ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4023/2018

Obiectul litigiului dedus judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 21 februarie 2013, sub nr. x/2013, reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a formulat sesizare împotriva încheierii nr. 4 din 31 ianuarie 2013 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, prin care solicită admiterea contestației nr. 28531/1154/2012 formulată de Consiliul Superior al Magistraturii și anularea, în parte, a Deciziei nr. 9 din 26 noiembrie 2012, emisă de Curtea de Conturi - Departamentul XII, cu referire la constatarea nr. 3, B.3, constatarea nr. 5, B.5.3, constatarea nr. 7 și constatarea 6, II.3.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 1880 din 7 iunie 2013, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă ca nefondată, acțiunea promovată de reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul, recurs care a fost admis prin decizia nr. 4489/25.11.2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, dispunându-se casarea cu trimitere spre rejudecare, pe motiv că instanța de fond nu a răspuns apărărilor formulate prin cererea de chemare în judecată. Cauza trimisă spre rejudecare a fost înregistrată sub nr. x/2013*.

Hotărârea primei instanțe, în al doilea ciclu procesual Prin Sentința civilă nr. 1298 din 7 mai 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a dispus: - admiterea în parte a contestației formulate de reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României; - anularea în parte a Deciziei nr. 9 din 26 noiembrie 2012 și în parte a Încheierii nr. 4 din 31 ianuarie 2013, numai în ceea ce privește măsura II.3, pentru constatarea nr. 6. - respingerea contestației, în rest, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 1298 din 7 mai 2015 a declarat recurs în termen legal reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii, apreciind că în speță este incident motivul de recurs prevăzut la art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., după cum urmează: 4.1 Cu privire la constatarea nr. 3,B.3, s-a reținut de către auditorii publici externi nerespectarea principiului contabilității pe bază de angajamente. Instanța de fond a interpretat rigid legislația în materie, reținând că legislația financiar-contabilă nu condiționează înregistrarea cheltuielilor de personal rezultate din organizarea de concursuri în anul 2010 de validarea sau nevalidarea acestora, care este o operațiune legată de rezultatele concursului și nu de desfășurarea lui. O astfel de motivare nu se susține întrucât conform principiului contabilității pe bază de angajamente, acesta se bazează pe independența exercițiului în sensul că toate veniturile și toate cheltuielilor se raportează la exercițiul la care se referă, fără a ține seama de data încasării veniturilor, respectiv de data plății cheltuielilor. În conformitate cu Ordinul MFP nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor Metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice, precum și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale, propunerile de angajare a cheltuielilor trebuie însoțite de toate documentele justificative aferente și, dacă este cazul, de orice alte documente și informații solicitate de către persoana desemnată să exercite controlul financiar preventiv propriu. Angajarea unei cheltuieli nu se poate face fără a fi cunoscut cuantumul acesteia. În situația concursurilor organizate de către Consiliul Superior al Magistraturii, faza angajării cheltuielilor reprezentând sumele aferente plății membrilor comisiilor de concurs coincide cu faza lichidării acestora care, conform Ordinul M.F.P. nr. 1792/2002, presupune întocmirea ștatului de plată. Având în vedere legislația specială în materie și anume regulamentele privind organizarea și desfășurarea fiecărui tip de concurs în parte, în cazul concursurilor organizate de Consiliul Superior al Magistraturii nu pot fi angajate cheltuieli pentru plata comisiilor de concurs decât după întocmirea statelor de plată. Or, statele de plată nu se întocmesc decât după validarea concursului, de către Plenul Consiliului, validare prin care se confirmă faptul că toate aceste servicii au fost prestate corespunzător. Se impune a se reține caracterul particular, unic, al concursurilor de admitere la Institutul Național al Magistraturii și în magistratură și al celor de promovare în cadrul sistemului judiciar, care decurge din faptul că un organism reglementat constituțional, respectiv Consiliul Superior al Magistraturii, gestionează întreaga carieră a magistraților, fără a fi și angajatorul acestora. Din această situație reglementată legal apar o serie de aspecte atipice care nu au fost avute în vedere de către consilierii de conturi atunci când au considerat că principiul anualității se resfrânge asupra tuturor concursurilor organizate de Consiliu pe parcursul unui an. În privința membrilor comisiilor, care pot fi angajați ai instanțelor, parchetelor sau altor instituții publice, se impune precizarea că aceștia au doar un raport contractual cu Consiliul în calitate de organizator al concursurilor, iar plata activității prestate de ei se face după momentul validării rezultatelor concursurilor, pe baza documentelor întocmite de aceștia și de către Institutul Național al Magistraturii, validarea de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii reprezentând momentul final al concursurilor, care atestă legalitatea și regularitatea organizării acestora. 4.2 Cu privire la constatarea nr. 5,B.5.3, prin care s-a reținut că angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor bugetare privind deplasarea în străinătate s-au făcut cu nerespectarea prevederilor legale, se impun a fi avute în vedere următoarele: În mod greșit s-a reținut că Plenul Consiliului Superior al Magistraturii are atribuții de aprobare a programelor de pregătire profesională a magistraților și nu de derulare a acestora, în sensul de a suporta cheltuielile ocazionate de pregătirea profesională sau cariera magistraților, fiind încălcate astfel prevederile art. 21 alin. (1) și art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, actualizată. În speță, au fost aplicate corect dispozițiile Regulamentului privind drepturile și obligațiile personalului din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, Institutului Național al Magistraturii și Scolii Naționale de grefieri trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 424A/2006, act administrativ cu caracter normativ. Regulamentul nr. 424A/2006 a fost elaborat în conformitate cu prevederile art. 30 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din sistemul justiției, cu modificările și completările ulterioare, care precizează: (... Judecătorii, procurorii și personalul asimilat acestora, trimiși în străinătate pentru acțiuni în interesul serviciului, au drepturile și obligațiile stabilite prin regulamentul aprobat, după caz, de ministrul justiției, Plenul Consiliul Superior al Magistraturii, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, cu excepția situațiilor în care prin lege specială se prevede altfel, cu respectarea dispozițiilor în vigoare referitoare la drepturile și obligațiile personalului trimis în străinătate (...)". Împărțirea bugetului pentru deplasări externe între aparatul propriu și unitățile subordonate se face în funcție de numărul de magistrați care vor fi trimiși în străinătate. Institutul Național al Magistraturii și Școala Națională de Grefieri au sarcina selectării personalului trimis în străinătate. Pregătirea profesională este parte integrantă a carierei profesionale și se realizează de către Consiliul Superior al Magistraturii prin Institutul Național al Magistraturii, situație în care facturarea taxelor de participare la seminarii în străinătate pe numele Institutului poate fi plătită de Consiliu, ca gestionar al carierei judecătorilor și procurorilor. Față de cele prezentate, se impune a se constata că nu a fost încălcată niciuna dintre prevederile invocate. 4.3. Cu privire la constatarea nr. 7, s-a reținut că principiile și practicile managementului entității auditate nu au asigurat minimizarea costului resurselor alocate închirierii de imobile. Această constatare nu este conformă cu realitatea întrucât, atâta vreme cât Consiliul Superior al Magistraturii nu beneficiază de un drept de administrare a unui imobil în care să-și desfășoare activitatea, în mod invariabil contractele de închiriere încheiate de acesta sunt supuse condițiilor pieței imobiliare. Instanța de fond a îmbrățișat punctul de vedere al echipei de audit reținând ca nelegală creșterea valorii costului de administrare în condițiile în care cheltuielile cu uzura instalațiilor și echipamentelor sunt, conform celor 17 contracte de închiriere, obligații ale proprietarilor. Reprezentanții Consiliului, ca parte în contract, cunosc conținutul contractelor, respectiv obligațiile ce îi revin în calitate de chiriaș, necesitățile de cheltuieli suplimentare ca urmare a uzurii instalațiilor fiind invocate de proprietari cu ocazia negocierilor anuale și acceptate de chiriaș. Față de nivelul costurilor din anul 2005, este justificată creșterea pe parcursul următorilor ani, întrucât valorile reale s-au majorat ca urmare a creșterii progresive a tuturor prețurilor la materiale și servicii. Recomandările făcute la această constatare nu pot fi suplimentate, având în vedere prevederile contractului de închiriere valabil pentru anul 2011, care reprezintă voința părților și care nu conține prevederea cu privire la cuantificarea prestațiilor cuprinse în comisionul de administrare. Este necesar a se reține că în fiecare an are loc o renegociere a chiriei pentru spațiul necesar activității instituției, precum și a costului serviciilor de administrare, rezultatul negocierilor fiind aprobat de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, în speță nefiind constatate încălcări ale legislației în materie. În concluzie, având în vedere considerentele evocate, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea Sentinței civile nr. 1298/2004 pronunțată de Curtea de Apel București și, pe cale de consecință, admiterea în totalitate a cererii de chemare în judecată.

Apărările formulate în cauză Intimata Curtea de Conturi a solicitat, prin întâmpinare, respingerea ca nefondată a cererii de recurs, cu menținerea ca temeinică și legală a hotărârii recurate. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. 1. Referitor la măsura dispusă la pct. B3 din Decizia nr. 9 din 26 noiembrie 2012 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul XII. Prin această măsură s-a instituit în sarcina entității verificate obligația de a proceda la actualizarea și/sau elaborarea de proceduri interne privind organizarea concursurilor care să asigure respectarea principiului contabilității pe bază de angajamente, respectiv cunoașterea cheltuielilor de personal în perioada în care munca a fost prestată. În esență, pentru exercițiul financiar 2011, ce a făcut obiectul misiunii de audit financiar desfășurate de Curtea de Conturi, s-a constatat că la nivelul Consiliului Superior al Magistraturii, înregistrarea în contabilitate a unor cheltuieli de personal (plata cu ora), precum și contribuțiile aferente datorate bugetului de stat în sumă totală de 795.802 RON s-a făcut cu nerespectarea principiului contabilității pe bază de angajamente. Potrivit acestui principiu, efectele tranzacțiilor și ale altor evenimente sunt recunoscute atunci când tranzacțiile și evenimentele se produc și nu pe măsură ce numerarul sau echivalentul sau este încasat sau plătit, fiind înregistrate în evidențele contabile și raportate în situațiile financiare ale perioadelor raportate. Abaterea de la legalitate a vizat faptul că entitatea auditată a procedat la întocmirea de documente justificative numai după validarea concursului, fără a fi înregistrate cheltuieli la momentul la care activitățile au fost prestate. Argumentele invocate atât în contestația administrativă, cât și în primă instanță, reiterate în recurs, nu pot fi reținute în susținerea nelegalității actelor administrative contestate, întrucât ele nu evidențiază nicidecum respectarea principiului contabilității pe bază de angajamente, ci mai degrabă cauzele care au generat nerespectarea legislației financiar-contabile. În mod corect prima instanță a validat constatările autoritățile pârâte, subliniind că dispozițiile legale sunt foarte clare și nu instituie niciun fel de derogări în funcție de vreun specific anume al activităților desfășurate de unele dintre instituțiile publice. Mai mult, s-a precizat că nici măcar pentru concursurile ale căror rezultate au fost validate în anul în care acestea s-au organizat, CSM nu a întocmit documentele justificative în vederea respectării principiului contabilității pe bază de angajamente (ex. Concursul de admitere în magistratură organizat conform Hotărârii Plenului CSM nr. 829/2010 și Examenul de capacitate al judecătorilor și al procurorilor organizat conform Hotărârilor Plenului CSM nr. 1156/2010 și 1160/2010. Prin urmare, în mod legal prima instanță a menținut actele administrative contestate, relativ la măsura prevăzută la pct. B.3 din Decizia nr. 9 din 26 noiembrie 2012. 2. Referitor la măsura menționată la pct. B.5.3 din Decizia nr. 9 din 26 noiembrie 2012. Prin această măsură s-a stabilit în sarcina entității verificate "obligația de a amenda Regulamentul privind drepturile și obligațiile personalului din Consiliul Superior al Magistraturii, Institutul Național al Magistraturii și Școala Națională de Grefieri trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 424A/2006, modificată, astfel încât prevederile acestuia să fie în concordanță cu prevederile legale privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor și cu prevederile Legii nr. 500/2002, actualizată, privind finanțele publice, referitoare la responsabilitățile ordonatorului de credite". În acest sens, au fost avute în vedere prevederile art. 9 alin. (2) și art. 10 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 424A/2006 din analiza cărora rezultă că înscrierea în buget a cheltuielilor cu pregătirea profesională se face doar la nivelul CSM, inclusiv pentru Institutul Național al Magistraturii și Școala Națională de Grefieri. În aceste condiții, s-a constatat că dispozițiile Regulamentului contravin art. 21 alin. (1) și art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și, ținând seama de principiul supremației legii, s-a dispus amendarea Regulamentului astfel încât prevederile acestuia să fie în concordanță cu Legea nr. 500/2002. În acord cu prima instanță, Înalta Curte constată, raportat la prevederile art. 36 și art. 37 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, art. 100 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 și art. 36 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 317/2004, că instituția care realizează efectiv, în condițiile legii, programele de formare profesională continuă a judecătorilor și procurorilor este Institutul Național al Magistraturii, astfel că acestei instituții îi revine obligația de a suporta cheltuielile aferente deplasării magistraților în străinătate, iar nu Consiliului Superior al Magistraturii. Argumentele invocate în susținerea nelegalității măsurii instituite la pct. B.5.3 din Decizia nr. 9 din 26 noiembrie 2012 nu sunt de natură să infirme constatările autorității pârâte, astfel că în mod corect au fost înlăturate pe calea controlului de legalitate realizat de prima instanță. 3. Referitor la măsurile dispuse la pct. B.7.2, B.7.3, II.4, II.5 și II.6 din Decizia nr. 9 din 26 noiembrie 2012 Aceste măsuri vizează constatarea de la pct. 7 al Deciziei, prin care s-a reținut că principiile și practicile managementului entității auditate nu au asigurat minimizarea resurselor alocate închirierii de imobile. Constatările și măsurile instituite de autoritatea pârâtă au fost în mod corect menținute de prima instanță, atât timp cât nu s-a contestat faptul că, în anul 2011, prin plata către proprietar a unui comision de administrare s-au achitat și servicii care nu au fost prestate conform Anexei 2 la contractele de închiriere. În plus, prin comisionul de administrare s-au plătit de către entitatea verificată și cheltuieli ale proprietarului, fără legătură cu administrarea imobilului (cheltuielile cu amortizarea spațiilor comune), aspect, de asemenea, necontestat în cauză. Referitor la pretinsa imposibilitate de implementare a măsurilor dispuse ca urmare a constatării nr. 7 din decizia contestată, apărările reclamantei au fost în mod corect înlăturate de prima instanță, argumentele invocate de aceasta urmând a fi însușite de instanța de control judiciar. În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că urmează să dispună, în temeiul art. 496 din același act normativ, respingerea recursului, ca nefondat.