ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5518/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 29 decembrie 2014, sub nr. x/2014, reclamanta Societatea Națională de Radiocomunicații, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, a solicitat anularea dispoziției obligatorii nr. 89041/10.12.2014 emisă de pârâtă și suspendarea executării acestei dispoziții obligatorii, până la soluționarea definitivă a cauzei. La data de 2 februarie 2015, petentul A. a formulat o cerere de intervenție accesorie în interesul reclamantei, cerere care a fost admisă în principiu prin încheierea din 10 martie 2015, iar prin încheierea din 28 aprilie 2015, cererea de suspendare a fost respinsă, ca neîntemeiată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 831 din 11 martie 2016, Curtea de Apel București a admis acțiunea în anulare formulată de reclamanta Societatea Națională de Radiocomunicații și, pe cale de consecință, a anulat dispoziția obligatorie nr. 89041/10.12.2014 emisă de ANAF - DGAMC. Totodată, a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul A. în interesul reclamantei.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs pârâta Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea excepției prematurității formulării acțiunii, cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată, ca prematur formulată, iar în subsidiar, ca neîntemeiată. Sub un prim aspect, recurenta a criticat sentința în ceea ce privește soluția dispusă în cauză, deoarece instanța nu s-a pronunțat asupra excepției prematurității formulării acțiunii pe care a invocat-o în fața sa. Astfel, O.U.G. nr. 94/2011 stabilește cadrul legal de contestare a dispoziției obligatorii (art. 23), iar H.G. nr. 101/2012 reglementează în mod detaliat și explicit procedura contestării acestor acte administrative (art. 41 și 45), calea administrativă de atac fiind obligatorie. Recurenta a arătat că a invocat excepția prematurității formulării acțiunii motivat de faptul că, potrivit dispozițiilor legale menționate, actul administrativ ce poate fi supus cenzurii instanței de contencios administrativ este numai decizia emisă de Ministerul Finanțelor Publice în soluționarea plângerii prealabile formulate împotriva dispoziției obligatorii, iar nu în mod direct acest din urmă act administrativ. Or, în cauză, fără să analizeze și fără să se pronunțe asupra excepției invocate, instanța a anulat direct dispoziția obligatorie, astfel că soluția dispusă este nelegală. Sub un alt aspect, recurenta a criticat soluția pronunțată pe fondul cererii de anulare și a susținut că instanța a interpretat și aplicat eronat prevederile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, apreciind, în esență, că dispoziția obligatorie atacată este legală din perspectiva ambelor măsuri dispuse prin aceasta în sarcina societății reclamante. În ceea ce privește prima măsură, recurenta arată că, așa cum a reieșit din analiza datelor execuției bugetare pentru anul 2013, s-a depășit atât "câștigul mediu lunar pe salariat (RON/persoană) influențat de bonificațiile și bonusurile în RON sau în natură" față de suma previzionată, cât și indicatorul "Număr de personal prognozat la finele anului". Deși societatea reclamantă a înregistrat un număr mediu de 1.403 salariați, cu 57 salariați mai puțin decât numărul prognozat, aceasta a depășit câștigul mediu lunar pe salariat (RON/persoană), influențat de bonificațiile și bonusurile în RON și/sau natură, cu suma de 156,28 RON/salariat, influența acestei depășiri fiind stabilită de organul de control la suma de 2.631.130 RON. Această sumă reprezintă drepturi salariale acordate salariaților reclamantei în mod nejustificat și constituie prejudiciu asupra patrimoniului său, astfel că se impune în mod corect ca aceasta să fie recuperată în conformitate cu prevederile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013. În ceea ce privește Memorandumul cu tema "Corelarea numărului de personal pentru anul 2014 la Societatea Națională de Radiocomunicații S.A., conform exercițiilor bugetare pentru anul 2012 și 2013", aprobat de Primul-Ministru al Guvernului României, recurenta susține că acesta se referă la corelarea numărului de personal pentru anul 2014 și nu pentru anul 2013, astfel că în mod eronat a reținut instanța de fond că memorandumul "nu a fost avut în vedere de către pârâtă la emiterea dispoziției". În ceea ce privește cea de a doua măsură, recurenta arată că, în aplicarea art. 53 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2013, numărul de personal prognozat la finele anului 2013 putea fi cel mult la nivelul celui prognozat la finele anului 2012, respectiv 1361. A mai precizat recurenta că suma de 20.000 RON, reprezentând contravaloarea amenzilor aplicate reclamantei prin procesul-verbal de contravenție nr. x/29.10.2014, încheiat în urma acțiunii de inspecție economico-financiară se recuperează în conformitate cu prevederile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-reclamantă a solicitat respingerea excepției prematurității, ca nefondată, iar pe fondul recursului, respingerea acestuia, ca nefondat, susținând, în esență, că instanța de fond a apreciat în mod temeinic (având în vedere proba cu expertiză care a evidențiat acest aspect) și legal că reclamanta a fost sancționată în temeiul unui act normativ (respectiv O.G. nr. 26/21.08.2013), publicat ulterior aprobării și publicării în Monitorul Oficial a H.G. nr. 252/15.05.2013, privind Bugetul de Venituri și Cheltuieli al Societății Naționale de Radiocomunicații S.A.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 30 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 13 noiembrie 2018, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Organul de control din cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 94/2011 și H.G. nr. 101/2012, a procedat la efectuarea unei inspecții economico-financiare la Societatea Națională de Radiocomunicații S.A., având ca obiectiv "Respectarea indicatorilor câștigul mediu lunar pe salariat și numărul de personal prognozat la finele anului, aprobați prin bugetul de venituri și cheltuieli pe anul 2013". Ca urmare a verificărilor efectuate, organul de control a întocmit raportul de inspecție economico-financiară nr. 89041/10.12.2014 și dispoziția obligatorie nr. 89041/10.12.2014, act prin care au fost dispuse în sarcina operatorului economic două măsuri, respectiv: Măsura 1 - "În temeiul art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, Societatea Națională de Radiocomunicații S.A. București va lua măsuri de recuperare, în conformitate cu prevederile legale, a sumei de 2.631.130 RON, reprezentând drepturi acordate cu încălcarea prevederilor bugetare și a prevederilor legale cu privire la fundamentarea bugetelor de venituri și cheltuieli cu respectarea politicilor salariale ale Guvernului;" Măsura 2 - "În temeiul art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, Societatea Națională de Radiocomunicații S.A. București va lua măsuri de recuperare a sumei de 20.000 RON, reprezentând contravaloarea amenzilor aplicate operatorului economic prin Procesul-verbal de contravenție nr. x/29 octombrie 2014, încheiat în urma acțiunii de inspecție economico-financiară ce constituie anexă la prezentul Raport de inspecție economico-financiară." Nemulțumită de măsurile dispuse în sarcina sa, intimata-reclamantă Societatea Națională de Radiocomunicații S.A. s-a adresat instanței de contencios cu o acțiune având ca obiect anularea dispoziției obligatorii nr. 89041/10.12.2014 emisă de A.N.A.F. - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili. Prima instanță a admis acțiunea în anulare formulată de reclamantă, dispunând anularea actului administrativ atacat, apreciind că actul este nelegal din perspectiva ambelor măsuri dispuse de organul de control. Analizând soluția pronunțată în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată și pretențiile concrete deduse judecății, tinând cont de specificul contenciosului administrativ în limitele căruia se desfășoară raporturile litigioase de față, Înalta Curte constată că instanța de fond a soluționat cauza cu stabilirea greșită a cadrului procesual. Sintetizând criticile recurentei-pârâte Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, se reține că aceasta contestă în calea de atac, în primul rând, încălcarea de către prima instanță a principiului rolului activ al judecătorului, prin aceea că nu s-a pronunțat asupra excepției prematurității acțiunii pe care a opus-o în considerarea faptului că actul administrativ care poate fi atacat la instanța de contencios administrativ este decizia emisă în soluționarea plângerii prealabile, iar nu în mod direct dispoziția obligatorie, așa cum a procedat reclamanta în cauza dedusă judecății. Înalta Curte apreciază a fi fondată critica recurentei-pârâte privitoare la nerespectarea de către prima instanță a unui principiu fundamental al procesului civil (principiul rolului activ al judecătorului), motiv de recurs care, deși încadrat de recurentă în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se circumscrie prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., urmând a fi analizat din această perspectivă. Potrivit art. 23 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare: "(1) Împotriva dispoziției obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. (2) Soluționarea plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziției obligatorii se face de către Ministerul Finanțelor Publice ..." Dispozițiile art. 45 din H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, invocate de recurenta-pârâtă, prevăd că "decizia emisă în soluționarea plângerii prealabile poate fi atacată de către contestator, la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în condițiile legii". Deci, în acord cu susținerile recurentei-pârâte, conform art. 45 din H.G. nr. 101/2012 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acțiunii în contencios administrativ numai decizia emisă în soluționarea plângerii prealabile formulate împotriva dispoziției obligatorii, iar nu, în mod direct, acest act administrativ. Procedura administrativă prealabilă învestirii instanței de contencios administrativ instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către autoritatea publică emitentă, care, în cazul admiterii contestației, decide revocarea acestuia, fapt de permite contestatorului să-și ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței de judecată. Analizând actele și lucrările dosarului, instanța de control constată că împotriva dispoziției obligatorii reclamanta a formulat plângere prealabilă, ce a fost înregistrată la organul de inspecție, care a transmis-o împreună cu referatul cu propunere de soluționare către Ministerului Finanțelor Publice, autoritatea cu competență în acest sens. În considerentele sentinței atacate, la pagina 6, paragraful 7, instanța de fond a reținut aceleași aspecte, și anume că "împotriva acestei dispoziții reclamanta a formulat procedura administrativă prealabilă, în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004 și art. 33-35 din H.G. nr. 101/2012, înregistrată la DGAMC cu nr. 1.359.057/30.12.2014, care a fost înaintată spre competentă soluționare Ministerului Finanțelor Publice." În contextul expus, apare ca insuficientă constatarea primei instanțe în sensul că reclamanta a formulat plângerea prealabilă care a fost transmisă spre soluționare autorității competente, de vreme ce actul administrativ vătămător pentru reclamantă și care putea fi supus cenzurii instanței de contencios administrativ, potrivit procedurii speciale reglementate de art. 45 din H.G. nr. 101/2012, este decizia de soluționare a plângerii prealabile ce urma să fie emisă de către Ministerul Finanțelor Publice. În cauză, se constată astfel că și Ministerul Finanțelor Publice este angrenat în procedura ce decurge din recunoașterea drepturilor reclamantei, ca atare, se impunea ca prima instanță să pună în discuție și să stabilească cadrul procesual în raport cu toate părțile implicate în raportul dedus judecății. De altfel, pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță, mai înainte de pronunțarea sentinței atacate (11 martie 2016), Ministerul Finanțelor Publice emisese decizia nr. 94/P/17.09.2015 privind soluționarea plângerii prealabile formulate de reclamantă împotriva dispoziției obligatorii, decizia fiind depusă de către intimata-reclamantă odată cu întâmpinarea la recurs . Principiul aflării adevărului este un principiu superior celorlalte reguli procesuale, de aceea legiuitorul a stabilit atât dreptul cât și obligația judecătorului să intervină și să influențeze cursul procesului atunci când constată că se produc dezechilibre de natură procesuală determinante. Este edevărat că principiul rolului activ al judecătorului nu poate înlocui implicarea părților în exercitarea propriilor obligații, dar în cauza de față reclamanta a stabilit cadrul procesual doar prin raportare la emitentul actului administrativ primar reprezentat de dispoziția obligatorie, deși nu este recunoscut contestatorului, în considerarea dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, dreptul de a introduce acțiune în anularea dispoziției obligatorii în absența deciziei de soluționare a plângerii prealabile, și, din această perspectivă, prima instanță nu putea statua în mod legal asupra legalității actului administrativ supus cenzurii pe cale judecătorească fără să dispună citarea emitentului deciziei nr. 94/P/17.09.2015. Prin urmare, în temeiul rolului activ consacrat prin art. 22 din C. proc. civ., judecătorul fondului era dator să ceară părților explicații în legătură cu stadiul soluționării plângerii prealabile, dacă a fost emisă decizia de soluționare, precum și soluția pronunțată în procedura administrativă prealabilă învestirii instanței de contencios administrativ, astfel încât să se stabilească în mod corect cadrul procesual, atât sub aspectul obiectului cererii, cât și al părților, în scopul prevenirii oricărei greșeli și pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. În raport de aceste circumstanțe, pentru stabilirea cadrului procesual prin prisma obiectului acțiunii formulate și a finalității urmărite de intimata-reclamantă, în vederea pronunțării unei hotărâri temeinice și legale, cu respectarea tuturor principiilor de drept, Înalta Curte apreciază că se impune casasea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. În consecință, Înalta Curte apreciază că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., aspect în raport de care nu se mai impune analizarea criticilor formulate pe fondul cauzei subsumate motivului de casare reprezentat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Cu ocazia rejudecării, prima instanță urmează să stabilească cadrul procesual adecvat prin introducerea în cauză a Ministerului Finanțelor Publice, emitentul deciziei nr. 94/P/17.09.2015 privind soluționarea plângerii prealabile formulate de Societatea Națională de Radiocomunicații S.A. împotriva dispoziției obligatorii nr. 89041/10.12.2014 emise de Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili. De asemenea, va proceda la un examen efectiv al argumentelor prezentate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, prin raportare la apărările formulate de pârâtă și la probatoriul administrat în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond necesare lămuririi situației de fapt și de drept. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatându-se incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va casa sentința atacată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, la aceeași instanță.