duratei interventiilor - facilitarea in alegerea si schimbare a furnizorilor; - creșterea concurentei dintre furnizori deoarece ei sunt capabili sa ofere contracte "croite" pe necesitățile consumatorilor; - abilitatea de a gestiona mai eficient consumul deoarece măsurarea inteligenta permite controlul de la distanta a electrocasnicelor de la consumatorul final." Costurile aferente realizării acestor investiții sunt însă disproporționate în raport de beneficiile pe care le-ar putea aduce operatorului de distribuție. De aceea, Directiva 72/2009 și Legea Energiei nr. 123/2012 garantează acordarea de stimulente către distribuitori pentru a spori performanța serviciilor. Directiva 72/2009/CE prevede în preambul la punctul (55) că "Ar trebui să fie posibilă introducerea unor sisteme de măsurare inteligente pe baza unei evaluări economice. (...)." Iar, art. 3 prevede că: "(11) În vederea promovării eficienței energetice, statele membre sau, atunci când un stat membru a stabilit astfel, autoritatea de reglementare recomandă întreprinderilor din sectorul energiei electrice să optimizeze utilizarea energiei electrice, de exemplu, prin furnizarea de servicii de gestionare a energiei, prin elaborarea de formule inovatoare de stabilire a prețului sau prin introducerea de sisteme de măsurare și de rețele inteligente, atunci când este cazul." De asemenea, art. 36 prevede că: "În îndeplinirea atribuțiilor de reglementare prevăzute de prezenta directivă, autoritățile de reglementare iau toate măsurile rezonabile în vederea realizării următoarelor obiective (...): (f) garantarea acordării de stimulente corespunzătoare operatorilor de sistem și utilizatorilor de sistem, atât pe termen scurt, cât și pe termen lung, pentru a spori eficiența în ceea ce privește performanța sistemelor, precum și integrarea pe piață;" Pentru concretizarea acestei facilități, Metodologia a reglementat o majorare de 0,5% a RRR pentru cei care implementează tehnologia de măsurare inteligentă. Alocarea resurselor financiare necesare realizării investițiilor s-a fundamentat, în mod evident, și pe RRR-ul majorat cu 0,5%, cu atât mai mult cu cât acest beneficiu urma să se acorde în perioada 2014 - 2018. Eliminarea sporului de rentabilitate pentru investițiile în sistemele de măsurare inteligentă pune operatorii de distribuție în imposibilitatea de a realiza integral investițiile asumate și reprezintă o încălcare a principiului stabilirii unor tarife care să permită efectuarea investițiilor necesare în rețele, principiului unei reglementări stabile și previzibile, precum și a celorlalte principii menționate la punctul 1. Din aceste motive, Curtea apreciază că art. I punctul 9 din Ordinul ANRE nr. 112/2014 referitor la eliminarea ratei reglementate a rentabilității majorate pentru investiții în implementarea sistemelor de măsurare inteligentă este nelegal. Motivarea ce se poate reține este aceea că "costurile aferente acestor investiții sunt însă disproporționate în raport de beneficiile pe care le-ar putea aduce. Evident că o astfel de argumentare nu poate sta în picioare, că de altfel nici însăși analiza în sine a "eliminării"(anulării) unor prevederi dintr-un act administrativ anterior. De altfel, toate acestea se regăsesc în apărările ANRE nefiind însă concret înlăturate motivat prin sentință care nu doar că preia punctual raportul de expertiză de specialitate ci o omologhează încălcând obligația judecătorul de face o analiză proprie. De aceea hotărârea neconținând analiza proprie a instanței asupra motivelor invocate prin acțiune, cereri de intervenție și apărări apreciază că acest lucru nu poate fi făcut pentru prima dată de către instanța de recurs fără a prejudicia partea un grad de jurisdicție, astfel că se impune trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe care să analizeze și motivele în concret pe baze legale, soluțiile adoptate cererilor. 2. Temeiul de drept al soluției adoptate în recurs Cum față de argumentele invocate, apare ca întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte va admite calea de atac urmând ca în temeiul dispozițiilorart. 496 C. proc. civ. să caseze sentința cu trimitere spre rejudecare aceleiași instanțe.