ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3199/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea adresată Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, disjunsă din Dosarul nr. x/2014, reclamanta SC A. SRL a solicitat instanței, în contradictoriu cu Casa Naționala de Asigurări de Sănătate, anularea Notificării nr. x din 29 aprilie 2014. 1.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 2502 din 7 octombrie 2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, având ca obiect "anulare act administrativ-disjuns din Dosarul nr. x/2014" și a anulat Notificarea nr. x din 29 aprilie 2014. Pentru a dispune astfel, instanța de fond a avut în vedere următoarele: Prin Notificarea nr. x din 29 aprilie 2014, pârâta CNAS a comunicat reclamantei, în calitatea sa de deținătoare de autorizații de punere pe piață medicamente, în conformitate cu prev. O.U.G. nr. 77/2011: - valoarea procentului p pentru trimestrul I al anului 2014 - 20,18 % - consumul de medicamente pentru trimestrul I al anului 2014 suportat din FNUASS și din bugetul MS aferent vânzărilor reclamantei, pentru medicamentele din lista anexată și pentru care datorează contribuția trimestrială. La datele comunicate de CNAS urma a se raporta calculul contribuției trimestriale datorate de reclamantă, în calitate de deținător de autorizații de punere pe piață pentru trimestrul I al anului 2013, conform O.U.G. nr. 77/2011 (taxa claw-back), urmând ca reclamanta să calculeze contribuția după formula prev. la art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011. Reclamanta încearcă, pe cale ocolită și schimbând unghiul de abordare și interpretare, să supună atenției instanței o chestiune care a fost deja analizată și tranșată de Curtea Constituțională, anume problema adaosurilor distribuitorilor/farmaciilor. Astfel, prin Decizia nr. 484/2014, Curtea Constituțională a statuat următoarele: "35. Referitor la critica privind încălcarea principiului justei așezări a sarcinilor fiscale, instituit de art. 56 alin. (2) din Constituție, Curtea reține că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că un stat contractant, mai ales atunci când elaborează și pune în practică o politică în materie fiscală, se bucură de o marjă largă de apreciere, cu condiția existenței unui "just echilibru" între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului (a se vedea Hotărârea din 23 februarie 2006, pronunțată în Cauza Stere și alții împotriva României, paragraful 50). Astfel, legiuitorul trebuie să dispună, la punerea în aplicare a politicilor sale, mai ales cele sociale și economice, de o marjă de apreciere pentru a se pronunța atât asupra existenței unei probleme de interes public care necesită un act normativ, cât și asupra alegerii modalităților de aplicare a acestuia, care să facă "posibilă menținerea unui echilibru între interesele aflate în joc" (Hotărârea din 4 septembrie 2012, pronunțată în Cauza Dumitru Daniel Dumitru și alții împotriva României, paragrafele 41 și 49). 36. În cauză, reglementarea criticată a fost determinată de un interes public general, respectiv pentru asigurarea accesului neîntrerupt al populației la medicamentele cu și fără contribuție personală acordate în ambulatoriu, în cadrul programelor naționale de sănătate, și ținând cont de necesitatea implementării unui sistem de contribuție sustenabil pentru suplimentarea în continuare a surselor de finanțare a sistemului public de sănătate în regim de urgență, în vederea asigurării asistenței medicale a populației. În acest context și pentru realizarea unui just echilibru între interesul general arătat și drepturile particularilor vizați prin reglementarea criticată, modul de calcul al contribuției stabilite prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011 a fost reglementat în considerarea regimului juridic distinct al deținătorilor de autorizații de punere pe piață a medicamentelor. Astfel, spre deosebire de distribuitori și farmaciile care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, deținătorii de APP au exclusivitatea punerii pe piață a medicamentelor, au certitudinea vânzării și încasării contravalorii lor, motiv pentru care legiuitorul a stabilit doar în sarcina acestora suportarea contribuției în discuție, cu excluderea celorlalte categorii de operatori economici menționate, care nu beneficiază de aceste avantaje. Formula identificată de legiuitor pentru calculul contribuției dă expresie, așadar, acestui just echilibru între interesul general care a determinat stabilirea acesteia și avantajele conferite unei categorii de operatori economici, respectiv deținătorilor de APP. În aplicarea prevederilor legale de referință este stabilit așadar modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. În acest cadru legal este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus". Referitori la erorile privind medicamentele incluse în listă, instanța subliniază că această critică trebuie analizată într-o cheie mai largă, aceea a predictibilității fiscale, a corectitudinii/realității datelor transmise de casele județene, centralizate de reclamantă și care constituie bază de calcul pentru contribuție. Or, curtea constată că nu există o mai mare dovadă a acestei lipse a predictibilității fiscale, a certitudinii legale, decât faptul că însăși pârâta nu a fost în măsura a da măcar detalii, cu atât mai puțin a proba, corectitudinea/realitatea datelor transmise, atunci când acestea au fost chestionate cu sau fără temei. Revine autorității pârâte sarcina de a dovedit legalitatea actului emis; împrejurarea invocată, că aceasta doar a centralizat datele primite de la casele județene de asigurări de sănătate, sugerând astfel o derobare de orice responsabilitate, este total nerelevantă în raționamentul juridic al cauzei, cât timp notificarea emisă îi aparține, iar aceasta cuprinde elementele ce compun algoritmul de calcul al taxei, pe care le impune reclamantei cu autoritatea și executorialitatea oricărui act administrativ. Cu alte cuvinte, deținătorii de autorizații nu au la dispoziție nici măcar elementele necesare pentru a verifica realitatea datelor transmise, pretinzându-li-se să accepte ca adevăr absolut cele comunicate de pârâtă, fără nici un control asupra contribuției, deloc neglijabilă, pe care trebuie să o plătească. Iar urmare a acestui fapt, însuși accesul lor la justiție este grevat de imposibilitatea de a supune cenzurii instanței eventualele acte nelegale și vătămătoare. Mai mult decât, din probele administrate în cauză, fără a avea pretenția exhaustivității demersului, s-au constatat erori în raportările caselor județene, care - dat fiind modul de colectare și centralizare a datelor de către pârâta CNAS - nu au fost/putut fi efectiv verificate de aceasta, iar de reclamantă nici atât, decât subsecvent formulării acțiunii, cu concursul instanței în a cest sens. Or, principiile certitudinii legale și al predictibilității fiscale sunt total incompatibile cu acest mod de a stabili elementele bazei de calcul a taxei de claw-back. În aceste condiții, este imposibil atât pentru plătitorul de taxă, cât și pentru instanță, să facă toate verificările necesare, în vederea stabilirii cu exactitate a medicamentelor comercializate de reclamantă în România, a cantităților vândute în diferitele perioade ș.a.m.d. 2. Cererea de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 2502 din 7 octombrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 1. Cu privire la reținerile instanței de fond cu privire la faptul că susținerile reclamantei privind erorile privind medicamentele incluse în listă trebuie analizată într-o cheie mai largă, aceea a predictibilității fiscale, sistemul de raportare a consumului de medicamente compensate este instituit de legiuitor prin prevederile O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare și prin legislația derivată. Valoarea vânzărilor de medicamente totale trimestriale de referință, adică a medicamentelor suportate din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, este valoarea finală la care medicamentele ajung la pacienți prin farmacii spitale și centre de dializă. Acest lucru rezultă din modul de centralizare a datelor prevăzut de art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011, care prevede că farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamente raportează consumul de medicamente, casele de asigurări de sănătate raportând mai departe CNAS consumul astfel centralizat. Înscrisurile depuse de CNAS care vin și contrazic reținerile instanței de fond cu privire la corectitudinea consumului de medicamente, precum și cu privire la posibilitatea verificării corectitudinii acestui consum, vizează: - toate documentele prin care casele de asigurări de sănătate au raportat lunar către CNAS consumul centralizat de medicamente suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății, pentru trim. I 2014, pentru medicamentele reclamantei menționate în actele administrative contestate, în conformitate cu prevederile Ordinului președintelui CNAS nr. 927/2011 pentru aprobarea machetei de raportare de către casele de asigurări de sănătate la Casa Națională de Asigurări de Sănătate a consumului centralizat de medicamente; - toate documentele prin care unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă au raportat lunar către casele de asigurări de sănătate consumul de medicamente al reclamantei care se suportă din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății, pentru trim. I 2014, pentru medicamentele menționate în actele administrative contestate, în conformitate cu prevederile Ordinului comun al ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 1518/2011 pentru aprobarea formularului de raportare a consumului de medicamente; - toate documentele prin care farmaciile cu circuit deschis au raportat lunar către casele de asigurări de sănătate consumul de medicamente care se suportă din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății, pentru trim. I 2014, pentru medicamentele reclamantei menționate în actele administrative contestate, cu respectarea dispozițiilor H.G. nr. 400/2014 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2014 - 2015, cu modificările și completările ulterioare. CNAS a comunicat reclamantei consumul de medicamente aferent trim. I 2014 cu respectarea tuturor prevederilor legale. Casele de asigurări de sănătate raportează consumul centralizat către CNAS, în baza raportărilor făcute de farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamente, astfel că datele comunicate reclamantei și puse la dispoziția instanței de judecată sunt raportări efectuate de furnizorii de servicii existente în SIUI. În Dosarul nr. x/2014, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 204 din 31 martie 2015, s-a pronunțat asupra constituționalității prevederilor art. 270 alin. (11) din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare. Codurile CIM contestate se regăsesc în Lista medicamentelor pentru care se datorează contribuție trimestriala, depusă de reclamantă la CNAS de către reclamantă, în temeiul art. 4 din O.U.G. nr. 77/2011 cu modificările și completările ulterioare, document înregistrat de reclamantă cu nr. 608 din 17 noiembrie 2011. 2. Totodată, veniturile realizate ca urmare a aplicării contribuției trimestriale potrivit O.U.G. nr. 77/2011, respectiv pentru trimestrul I 2014, constituie venituri la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și sunt folosite pentru medicamente incluse în programele naționale de sănătate, pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală și pentru servicii medicale, potrivit art. 7 din actul normativ mai sus menționat. Având în vedere că sumele plătite de deținătorii de autorizații de punere pe piață a medicamentelor, deci inclusiv de reclamanta din prezenta cauză sunt folosite pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, precum și pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă (decontate în cadrul plății pentru serviciile medicale), în condițiile neefectuării plătii ar rezulta o pagubă pentru Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate, ceea ce ar conduce la îngrădirea accesului la medicamente al asiguraților. Având în vedere cele mai sus menționate, solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea Sentinței civile nr. 2502 din 7 octombrie 2015 în sensul respingerii ca neîntemeiată a cererii de anulare a Notificării nr. x din 29 aprilie 2014 prin care s-au comunicat datele necesare calculării contribuției trimestriale aferente trimestrului I 2014.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă SC A. SRL a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că soluția primei instanțe este legală și temeinică. Deși a semnalat ca nu a comercializat medicamente către spitale și nu a participat la nici o achiziție publica, recurenta nu a verificat nici un dosar depus de vreun spital pentru decontarea medicamentelor compensate, deși prin aceasta contestație reclamanta nu a recunoscut nu numai anumite ci nu a recunoscut aproape jumătate din lista de medicamente compensate de recurenta și anume toate cele care se înscriu sub coloana CI, adică circuit închis. Orice farmacie care cerere decontare pentru medicamente compensate, inclusiv farmaciile spitalelor de stat, trebuie sa depună documentele care sunt prevăzute de lege, pentru aprobarea compensării. Între aceste documente se afla și actele de achiziție ale medicamentelor pentru care se cere compensarea, pe care recurenta nu le-a depus în nici un dosar. 2. Al doilea motiv de recurs privitor la îngrădirea accesului la medicamente al asiguraților, întrucât veniturile realizate prin aplicarea taxei claw-back constituie venituri la Bugetul Fondului Național Unic de Asigurări de Sănătate, nu poate fi primit, ca argument pentru calcularea greșita a taxei. Această taxă trebuie calculată, ca orice taxă și anume la veniturile realizate.

Procedura de soluționare a recursului 4.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 23 aprilie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. 4.2. Prin încheierea din 4 iunie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului 5.1. Singurul motiv de nelegalitate a actelor administrativ-fiscale contestate, reținut de către instanța de fond, vizează erorile privind medicamentele incluse în listă, din perspectiva predictibilității fiscale. Cu privire aceste rețineri ale instanței de fond se constată următoarele: Principiul predictibilității fiscale este definit în art. 3, alin. (1), lit. b) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal în vigoare la momentul emiterii notificării contestate, ca fiind reprezentat de certitudinea fiscală, respectiv de elaborarea de norme juridice clare, care să nu conducă la interpretări arbitrare, iar termenele, modalitatea și sumele de plată să fie precis stabilite pentru fiecare plătitor, respectiv aceștia să poată urmări și înțelege sarcina fiscală ce le revine, precum și să poată determina influența deciziilor lor de management financiar asupra sarcinii lor fiscale. Așa fiind, principiul predictibilității fiscale are în vedere calitatea legii fiscale și nu conduita organului fiscal în procedura de aplicare a legii prin emiterea de acte administrative corespunzătoare, analiza respectării acestui principiu presupunând, așa cum în mod corect a remarcat și recurenta, analiza dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011, competență ce ar excede atribuțiilor instanțelor judecătorești. Totuși sub acest aspect, este de remarcat că dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011 au făcut obiectul unei excepții de neconstituționalitate, care a fost respinsă prin Decizia nr. 484/2014. S-a arătat în această decizie "în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că un stat contractant, mai ales atunci când elaborează și pune în practică o politică în materie fiscală, se bucură de o marjă largă de apreciere, cu condiția existenței unui "just echilibru" între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului (a se vedea Hotărârea din 23 februarie 2006, pronunțată în Cauza Stere și alții împotriva României, paragraful 50). Astfel, legiuitorul trebuie să dispună, la punerea în aplicare a politicilor sale, mai ales cele sociale și economice, de o marjă de apreciere pentru a se pronunța atât asupra existenței unei probleme de interes public care necesită un act normativ, cât și asupra alegerii modalităților de aplicare a acestuia, care să facă "posibilă menținerea unui echilibru între interesele aflate în joc" (Hotărârea din 4 septembrie 2012, pronunțată în Cauza Dumitru Daniel Dumitru și alții împotriva României, paragrafele 41 și 49). În cauză, reglementarea criticată a fost determinată de un interes public general, respectiv pentru asigurarea accesului neîntrerupt al populației la medicamentele cu și fără contribuție personală acordate în ambulatoriu, în cadrul programelor naționale de sănătate, și ținând cont de necesitatea implementării unui sistem de contribuție sustenabil pentru suplimentarea în continuare a surselor de finanțare a sistemului public de sănătate în regim de urgență, în vederea asigurării asistenței medicale a populației. În acest context și pentru realizarea unui just echilibru între interesul general arătat și drepturile particularilor vizați prin reglementarea criticată, modul de calcul al contribuției stabilite prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011 a fost reglementat în considerarea regimului juridic distinct al deținătorilor de autorizații de punere pe piață a medicamentelor. Astfel, spre deosebire de distribuitori și farmaciile care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, deținătorii de APP au exclusivitatea punerii pe piață a medicamentelor, au certitudinea vânzării și încasării contravalorii lor, motiv pentru care legiuitorul a stabilit doar în sarcina acestora suportarea contribuției în discuție, cu excluderea celorlalte categorii de operatori economici menționate, care nu beneficiază de aceste avantaje. Formula identificată de legiuitor pentru calculul contribuției dă expresie, așadar, acestui just echilibru între interesul general care a determinat stabilirea acesteia și avantajele conferite unei categorii de operatori economici, respectiv deținătorilor de APP." Referitor la principiul predictibilității fiscale, Curtea Constituțională a mai precizat că "deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor nu pot invoca faptul că nu cunosc întinderea contribuției trimestriale reglementate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011. Aceasta întrucât, potrivit art. 851 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, cu modificările și completările ulterioare, "Ministerul Sănătății Publice stabilește, avizează și aprobă, prin ordin al ministrului sănătății publice, prețurile maximale ale medicamentelor de uz uman cu autorizație de punere pe piață în România, cu excepția medicamentelor care se eliberează fără prescripție medicală (OTC)." În aplicarea prevederilor legale de referință este stabilit așadar modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. În acest cadru legal este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus." Mai mult, sunt nejustificate reținerile instanței de fond cu privire la erorile din raportările caselor județene, având în vedere faptul că în prezenta speță nu s-a dispus efectuarea de demersuri la casele județene cu privire la aceste aspect, pentru a exista posibilitatea constatării unor eventuale erori, cu privire la consumul centralizat de medicamente. În raport de aceste argumente, reține instanța de control judiciar că nu a fost răsturnată prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ și operațiunile premergătoare acestora, care au făcut obiectul controlului de legalitate în cauză, fiind întemeiate criticile formulate de recurenta-pârâtă CNAS asupra soluției pronunțată de prima instanță, judecătorul fondului pronunțând o soluție cu aplicarea și interpretarea eronată a normelor de drept material, fapt ce reclamă incidența motivului de casare prevăzut de art. 488, pct. 8 C. proc. civ. 5. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în raport de prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., cu majoritate, va admite recursul declarat de pârâta CNAS și, casând sentința atacată, va respinge cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată, menținând actele atacate ca fiind legal întocmite.