ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3588/2020

Ședința publică din data de 15 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2017 pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 28.03.2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Unitatea Administrativ Teritorială Oțelu Roșu, anularea poziției 31 din anexa nr. 9 la H.G. nr. 532/30.05.2002 (anexa 2) privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al orașului Oțelu Roșu, ca fiind nelegală și aducând atingere dreptului acestuia de proprietate pe cota parte 3/8, denumit apartament compus din 3 camere și dependințele aferente, situat în imobilul din Oțelu Roșu, str. x, iar, pe cale de consecință, anularea hotărârii consiliului local nr. 73/1999, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 186 din 20 iunie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de pârâta UAT Oțelu Roșu, și a fost respinsă acțiunea formulată în contradictoriu cu această pârâtă, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A fost respinsă excepția tardivității, invocată de pârâtul Guvernul României, a fost admisă acțiunea și s-a dispus anularea poziției 31 din anexa nr. 9 la H.G. nr. 532/30.05.2002, privind atestarea domeniului public al județului Caraș-Severin, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Caraș-Severin.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâtul Guvernul României, sentința atacată fiind criticată pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs a arătat că, în mod eronat, instanța a respins excepția tardivității cererii de chemare în judecată deoarece, dacă persoana care se consideră vătămată în drepturile sale nu este mulțumită de soluția dată reclamației sale în cadrul procedurii prealabile sau dacă reclamația nu este rezolvată în termenul legal, aceasta poate sesiza instanța judecătorească competentă în termen de 6 luni de la comunicarea soluției sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii (art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004). În toate cazurile, potrivit alin. (2) al aceluiași articol, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1) (în speță, 6 luni), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului (termen de decădere).

Potrivit art. 108 din Constituție, republicată, hotărârile adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Măsura oficială de comunicare către cei interesați a hotărârilor Guvernului, măsură ce condiționează însăși intrarea în vigoare a acestor acte administrative, este publicarea lor în Monitorul Oficial al României, moment de la care încep să curgă și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ.

De altfel, chiar instanța de fond a reținut că H.G. nr. 532/2002 este un act administrativ unilateral, astfel că nu sunt aplicabile prevederile art. 1 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. H.G. nr. 532/2002 face parte din categoria actelor prevăzute de art. 108 alin. (4) din Legea fundamentală, a căror comunicare către persoanele interesate este considerată ca fiind realizată din ziua publicării în Monitorul Oficial. Data publicării hotărârii în Monitorul Oficial nr. 541 este 24 iulie 2002, respectiv anexele la hotărâre au fost publicate în Monitorul Oficial nr. 541 bis din 24 iulie 2002.

În aceste condiții, fără a se solicita părții reclamante informații cu privire la data la care a luat, în concret, cunoștință despre actul administrativ, pentru a putea raporta termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004 la o dată exactă, instanța de fond, în mod eronat, a apreciat că acțiunea a fost introdusă în termen la data de 27.03.2017, cu mult peste termenul de decădere de 1 an de la data publicării/aducerii la cunoștința publică a actului (24 iulie 2002).

Pe fondul cauzei, recurentul a susținut că art. 9 și art. 45 din Legea nr. 481/2004 privind protecția civilă, republicată, menționate de prima instanță, nu au incidență în cauză, întrucât Legea nr. 481/2004 a fost adoptată ulterior Hotărârii Consiliului Local Otelu Roșu nr. 73/1999 și, respectiv, H.G. nr. 532/2002. Prin această hotărâre a consiliului local s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al orașului Oțelu Roșu, unde, la poziția nr. 31, a fost înscris bunul imobil "Adăpost Protecție Civilă", dobândit în anul 1952.

La baza includerii bunului în domeniul public a stat norma tehnică pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor din data de 08.07.1999, aprobată prin H.G. nr. 548/1999, normă care, la Anexa nr. 3 lit. j), prevede că "adăposturile ALA" fac parte din categoria bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor, aspect care însă nu a fost reținut de către instanța de fond în motivarea soluției.

Consideră recurentul că în fondul privat de adăpostire intră acele adăposturi realizate de operatorii economici și proprietarii de imobile, nicidecum adăposturile ALA la care se referă textul normativ precitat, administrate de consiliile locale și care fac parte din domeniul public al UAT-urilor.

Hotărârile consiliului local sunt acte administrative de sine stătătoare, emise de o autoritate a administrației publice locale, sunt aduse la cunoștință publică prin afișare în locuri autorizate și prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj (după cum dispune atât art. 83 din Legea nr. 24/2000, republicată, cât și Legea nr. 215/2001, republicată) și pot fi contestate în fața instanțelor judecătorești competente.

Recurentul mai susține că instanța trebuia să ia în considerare faptul că prin hotărârea de Guvern și prin hotărârile autorităților publice locale nu se delimitează proprietatea unităților administrativ-teritoriale de proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice de drept privat. Prin aceste acte administrative, consiliile locale/județene stabilesc doar regimul juridic diferențiat (proprietatea publică sau proprietatea privată) numai cu privire la bunurile lor, voința juridică a includerii bunurilor în domeniul public de interes local sau județean aparținând, deci, autorităților locale.

Efectul juridic al actului emis de autoritatea centrală este doar de atestare a regimului juridic al proprietății publice diferențiat de regimul juridic al proprietății private, ce aparține tot unității administrativ-teritoriale.

Reglementările conținute de aceste dispoziții legale ar fi dus la soluția de respingere a acțiunii, atât timp cât art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 prevede că domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean.

Intimatul-reclamant nu a făcut dovada dreptului legitim și a vătămării acestuia prin emiterea H.G. nr. 532/2002, astfel că soluția instanței de fond de anulare parțială a actului administrativ este nelegală.

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului susținând că prima instanță a respectat principiul consacrat de art. 22 C. proc. civ., în sensul că a stăruit prin toate mijloacele legale pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, în scopul pronunțării unei hotărâri legale și temeinice.

Instanța în mod corect a reținut că o condiție sine qua non pentru ca un bun să aparțină domeniului public este înscrisă în art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998. Nu poate face parte din domeniul public al orașului Oțelu Roșu un bun care a fost dobândit în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, fără un titlu valabil și fără respectarea Constituției și a legilor în vigoare, cum este cazul în speță.

II. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând sentința atacată în raport cu motivul de recurs invocat, apărările din întâmpinare și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce urmează.

Prin Hotărârea nr. 73/1999, adoptată în temeiul Legii 213/1998 și a H.G. nr. 548/1999, Consiliul Local Oțelu Roșu și-a însușit inventarul bunurilor din domeniul public al unității administrativ teritoriale.

Prin această hotărâre, autoritatea administrației publice locale, în acțiunea sa de inventariere a domeniului public, a inclus în inventarul domeniului public spațiul situat în imobilul din orașul Oțelu Roșu, str. x, reprezentat de un Adăpost de Protecție Civilă, iar această inventariere a stat la baza emiterii H.G. nr. 532/30.05.2002 privind atestarea domeniului public al județului Caraș-Severin, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Caraș-Severin. Din anexa hotărârii nr. 73/1999, poziția 27, cod clasificare 1.5.12, reiese că adăpostul de protecție civilă situat pe strada x, nr. 22 a fost inclus în domeniul public al orașului, fiind dobândit în anul 1952.

Instanța de fond a respins excepția tardivității acțiunii reținând că nu se poate considera că termenul de decădere de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea 554/2004 a început să curgă pentru reclamant, care are calitatea de terț în raport cu actul administrativ contestat, de la data de 24.07.2002, când H.G. nr. 532/2005 a fost publicată în Monitorul Oficial, de vreme ce nu se poate aprecia că acesta a luat cunoștință de includerea imobilului în cauză în domeniul public al județului Caraș-Severin și a realizat existența unei vătămări în dreptul său la momentul publicării hotărârii de Guvern în Monitorul Oficial, întrucât conținutul hotărârii, astfel cum apare el publicat, nu oferă niciun fel de informații care să permită identificarea imobilelor la care se referă. Data la care terțul a luat cunoștință de existența și conținutul actului administrativ contestat nu rezultă fără echivoc din împrejurările de fapt stabilite prin probatoriile administrate în cauză.

Instanța a respins acțiunea reținând, în esență, că din analiza cărții funciare colective a imobilului situat în strada x, nr. 22 sc. B, rezultă că în anul 1991 imobilul, aflat la acea dată în proprietatea Statului Român, a fost apartamentat la solicitarea asociației de locatari, ulterior toate apartamentele fiind înstrăinate către locatari. În anul 2001, Statul român a înstrăinat ultimul apartament, fiind radiat din cartea funciară. Pe de altă parte, adăpostul menționat în inventarul însușit prin Hotărârea 73/1999 și, ulterior, atestat ca făcând parte din domeniul public prin H.G. nr. 532/30.05.2002, nu apare ca fiind notat în cartea funciară.

Curtea a avut în vedere disp. art. 3 alin. (1), art. 6 din Legea 213/1998, art. 565 C. civ., art. 9 și art. 45 din Legea nr. 481/2004, republicată, privind protecția civilă și a constatat că niciunul dintre modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică prevăzute de art. 7 din Legea 213/1998, privitoare la regimul juridic al acestei proprietăți, nu a fost dovedit de către autoritatea publică în cazul de față. Or, din dispozițiile legale citate anterior, Curtea a constatat că adăposturile civile pot fi și în proprietate privată, nu doar în proprietate publică, astfel că simpla existență la subsolul clădirii a adăpostului nu creează o prezumție de proprietate a orașului asupra adăpostului.

Prima critică formulată de recurent vizează respingerea excepției tardivității acțiunii, acesta apreciind că, în raport cu data publicării hotărârii în Monitorul Oficial nr. 541, respectiv 24 iulie 2002, și a anexelor hotărârii în Monitorul Oficial nr. 541 bis din 24 iulie 2002, este tardivă sesizarea instanței la data de 27.03.2017.

Înalta Curte constată că este legală soluția de respingere a excepției tardivității acțiunii, în mod corect prima instanță apreciind că termenul de sesizare a instanței de contencios administrativ cu prezenta acțiune nu curge de la data publicării în Monitorul Oficial a hotărârii de guvern contestate și a anexelor la aceasta.

În acest sens, instanța de control judiciar are în vedere împrejurarea că partea I numerele bis ale Monitorului Oficial sunt publicate într-un tiraj restrâns, la solicitarea diverselor instituții din cadrul administrației publice centrale. Înalta Curte reține incidența Ordinului secretarului general al Camerei Deputaților nr. 6/1999 privind procedura publicării, republicării și rectificării actelor în Monitorul Oficial al României, în vigoare la data publicării hotărârii contestate, care stabilește în art. 17 alin. (1) că atunci când actul supus publicării are un volum extins și interesează, prin obiectul său de reglementare, doar un număr restrâns de persoane, emitentul său, sau după caz, regia autonomă poate solicita secretarului general al Camerei Deputaților aprobarea publicării actului într-un număr special al Monitorului Oficial, Partea I, cu un tiraj limitat, care se difuzează numai persoanelor interesate.

Alin. (4) al aceluiași articol prevede că în cazul solicitării prevăzute la art. 17, precum și în alte situații în care tipărirea și difuzarea anexelor la diverse acte normative sunt limitate ca tiraj, se va face mențiune în numărul respectiv al Monitorului Oficial despre destinația acestora.

Astfel, regimul de publicare și de aducere la cunoștința publică a acestor numere bis este diferit de cel al celorlalte numere ale părții I a Monitorului Oficial. Prin urmare, în mod corect a apreciat prima instanță că publicarea și distribuirea anexelor la H.G. nr. 532/2005 s-a făcut în Monitorul Oficial nr. 541 bis, doar la solicitarea celor interesați, deci nu se poate considera că acesta este momentul de la care începe să curgă termenul de sesizare a instanței cu prezenta acțiune, în condițiile în care conținutul hotărârii, astfel cum apare el publicat în Monitorul Oficial partea I, nu oferă niciun fel de informații care să permită identificarea imobilelor la care se referă.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte reține că în cererea de chemare în judecată reclamantul susține că în prețul contractelor de vânzare cumpărare au fost incluse și cotele părți indivize din proprietatea comună, inclusiv subsolul în întregul său, așa cum rezultă și din extrasul CF foaia colectivă. Mai arată că ocuparea subsolului de către colocatari potrivit cotei părți indivize nu a fost însă posibilă pentru o suprafață de aproximativ 100 mp, fiindcă este ocupată de UAT Oțelu Roșu sub titulatura de adăpost de protecție civilă, în baza Hotărârii Consiliului local nr. 73/1999 și în aplicarea H.G. nr. 532/2002.

Instanța de control judiciar constată că potrivit înscrisurilor depuse la dosar - extras de carte funciară (Biroul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Caransebeș) reclamantul figurează înscris cu imobilul din strada x, nr. 22, jud. Caraș Severin, cu părți comune: terenul, instalațiile, acoperișul, casa scărilor, uscătorie, subsol tehnic, trotuar de protecție.

În considerentele sentinței recurate se menționează că reclamantul, prin înscrierile din cartea funciară colectivă a imobilului, a dovedit că deține în coproprietate, împreună cu ceilalți locatari (deveniți proprietari prin cumpărare) inclusiv subsolul clădirii asupra căruia pârâtul afirmă un drept de proprietate al unității administrativ teritoriale.

Contrar susținerii intimatului reclamant din întâmpinare, instanța de fond nu a respectat principiul reglementat de disp. art. 22 C. proc. civ. pentru a stabili dacă subsolul tehnic al imobilului în discuție, cu privire la care reclamantul deține o cotă parte indiviză din dreptul de proprietate, include și adăpostul de protecție civilă sau este distinct de acesta, respectiv dacă subsolul imobilului este același cu subsolul tehnic sau include, pe lângă subsolul tehnic și alte spații.

Este vorba despre o împrejurare esențială în dezlegarea litigiului, întrucât analizarea legalității actului administrativ contestat presupune stabilirea cu certitudine a situației adăpostului de protecție civilă aflat în subsolul imobilului, respectiv dacă el face parte din subsolul tehnic al imobilului sau este un spațiu aflat la subsol, dar care este distinct de subsolul tehnic. Este relevant acest fapt pentru a se putea aprecia asupra vătămării pe care reclamantul susține că a suferit-o prin prisma atingerii aduse cotei părți din dreptul de proprietate asupra imobilului în litigiu, pe care o deține în baza contractului de vânzare cumpărare, știut fiind faptul că se poate adresa instanței de contencios administrativ, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ (...) .

În aceste condiții se constată incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care vizează situația în care, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Acest motiv de casare are în vedere neregularități procedurale, altele decât cele prevăzute la pct. 1-4, precum și nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfășurarea procesului civil, în speță, principiul dreptului la apărare și principiul dreptului la un proces echitabil.

Având în vedere incidența motivului de casare anterior menționat, se constată că nu se mai impune analizarea celorlalte critici care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea urmând să fie examinate de instanța de fond cu ocazia rejudecării cauzei.

Instanța de fond va solicita, cu ocazia rejudecării, completarea probatoriului prin depunerea unor înscrisuri pe baza cărora să se poată stabili în mod clar dacă adăpostul de protecție civilă înscris în domeniul public al unității administrativ teritoriale prin hotărârea de guvern contestată este inclus în subsolul tehnic al imobilului în litigiu sau este un spațiu situat la subsolul imobilului, dar distinct de subsolul tehnic.

În măsura în care pe baza înscrisurilor de la dosar, cele aflate deja la dosar și cele care vor fi depuse în rejudecare, nu se va putea stabili cu certitudine acest fapt, instanța de fond va face aplicarea disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ. care reglementează rolul judecătorului în aflarea adevărului, potrivit cărora judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. În acest scop, cu privire la situația de fapt și motivarea în drept pe care părțile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicații, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menționate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum și alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părțile se împotrivesc.

Astfel, instanța va pune în discuția părților necesitatea efectuării unei expertize tehnice care să stabilească împrejurarea sus menționată privind adăpostul de protecție civilă, urmând ca după lămurirea acestei împrejurări să procedeze la analiza tuturor criticilor din cererea de recurs, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 186 din 20 iunie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 186 din 20 iunie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 iulie 2020.