ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3657/2018

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, anularea Notificării nr. x/30.10.2014 transmisă de pârâtă, prin care i-au fost comunicate datele necesare în vederea stabilirii, declarării și achitării contribuției clawback aferente trimestrului III al anului 2014, precum și anularea adresei privind răspunsul la contestația administrativă nr. P/1041/11.12.2014 (mai puțin în ceea ce privește mențiunea referitoare la codul CIM x).

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3387 din 16 decembrie 2015, a admis acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, a anulat Notificarea nr. x/30.10.2014 emisă de Casa Națională de asigurări de Sănătate și, în parte, adresa nr. x/11.12.2014 privind răspunsul la contestația administrativă (mai puțin mențiunea referitoare la codul CIM x).

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut în esență că, prin Notificarea nr. x/30.10.2014 trimisă de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate către reclamanta SC A. SRL, s-au comunicat acesteia datele necesare calculării taxei clawback prevăzute de O.U.G. nr. 77/2011 aferentă trimestrului III 2014, și anume valoarea "p" de 20,92% și consumul de medicamente suportat din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății aferent vânzărilor pentru medicamentele menționate în anexă.

Împotriva notificării, reclamanta a formulat contestație administrativă, ce a fost admisă parțial prin adresa nr. x/11.12.2014, doar în ceea ce privește medicamentele având codul CIM x.

A considerat instanța de fond ca fiind neîntemeiate susținerile reclamantei privind nemotivarea în fapt și în drept a notificării, distincția între noțiunea de valoare consumului de medicamente și cea de consum de medicamente care ar rezulta din interpretarea prevederilor art. 3 și art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011, faptul că s-ar fi avut în vedere în mod greșit valoarea de decontare a medicamentelor, iar nu valoarea vânzărilor fiecărui plătitor, greșita includere a taxei pe valoarea adăugată, încălcarea art. 14 din Convenție, a art. 1 din Protocolul nr. 1, art. 63 și art. 34 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

În schimb, curtea de apel a apreciat ca fiind întemeiate criticile privind existența unor erori în calculul datelor comunicate de pârâtă, aspect confirmat chiar de cuprinsul adresei privind răspunsul la contestația administrativă nr. P/1041/11.12.2014 emisă de Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

A constatat că, prin această adresă, se anulează sumele privind codul CIM x având în vedere precizările reclamantei referitoare la faptul că ultimele loturi ale acestui produs puse pe piață și-au încetat valabilitatea încă din luna septembrie 2013, ceea ce confirmă susținerea reclamantei privind existența unor erori în datele raportate de farmacii, spitale etc. către casele teritoriale de sănătate și ulterior de acestea către CNAS.

De asemenea, referitor la codul CIM x, în cuprinsul adresei se recunoaște că dintr-o eroare a furnizorului de servicii medicale a fost selectat eronat acest cod, deși corect era codul CIM x, însă pârâta nu ia nicio măsură de anulare sau modificare a datelor comunicate prin Notificarea x/30.10.2014, ci arată că a dispus doar atenționarea furnizorului de servicii medicale, astfel încât raportările ulterioare să conțină date corecte.

În aceste condiții, instanța de fond a reținut că nu există dovezi că sumele incluse în notificarea contestată corespund cu datele reale privind valoarea consumului de medicamente aferent vânzărilor reclamantei, astfel că se impune anularea actelor contestate.

Împotriva sentinței nr. 3387 din 16 decembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs doar pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat.

În esență, recurenta pârâtă a susținut, referitor la motivarea instanței privind existența unor erori în calculul datelor comunicate de CNAS, că în O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății s-a stabilit, începând cu 01.10.2011, obligația tuturor deținătorilor autorizațiilor de punere pe piață de a plăti o contribuție trimestrială în funcție de procentul de creștere a consumului de medicamente aplicat la consumul individual al fiecăruia dintre aceștia.

Potrivit dispozițiilor art. 5, alin. (4) și (5) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora consumul total trimestrial de medicamente (CTt) suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, se calculează pe baza datelor raportate de casele de asigurări de sănătate și centralizate de la farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă.

Casele de asigurări de sănătate raportează consumul centralizat către CNAS în baza raportărilor făcute de farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamente suportate din bugetul FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății.

Baza de calcul a contribuției trimestriale se stabilește potrivit O.U.G. nr. 77/2011, în funcție de raportările furnizorilor de servicii medicale (farmacii, unități sanitare cu paturi și centre de dializă) către casele de asigurări de sănătate.

Aceste instituții transmit în format centralizat consumul de medicamente validat de acestea, pe baza raportărilor furnizorilor de servicii medicale.

Astfel, acest mecanism este unul care are la bază raportări însușite și asumate pentru corectitudinea lor de către furnizorii de servicii medicale, validate de casele de asigurări de sănătate și transmise CNAS, iar aceste date au fost transmise reclamantei-intimate.

În aplicarea prevederilor legale. Casa Națională de Asigurări de Sănătate transmite în format electronic, fiecărui deținător de autorizație de punere pe piață respectiv reprezentant legal al acestuia. consumul centralizat la nivel național pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, precum și pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, aferente medicamentelor din lista depusă la Casa Națională de Asigurări de Sănătate de către deținătorii de autorizație de punere pe piață pentru care se datorează contribuția trimestrială.

Astfel, atribuțiile exclusive ale instituției recurente sunt acelea de a transmite procentul "p" și consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate, conform art. 3 alin. (3) coroborat cu art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare,

Singurele elemente necesare verificării modalității de calcul al taxei sunt cele referitoare la consumul de medicamente pe fiecare canal de eliberare (farmacii, unități sanitare cu paturi și centre de dializă), date ce au fost puse atât la dispoziția reclamantei, cât și la dosarul instanței.

Medicamentele prevăzute la art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011 se utilizează (consumă) prin canalele de eliberare (circuit deschis, circuit închis) și se raportează lunar de către acestea, constituind trimestrial datele din sistemul de asigurări sociale de sănătate.

În mod greșit instanța de fond a dispus anularea actelor administrative contestate având în vedere doar precizările reclamantei în sensul că ultimele loturi ale acestui produs puse pe piață și-au încetat valabilitatea încă din septembrie 2013, întrucât CNAS nu are competenta legală de a urmări trasabilitatea medicamentelor pe tot lanțul, de la fabricație și/sau distribuție până la nivel de farmacie comunitară, farmacie de spital, drogherie, singura autoritate competentă care deține și de Ia care se pot solicita aceste informații, în temeiul Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările ulterioare, este Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale.

De asemenea, art. 729 din Legea 95/2006, cu modificările și completările ulterioare, deținătorul de autorizație de punere pe piață trebuie să anunțe Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale dacă produsul încetează să fie pus pe piață fie temporar, fie permanent; o astfel de notificare trebuie să fie făcută cu cel puțin două luni înainte de întreruperea punerii pe piață a medicamentului, cu excepția situațiilor excepționale.

Pe de altă parte, deși reclamanta cunoaște vânzările sale de medicamente (potrivit evidențelor contabile proprii), nu are cum să cunoască momentul în care acel medicament este vândut sau utilizat de furnizorii de servicii medicale și medicamente, existând un decalaj de timp între momentul vânzării unui medicament de către DAPP și decontarea acelui medicament din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății.

În accepțiunea O.U.G. nr. 77/2011, vânzările realizate de către reclamantă nu au relevanță în stabilirea, calcularea și declararea contribuției trimestriale, legiuitorul reglementând expres că la calculul contribuției trimestriale se au în vedere datele aferente valorii consumului din sistemul asigurărilor sociale de sănătate, respectiv medicamentele eliberate asiguraților.

Ceea ce contează în stabilirea elementelor ce stau la baza contribuției trimestriale este data consumului de medicamente (data eliberării efective către consumatorul final - pacient), iar nu data comercializării lor în lanțul de distribuție (distribuitori en gros, farmacii de circuit deschis și/sau farmacii cu circuit închis).

Totodată, medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, medicamentele cu și fără contribuție personală folosite în tratamentul ambulatoriu, pe bază de prescripție medicală, astfel cum sunt prevăzute la art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011 eliberate prin canalele de eliberare respectiv farmacii, unități sanitare și centre de dializă și raportate lunar de către acestea, pot proveni din stocurile anterioare, din stocurile și achiziția curentă sau doar din achiziția curentă, astfel încât datele de consum (eliberare) nu sunt superpozabile integral datelor de vânzări.

O.U.G. nr. 77/2011 prevede obligația canalelor de eliberare de a raporta lunar doar date legate de consumul de medicamente prevăzute la art. 1, nu și date despre trasabilitatea acestora (achiziție, stocuri etc).

Reclamanta datorează contribuția trimestrială pentru medicamentele asumate prin propriile declarații depuse în baza art. 4 din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările ulterioare, referitoare la lista medicamentelor pentru care datorează contribuția trimestrială.

Instanța de fond în mod greșit a motivat că CNAS nu a luat măsura de anulare a datelor comunicare prin Notificarea nr. x/30.10.2014, deși în cuprinsul adresei nr. x/11.12.2014 a recunoscut că din eroare a fost selectat codul CIM x, dar codul corect era x, întrucât dispozițiile art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare sunt clare, în sensul că "(4) în cazul soluționării contestațiilor până la termenul de plată prevăzut la art. 5 alin. (8), se vor plăti contribuțiile aferente noilor sume comunicate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, iar în cazul depășirii acestui termen, se vor face regularizări la următoarele termene de plată."

Medicamentele aferente trimestrului III 2014 au fost decontate din bugetul Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate de către casele de asigurări de sănătate către farmacii și ulterior de acestea către distribuitori și producători.

În acest sens, recurenta precizează că, în conformitate cu art. 144 alin. (9) din Contractul-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2014-2015, aprobat prin H.G. nr. 400/2014, se efectuează decontarea medicamentelor în ordine cronologică, până la 60 de zile calendaristice de la data verificării prescripțiilor medicale eliberate asiguraților și acordării vizei "bun de plată" facturilor care le însoțesc, de către casa de asigurări de sănătate.

Astfel, pentru trim. III 2014 din bugetul FNUASS a fost decontată în totalitate farmaciilor de către casele de asigurări de sănătate contravaloarea medicamentelor eliberate de către acestea.

Or, atât timp cât reclamanta, Ia momentul la care a încasat aceste sume nu a contestat în niciun mod consumul de medicamente, înseamnă că l-a acceptat, iar în măsura în care contestă acest consum, înseamnă că înțelege să conteste și sumele de care a beneficiat inițial din bugetul FNUASS și într-o atare situație are obligația legală a restituirii lor.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și reiterând principalele susțineri din acțiunea introductivă.

Prin încheierea de ședință din 29.05.2018, pronunțată în condițiile art. 493 din C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele și pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Intimata reclamantă a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ Notificarea nr. X din 30.10.2014 și adresa nr. x/11.12.2014, emise de recurenta pârâtă CNAS, acțiunea sa fiind admisă, iar actele administrative anulate în întregime.

Recurenta critică pentru nelegalitate soluția instanței de fond, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. raportat la prevederile O.U.G. nr. 77/2011.

Criticile sunt întemeiate doar în ceea ce privește admiterea integrală a acțiunii, în condițiile în care motivarea sentinței nu susține o asemenea soluție.

Astfel, se constată că - deși din cuprinsul hotărârii recurate reiese că judecătorul fondului a reținut ca fiind întemeiate doar criticile privind existența unor erori în calculul datelor comunicate de pârâtă (referitoare la medicamentele cu codul CIM x și, respectiv, x), înlăturându-le motivat pe toate celelalte - acesta a anulat integral notificarea, iar adresa de răspuns la contestație a anulat-o în parte, menținând doar referirea la anularea datelor privind medicamentul cu codul CIM x.

Înalta Curte mai reține faptul că, în ceea ce privește motivarea instanței de fond pe celelalte critici de nelegalitate formulate prin acțiune (privind nemotivarea notificării, distincția între valoarea consumului de medicamente și consumul de medicamente, faptul că s-ar fi avut în vedere în mod greșit valoarea de decontare a medicamentelor, iar nu valoarea vânzărilor fiecărui plătitor, greșita includere a taxei pe valoarea adăugată etc.), intimata reclamantă nu a declarat recurs incident împotriva considerentelor sentinței.

În acest context, instanța de recurs reține că, în conformitate cu prevederile art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011:

"(3) Stabilirea, calculul și declararea contribuției se efectuează de către persoanele obligate la plata acesteia, prevăzute la art. 4 alin. (3), pe baza informațiilor furnizate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Contribuția trimestrială se declară de către plătitori la organul fiscal competent, până la termenul de plată al acesteia prevăzut la alin. (8).

(4) Farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamente potrivit prevederilor art. 1 raportează consumul de medicamente care se suportă din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, după cum urmează:

a) farmaciile cu circuit deschis raportează lunar consumul, în condițiile Contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate;

b) unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamentele prevăzute la art. 1 raportează lunar, până la data de 15 a lunii curente pentru luna anterioară, la casele de asigurări de sănătate consumul de medicamente pe baza formularelor de raportare aprobate prin ordin comun al ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, în termen de 30 de zile.

(5) Unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamentele prevăzute la art. 1, după aprobarea bugetului propriu, raportează caselor de asigurări de sănătate bugetul anual aferent medicamentelor suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății. Pentru anul 2011, raportarea se face în termen de 10 zile de la data intrării în vigoare a prevederilor prezentei ordonanțe de urgență.

(6) Casele de asigurări de sănătate raportează lunar consumul centralizat către Casa Națională de Asigurări de Sănătate până la data de 20 inclusiv a lunii următoare celei pentru care se datorează contribuția, pe baza unei machete de raportare aprobate prin ordin al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

(7) Casa Națională de Asigurări de Sănătate transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1, până la finele lunii următoare expirării trimestrului, consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate.

(8) Contribuția prevăzută la art. 3 se virează trimestrial, până la data de 25 a celei de-a doua luni următoare încheierii trimestrului pentru care se datorează contribuția".

Intimata reclamantă a susținut prin acțiunea introductivă și, ulterior, prin întâmpinarea depusă în faza recursului, că în cazul medicamentului cod CIM x - A. 0,5 mg/ml, a avut pe perioada 2013 - iunie 2014 importuri totale pentru 25.389 unități, iar valorile însumate comunicate de CNAS pentru cele patru trimestre ale anului 2013, precum și pentru trimestrele I și II ale anului 2014 se ridică la nu mai puțin de 48.261 unități, ceea ce înseamnă că i se impune o contribuție clawback raportată la o cantitate de medicamente ce o depășește cu mult pe aceea pusă în realitate pe piață.

De asemenea, a susținut că în listă apar menționate și medicamente care nu au fost puse pe piață de A. în ultimii doi ani (medicamentele cod CIM x). În plus, niciunul dintre aceste medicamente nu figurează în declarația trimestrială privind medicamentele pentru care se datorează contribuția, înregistrată la CNAS sub nr. x/11.04.2014.

Instanța de recurs nu poate primi susținerea recurentei pârâte în sensul că, în ceea ce privește cele două coduri CIM mai sus menționate, intimata reclamantă avea la îndemână soluția prevăzută expres de art. 6 din O.U.G. nr. 77/2011, respectiv aceea a regularizării la termenul de plată aferent trimestrului următor.

Astfel, Înalta Curte reține că, potrivit art. 6 din actul normativ incident, "(1) Datele comunicate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate potrivit prevederilor art. 5 alin. (7) pot fi contestate de persoanele prevăzute la art. 1 în termen de 10 zile calendaristice din ziua comunicării datelor.

(2) Contestațiile se depun la Casa Națională de Asigurări de Sănătate și se soluționează prin emiterea unui act administrativ, comunicat contestatarilor, în termen de 30 de zile de la data înregistrării acestora.

(3) Depunerea contestațiilor nu suspendă obligația de plată a contribuției prevăzute la art. 3.

(4) În cazul soluționării contestațiilor până la termenul de plată prevăzut la art. 5 alin. (8), se vor plăti contribuțiile aferente noilor sume comunicate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, iar în cazul depășirii acestui termen se vor face regularizări la termenele de plată aferente trimestrului următor.

(5) Ulterior comunicării actului administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la alin. (2), contestatarul se poate adresa instanței de contencios administrativ potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Este adevărat că, prin adresa nr. x/11.12.2014, de răspuns la contestația administrativă, se anulează sumele privind codul CIM x având în vedere precizările intimatei reclamante referitoare la faptul ca ultimele loturi ale acestui produs puse pe piață și-au încetat valabilitatea încă din luna septembrie 2013.

Însă, în cuprinsul aceleiași adrese, referitor la codul CIM x, deși recurenta pârâtă recunoaște că dintr-o eroare a furnizorului de servicii medicale a fost selectat acest cod CIM, în loc de x, aceasta nu a luat nicio măsură de anulare sau de modificare a datelor comunicate prin Notificarea x/30.10.2014, precizând doar că a dispus atenționarea furnizorului de servicii medicale în ceea ce privește înregistrarea medicamentului în codul CIM corect "astfel încât raportările ulterioare să conțină date corecte".

Or, atâta vreme cât recurenta pârâtă nu a comunicat cu adresa nr. x/11.12.2014 [emisă peste termenul de plată prevăzut la art. 5 alin. (8) din O.U.G. nr. 77/2011] noile sume care să nu mai cuprindă erorile invocate și în raport cu care să se realizeze eventuala regularizare, critica sa întemeiată pe art. 6 alin. (4) din ordonanță nu poate fi primită.

De altfel, din cuprinsul sentinței nr. 3366 din 3 noiembrie 2016 (pronunțată în dosar nr. x/2015), depusă la dosar de intimata reclamantă, reiese că și în trimestrul următor (trimestrul IV anul 2014) aceste erori s-au perpetuat, cel puțin în ceea ce privește medicamentele cu cod CIM x.

Prin urmare, soluția pronunțată de prima instanță (examinată de Înalta Curte în limitele în care a fost recurată) este doar în parte temeinică și legală, respectiv pentru anularea datelor referitoare la medicamentele cu codurile CIM x și x, nejustificându-se anularea integrală a notificării.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

Față de împrejurările de fapt expuse, în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, va casa sentința recurată și, în consecință, admițând doar în parte acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, va proceda la anularea în parte a Notificării nr. X din 30.10.2014 și a adresei nr. x/11.12.2014 emise de pârâtă, în ceea ce privește mențiunile referitoare la codurile CIM x și x. Va respinge în rest acțiunea reclamantei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței nr. 3387 din 16 decembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Admite în parte acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Anulează în parte Notificarea nr. x/30.10.2014 și adresa nr. x/11.12.2014 emise de pârâtă, în ceea ce privește mențiunile referitoare la codurile CIM x și x.

Respinge în rest acțiunea.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică azi. 31 octombrie 2018.

Procesat de GGC - GV