ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3346/2020

Hotărârea primei instanțe 1.1. Cererea de chemare în judecată. Procedura derulată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 29.03.2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Colegiul Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, B., C. și D., anularea Deciziei nr. 107/03.09.2003 a Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității privind sistemul de proceduri pentru deconspirarea foștilor ofițeri de securitate care au desfășurat activități de poliție politică. La data de 25.09.2017, reclamantul a formulat cerere completatoare a acțiunii, solicitând introducerea în cauză a Ministerului Public în calitate de pârât și constatarea faptului că Decizia nr. 107/03.09.2003 este un act administrativ unilateral emis cu exces de putere care încalcă drepturile, libertățile și interesele legitime ale persoanelor și, pe cale de consecință, anularea acesteia. Prin încheierea de ședință din 15 decembrie 2017, Curtea a dispus introducerea în cauză a Ministerului Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție în calitate de pârât. 1.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1401 din 23 martie 2018, Curtea a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiției și D. și a respins cererea formulată de reclamant în contradictoriu cu acești pârâți pentru lipsa calității procesuale pasive. A admis excepția inadmisibilității și a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Colegiul Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, B. și C., ca inadmisiblă. 2. Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre o nouă judecare. A susținut recurentul-reclamantă că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază și cuprinde motive contradictorii. Astfel, instanța a făcut o aplicare nelegală a dispozițiilor art. 248 alin. (1) C. proc. civ., deoarece s-a pronunțat numai pe excepțiile de procedură, fără a se pronunța și pe excepțiile de fond. Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, a arătat recurentul că instanța nu a analizat motivul invocat de acest pârât prin întâmpinare, că nu ar exista identitate între persoana sa și cel obligat în cadrul raportului juridic, ci a apreciat de la sine că Ministerul Public nu are calitate procesuală pentru că Legea nr. 554/2004 reglementează doar posibilitatea acestei instituții de a sesiza instanța de contencios administrativ fără a stabilit și o calitate procesuală în vreun caz. De asemenea, instanța în loc să analizeze incidența în cauză a dispozițiilor art. 63 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară republicată, s-a rezumat la a-și întemeia admiterea excepției pe faptul străin și inoportun conform căruia Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție nu are nicio atribuție în legătură cu procedura prevăzută de O.U.G. nr. 24/2008. În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului D., instanța a lăsat excepția la nivel de simplă afirmație, fără a avea la îndemână vreo probă care să justifice admiterea excepției. Calitatea procesuală a acestui pârât rezultă în mod expres din aceea că, în calitate de funcționar publică, fără a avea împuternicirea conducerii instituției, a depus în dosarele de judecată documentul atacat pe propria răspundere dobândind astfel calitate procesuală pasivă. A mai susținut recurentul, referindu-se la excepția inadmisibilității acțiunii, că instanța, în loc să motiveze respingerea pe temeiuri legale, s-a rezumat la a observa că, prin sentința civilă nr. 3178/21.10.2016 a Curții de Apel București menținută prin Decizia nr. 1751/11.05.2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a reținut că Decizia nr. 107/03.09.2003 nu reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, ci un act intern al CNSAS. Ori, prin această afirmație, instanța nu a analizat argumentele prezentate prin acțiunea introductivă, respectiv faptul că sentința civilă nr. 3178/21.10.2016 nu s-a pronunțat în materia contenciosului administrativ, ci pe calea unei acțiuni civile, în care nu a fost învestită să se pronunțe asupra nulității Deciziei nr. 107/03.09.2003 și că instanței i s-a dedus o cerere în materia contenciosului administrativ doar în acest dosar. În mod nelegal, instanța a apreciat că sentința nr. 3178/21.10.2016 se bucură de puterea lucrului judecat din moment ce nu s-a pronunțat asupra Deciziei nr. 107/03.09.2003 și nu a analizat fondul în materia nulității absolute de către instanța civilă. Instanța, deși a admis excepția inadmisibilității cererii, nu a motivat, inserând în susținere că decizia atacată nu ar constitui act normativ cu caracter normativ, însă, ar fi trebuit să precizeze motivele pe care se sprijină sau cel puțin să menționeze care este natura inadmisibilității invocate, dacă este subiectivă sau obiectivă. Față de cererea introductivă de instanță, acțiunea este admisibilă pentru că, raportat la natura actului administrativ în cauză, este vorba despre un act administrativ de autoritate, iar nu un act administrativ de gestiune. A mai susținut recurentul că instanța nu s-a pronunțat asupra excepției lipsei de interes invocată de intimatul-pârât Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității prin întâmpinare și nu a observa că intimatul-pârât, neputându-se apăra pe caracterul normativ al actului administrativ atacat, a preferat să se ascundă după considerentele din sentința civilă nr. 3178/21.10.2016, care nu îndeplinesc condițiile autorității de lucru judecat, deoarece acesteia nu i-au fost deduse spre judecare și pronunțare nulitatea actului administrativ conform Legii nr. 554/2004.

Apărările formulate 3.1. Intimatul-pârât Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că instanța în mod corect s-a pronunțat asupra aspectelor criticate de recurent. 3.2. Intimatul-pârât prin întâmpinarea depusă, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că atribuțiile sale sunt prevăzute de Legea nr. 63/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, neavând nicio atribuție în procedura reglementată de art. 6 și urm. din O.U.G. nr. 24/2008 privind accesul la propriul dosar și deconspirarea Securității, cu modificările și completările ulterioare.

Decizia instanței de recurs Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent și cu apărările formulate, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, neputându-se reține incidența niciuneia dintre ipotezele prevăzute de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Sub acest aspect se constată că hotărârea instanței de fond răspunde cerinței argumentării soluției adoptate. Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Împrejurarea că instanța de fond nu și-a însușit argumentele reclamantului și a analizat excepțiile invocate conform normelor de procedură civilă, și nu în ordinea pe care recurentul-reclamant o apreciază a fi fost corectă, nu face incident motivul de nelegalitate referitor la nemotivarea hotărârii, pentru că acest text legal are în vedere pronunțarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părți prin căile procesuale reglementate de lege. Înalta Curte constată că instanța de fond s-a raportat la obiectul cauzei, anularea Deciziei nr. 107/03.09.2003 a Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității privind sistemul de proceduri pentru deconspirarea foștilor ofițeri de securitate care au desfășurat activități de poliție politică, în raport cu elementele de fapt și de drept ale cauzei, și a expus argumentele care au condus la formarea convingerii sale. 4.1. În ceea ce privește alegațiile recurentului-reclamant privind greșita admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pe motiv că nu ar fi avut în vedere cele arătate de pârât prin întâmpinare (că nu ar exista identitate între persoana pârâtului și cel obligat în cadrul aceluiași raport juridic), instanța de control judiciar apreciază că în mod corect curtea de apel a reținut atribuțiile acestei instituții în raport cu dispozițiile art. 63 din Legea nr. 304/2004 și cu cele ale Legii nr. 554/2004, Ministerul Public având posibilitatea de a sesiza instanța de contencios administrativ în anumite cazuri, fără a avea, însă, calitate procesuală pasivă. De altfel, chiar recurentul citează lit. d) și k) ale art. 63 din Legea nr. 304/2004, potrivit cărora Ministerul Public exercită acțiunea civilă și orice alte atribuții prevăzute de lege, deci ar avea calitate procesuală activă. Ministerul Public nu poate sta în judecată în calitate de pârât decât în cazul în care s-ar solicita anularea vreunui act emis de acesta sau când ar fi când ar fi parte a raportului juridic și ar avea atribuții în materia supusă judecății. Or, prin acțiune, reclamantul a solicitat, de fapt, obligarea Ministerului Public la a constata că Decizia nr. 107/03.09.2003 a CNSAS ar încălca libertățile și interesele legitime ale persoanelor și la a sesiza instanța de contencios administrativ. În materia contenciosului administrativ, Înalta Curte reține că, potrivit art. 1-Subiectele de sesizare a instanței alin. (4), (5) și (9) din Legea nr. 554/2004, "(4) Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuțiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizează instanța de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. (5) Când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui act administrativ normativ se vatămă un interes legitim public, sesizează instanța de contencios administrativ competentă de la sediul autorității publice emitente. (9) La soluționarea cererilor în contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, în orice fază a procesului, ori de câte ori apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor și libertăților cetățenilor." Prin urmare, Ministerul Public nu poate fi decât inițiatorul demersului judiciar, având calitate procesuală activă, când apreciază că actul emis de o autoritate cu exces de putere încalcă drepturi, libertăți și interese ale persoanelor sau vatămă un interes public. De asemenea, poate participa în orice fază a procesului ori de câte ori apreciază că este necesar. Ministerul Public, în calitate de apărător al drepturilor, libertăților și intereselor persoanelor, nu poate fi obligat de o persoană să se autosesizeze și să inițieze acțiune în contencios administrativ. De altfel, manifestarea de voință a Ministerului Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție de a nu participa la judecata acțiunii reclamantului nu face altceva decât să ducă la concluzia că nu poate fi vorba despre încălcarea valorilor sociale protejate de lege. 4.2. De asemenea, sunt lipsite de temeinicie criticile recurentului vizând admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului D.. Potrivit art. 16-Introducerea în cauză a funcționarului alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "(1) Cererile în justiție prevăzute de prezenta lege pot fi formulate și personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acțiunea se admite, persoana respectivă poate fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică pârâtă.". În cauză, recurentul-reclamant nu a solicitat despăgubiri, ci a justificat calitatea procesuală a acestui pârât pe motiv că a depus la dosarele de judecată decizia atacată. Or, dispozițiile legale sunt cât se poate de clare, în sensul că funcționarul public poate fi introdus în cauză în anumite condiții, când a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori a refuzat soluționarea unei cereri referitoare la un drept subiect sau interes legitim, și numai dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârzierea soluționării cererii. Astfel, nu era necesară administrarea vreunei probe pentru constatarea acestor aspecte și pentru admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului D.. 4.3. Înalta Curte constată că sunt lipsite de suport legal și criticile recurentului-reclamant privind admiterea excepției inadmisibilității acțiunii. Înalta Curte reține că art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, modificată, definește contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim, astfel cum rezultă din prevederile art. 8, care reglementează obiectul acțiunii judiciare. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pentru a fi considerat act administrativ, trebuie să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Însă, nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice, sunt acte administrative ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia. Pe acest aspect, instanța de fond în mod corect a reținut, în raport cu cele dezlegate de sentința nr. 3178 din 21 octombrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (sentință pronunțată în materia contenciosului administrativ, și nu în materie civilă), incidența puterii de lucru judecat în ceea ce privește faptul că Decizia nr. 107/03.09.2003 a CNSAS nu reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, ci un act intern al CNSAS, privind metodologia de lucru și etapele procedurale ce trebuie parcurse pentru soluționarea sesizărilor. Puterea lucrului judecat (res judicata) are la bază regula că o constatare făcută printr-o hotărâre judecătorească definitivă nu trebuie sa fie contrazisă de o alta hotărâre, aceasta în scopul de a se realiza o administrare uniforma a justiției. Se preîntâmpină, astfel, contradicțiile între hotărârile judecătorești, în sensul că drepturile recunoscute unei părți sau constatările făcute printr-o hotărâre definitiva să nu fie infirmate printr-o alta hotărâre posterioară, dată într-un alt proces. Sfera de acțiunea a puterii lucrului judecat se răsfrânge inclusiv asupra considerentelor hotărârii definitive prin care s-a lămurit un anumit aspect, hotărârea beneficiind de o prezumție irefragabilă că exprimă adevărul, nemaiputând fi contrazisă de o altă hotărâre judecătorească care să pună în discuție aspectul deja lămurit. În cauză, nu se mai poate supune unei noi aprecieri problema caracterului Deciziei nr. 107/03.09.2003 a CNSAS, dacă este sau nu act administrativ cu caracter normativ. Astfel, în mod corect a reținut instanța de fond că nu sunt îndeplinite condițiile expres și limitativ prevăzute de lege în privința deciziei atacate, care nu poate fi cenzurată de instanța de contencios administrativ în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 554/2004. 4.4. Nici restul susținerilor recurentului-reclamant, referitoare la neanalizarea de către prima instanță a excepției lipsei de interes invocate de pârâtul CNSAS, nu pot fi avute în vedere, în mod corect, cu aplicarea art. 248 alin. (1) C. proc. civ., instanța analizând cu prioritate excepția inadmisibilității acțiunii, în raport de a cărei soluționare nu se mai impunea analiza celorlalte excepții sau susțineri ale părților. 4.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, apreciind că hotărârea de fond nu cuprinde motive contradictorii ori motive străine de natura cauzei, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.