Decizia nr. 1569/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 10.09.2013, sub nr. x/2013, reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională de Administrare Fiscală a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună în principal, anularea următoarelor acte administrative individuale emise de CNAS: comunicarea CNAS primită de A. prin e-mail în data de 30 aprilie 2013, la ora 1:56 p.m.; adresa nr. x/30.04.2013 emisă de către CNAS și primită de A. în data de 30 aprilie 2013; precum și adresa de răspuns a CNAS nr. MS/FD/2048/07.06.2013 primită de A. în data de 12 iunie 2013, referitoare la contestația depusă de A. împotriva Notificărilor ("Adresa de Răspuns"). Totodată, a solicitat obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată privind soluționarea cauzei.

Soluția instanței de fond Prin sentința pronunțată la data de 05 mai 2017, Curtea de Apel București a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Agenția Națională de Administrare Fiscală și a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. față de acesta pentru lipsa calității procesuale pasive. Totodată, a admis acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. față de pârâtul Casa Națională de Asigurări de Sănătate (CNAS) și a anulat comunicarea CNAS primită de reclamantă prin e-mail în data de 30 aprilie 2013, adresa nr. x/30.04.2013 emisă de CNAS și adresa de răspuns a CNAS nr. MS/FD/2048/07.06.2013. De asemenea, a admis în parte cererea de majorare onorariu expert și a majorat cuantumul onorariului pentru expert de la 1500 RON la 5000 RON. Totodată, a obligat pârâtul CNAS să plătească reclamantei suma de 10.100 RON cheltuieli de judecată, din care 5000 RON reprezentând onorariu avocat și 5000 RON reprezentând onorariu expert.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 1632 din 05 mai 2017, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2013 a formulat recurs pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, invocând dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011, art. 488 pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea sentinței, în sensul respingerii ca neîntemeiată a acțiunii în anulare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. În esență, criticile recurentei-pârâte au vizat următoarele aspecte: - în mod greșit instanța de fond a reținut că procentul și valorile consumului trimestrial menționate în notificarea pentru trimestrul I 2013 sunt calculate în mod eronat de vreme ce toate informațiile legate de datele de consum au fost extrase din baza de date centralizată la nivel național, cu respectarea prevederilor legale incidente - instanța de fond a exclus, în mod greșit, TVA din consumul centralizat de medicamente, întrucât recurenta-pârâtă nu are temei legal pentru a transmite consumul individual către deținătorul autorizației de punere pe piață decât cu TVA, intimata-reclamantă având posibilitatea de a-și deduce TVA-ul stabilit în procent de 9% în conformitate cu dispozițiile art. 140 din Codul fiscal, neaducându-se, astfel, nicio atingere principiului justei așezări a sarcinilor fiscale; - în mod greșit, instanța de fond a considerat ca fiind nelegală includerea adaosurilor comerciale în valorile comunicate intimatei-reclamante, deși Curtea Constituțională a reținut că formula identificată de legiuitor pentru calculul contribuției trimestriale dă expresie justului echilibru între interesul general car a determinat stabilirea contribuției și avantajele conferite unei categorii de agenți economici, respectiv deținătorii de autorizații de punere pe piață cărora li se decontează din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății contravaloarea medicamentelor vândute, beneficiind de un real avantaj ce rezultă din certitudinea vânzării și încasării contravalorii medicamentelor; - în mod greșit, instanța de fond a reținut că datele comunicate în notificare nu respectă principiul predictibilității fiscale, în condițiile în care sistemul de raportare a consumului de medicamente instituit prin O.U.G. nr. 77/2011 nu aduce atingere niciunui principiu de drept fiscal, fiind conceput ca un mecanism de întoarcere a sumelor plătite din fondurile publice către finanțator pentru asigurarea accesului neîntrerupt al populației la medicamente; - instanța de fond a reținut, în mod greșit, că datele comunicate în notificarea pentru trimestrul I 2013 sunt incorecte și inexacte, de vreme ce însăși intimata-reclamantă a transmis lista de medicamente pentru care susține că datorează contribuție trimestrială; - sub aspectul cheltuielilor de judecată, în mod greșit a reținut instanța de fond culpa procesuală a recurentei-pârâte, în condițiile în care autoritatea pârâtă a executat o obligație legală, susținând totodată că suma pe care a fost obligată să o plătească este excesiv de mare.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 16.04.2018, intimata-reclamantă A. S.R.L. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, subliniind legalitatea sentinței recurate din perspectiva obligației recurentei -pârâte de a comunica procentul și valoarea consumului trimestrial de medicamente fără TVA și fără includerea adaosurilor terților distribuitori, cu respectarea principiului predictibilității fiscale. În opinia intimatei-reclamante, se confirmă ipoteza erorilor grave de raportare în sistemul de sănătate, ceea ce implică vicierea valorilor comunicate prin notificări, în condițiile în care autoritatea recurentă nu a furnizat documente relevante care să ateste că medicamente cuprinse în listă au fost în mod efectiv decontate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății. 4.2. La data de 30.03.2018, Agenția Națională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare la recursul formulat de către recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate prin care a solicitat instanței casarea doar în parte a sentinței recurate, menținând-o în ceea ce privește soluția privind admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a ANAF, aspect necriticat prin recurs și devenit, astfel, definitiv prin nerecurare.

Procedura derulată în recurs În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 2012/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și cu măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, s-a fixat termen de judecată la data de 26 februarie 2020.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele care vor fi arătate în continuare. Intimata-reclamantă A. S.R.L. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune în anularea notificării nr. x/30.04.2013 prin care i-au fost comunicate valoarea procentului "p" pentru trimestrul I/2013 în cuantum de 15,87% respectiv valorile consumului trimestrial suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății, aferent vânzărilor plătitorului contribuției pentru medicamentele din lista depusă pentru care se datorează contribuția trimestrială. Soluționând cauza, curtea de apel a dispus anularea actelor administrative contestate, motivele de nelegalitate reținute fiind, în esență, următoarele: - procentul și valorile consumului trimestrial menționate în notificarea contestată sunt calculate în mod eronat de către autoritatea emitentă, deoarece calculul nu ține seama de dispozițiile legale incidente; - valoarea medicamentelor suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății includ, în mod nelegal, TVA și adaosurile distribuitorilor și farmaciilor; - datele comunicate menționate în notificare au fost stabilite cu nerespectarea principiului predictibilității fiscale; - datele comunicate sunt incorecte prin raportare la evidențele interne și informațiile disponibile la nivel public. Reevaluând materialul probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate în recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru următoarele considerente: Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011 "Deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor sau reprezentanții legali ai acestora au obligația de a plăti trimestrial pentru medicamentele incluse in programele naționale de sănătate, precum si pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite in tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, o contribuție trimestrială calculată conform prezentei ordonanțe de urgență", contribuție care începând cu data de 30.09.2011, s-a calculat conform art. 3 din Ordonanță, respectiv: "(1) Contribuția trimestrială se calculează prin aplicarea unui procent "p" asupra valorii consumului de medicamente, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție. 2) Procentul "p" se calculează astfel: P= CTt-Bat/CTt x 100, unde: CTt = consumul total trimestrial de medicamente, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății; BAt = bugetul aprobat trimestrial, aferent medicamentelor suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, calculat prin împărțirea la 4 a bugetului anual aprobat inițial prin legea bugetului de stat." Începând cu trimestrul IV 2012, s-a revenit asupra formulei de calcul a contribuției trimestriale, O.G. nr. 17/2012 (art. 7) reglementând că modalitatea de calcul a contribuției se realizează potrivit formulei prevăzute la art. 3 din Ordonanță, unde CTt și BAt nu includ TVA. De asemenea, potrivit art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, "CNAS transmite în format electronic persoanelor care au obligația plății acestei taxe, până la finele lunii următoare expirării trimestrului, consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate". Contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că procentul "p" aferent trimestrului I 2013 a fost calculat potrivit dispozițiilor legale sus arătate, referitoare la modalitatea de calcul instituită de O.U.G. nr. 77/2011. În ceea ce privește includerea TVA în valorile consumului trimestrial de medicamente, Înalta Curte reține că potrivit art. 7 din O.G. nr. 17/2012 "Începând cu trimestrul IV 2012, calculul contribuției trimestriale se realizează potrivit formulei prevăzute la art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății, cu completările ulterioare, unde CTt și BAt nu includ taxa pe valoarea adăugată, iar BAt este de 1.515 milioane RON." De asemenea, prin decizia nr. 39/2013, Curtea Constituțională a statuat că este neconstituțională calcularea contribuției la o bază de impunere care are în compunere o altă taxă, fără a stabili însă că CNAS are obligația de a deduce TVA din valoarea consumului individual, ci doar a apreciat că această contribuție trimestrială nu poate fi calculată la valoarea consumului individual care să cuprindă TVA . Or, în speță, formula de calcul menționată în notificarea contestată respectă atât prevederile legale, cât și Decizia Curții Constituționale, având în vedere că cele două elemente ale formulei de calcul, respectiv CTt și Bat nu includ TVA, obligația de deducere a TVA revenind intimatei-reclamante, în condițiile în care prin notificare i s-a comunicat că valoarea de consum propriu conține TVA pe care deținătorul autorizației de punere pe piață îl poate deduce. Critica vizând includerea în consum a valorii adaosurilor de pe lanțul de distribuție este, de asemenea, fondată, întrucât în raport cu prevederile art. 1 și 3 din O.U.G. nr. 77/2011 și de procedura de raportare a consumului de medicamente prevăzută de art. 5 din același act normativ, stabilirea contribuției se face prin raportare la valoarea consumului de medicamente, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție, în consumul raportat de farmacii fiind incluse și adaosuri comerciale (adaosul comercial de distribuție, respectiv adaosul comercial de farmacie) calculate potrivit art. 20 și 21 din Ordinul nr. 75/2009. Or, așa cum a reținut și Curtea Constituțională în decizia nr. 249/21.05.2013, taxa de clawback este o taxă parafiscală, stabilită potrivit prevederilor art. 139 alin. (1) din Constituție, în virtutea cărora "impozitele, taxele și orice alte venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege". Așadar, taxele parafiscale reprezintă o categorie distinctă, specială, de venituri care sunt legal dirijate în beneficiul instituțiilor și/sau organismelor cărora statul consideră oportun să le asigure realizarea, pe această cale, a unor venituri complementare. Ca atare, este dreptul exclusiv al legiuitorului să stabilească plătitorii taxelor parafiscale, în speță ai taxei de clawback, respectiv agenții economici care sunt vizați în mod expres de reglementările Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2011. De asemenea, în cuprinsul deciziei nr. 484/25.09.2014, instanța de contencios constituțional a reținut că "în aplicarea prevederilor legale de referință este stabilit așadar modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. În acest cadru legal este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus.", reiterându-se faptul că această contribuție trimestrială a fost instituită de legiuitor exclusiv în considerarea faptului că deținătorilor li se decontează din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății contravaloarea medicamentelor vândute (deci în considerarea acestei facilități), ceea ce nu este cazul celorlalți subiecți care desfășoară o activitate comercială, fără a beneficia de alte avantaje. Aceștia vând atât medicamente compensate, cât și medicamente cumpărate liber de populație, neavând un avantaj efectiv din vânzarea medicamentelor compensate. Pentru această activitate acești subiecți practică un adaos comercial negociat cu deținătorul autorizației de punere pe piață a medicamentelor, fiind prin urmare firesc ca acest adaos să fie plătit de către deținătorii de APP. În ceea ce privește încălcarea principiului predictibilității impunerii, contrar celor reținute de judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor nu pot invoca necunoașterea întinderii contribuției trimestriale, câtă vreme preturile maximale ale medicamentelor de uz uman cu autorizație de punere pe piață în România se stabilesc și se aprobă prin ordin al ministrului sănătății (ceea ce implică o cotă maximă a adaosului de distribuție și o cotă maximă a adaosului de farmacie). Sub acest aspect, Curtea Constituțională prin decizia nr. 665/12.11.2014 a observat că, potrivit art. 851 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, "Ministerul Sănătății stabilește, avizează și aprobă, prin ordin al ministrului sănătății publice, prețurile maximale ale medicamentelor de uz uman cu autorizație de punere pe piață în România, cu excepția medicamentelor care se eliberează fără prescripție medicală (OTC)". Având în vedere aceste prevederi legale, Curtea Constituțională a constatat că modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie sunt plafonate la un anumit nivel, determinat în mod clar și explicit. Așadar, câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând aceste prețuri, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. Curtea Constituțională a observat, de asemenea, că, în acest cadru legal, este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus. Referitor la incorectitudinea și inexactitatea datelor comunicate, în notificarea pentru trimestrul I 2013 din perspectiva includerii în categoria medicamentelor suportate din FNUASS și bugetul Ministerului Sănătății a unor medicamente (Valdoxan și Prestance) care nu se află pe lista medicamentelor compensate cuprinsă în H.G. nr. 720/2008, criticile recurentei-pârâte sunt de asemenea fondate. Înalta Curte reține că, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (2) și (21) din O.U.G. nr. 77/2011, "Deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor, persoane juridice române, au obligația să depună la Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în termenul prevăzut la alin. (1), lista medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială. Persoanele juridice menționate la alin. (1) și (2) au obligația să depună la Casa Națională de Asigurări de Sănătate lista actualizată a medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială, până la data de 15 inclusiv a lunii următoare încheierii trimestrului pentru care se datorează contribuția." În aplicarea acestor prevederi, intimata-reclamantă a transmis autorității recurente lista medicamentelor pentru care datorează contribuția trimestrială, urmare transmiterii acestei liste, procedându-se la stabilirea consumului centralizat de medicamente corespunzător trimestrului I 2013. Verificând lista de medicamente instanța de control judiciar constată că medicamentele menționate de judecătorul fondului se regăsesc în documentul înregistrat la CNAS sub nr. x/5.04.2013, respectivele medicamente având prețuri în CANAMED, inclusiv pentru trimestrul I 2013. În privința cheltuielilor de judecată, în raport de soluția instanței de recurs conform căruia nu se identifică elemente de nelegalitate a notificării contestate, urmează a fi respinsă cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, întrucât fundamentul juridic al acordării cheltuielilor de judecată îl reprezintă culpa procesuală a părții care cade în pretenții, or recurenta-pârâtă nu se regăsește în această situație.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele arătate, găsind fondate criticile invocate de recurenta-pârâtă, Înalta Curte în baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004 va admite recursul, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va respinge ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată și va menține soluția pronunțată asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția Națională de Administrare Fiscală, soluție care nefiind recurată a devenit definitivă, bucurându-se de autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranșată conform art. 430 C. proc. civ.