Decizia nr. 1327/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată sub nr. x/2016 pe rolul Curții de Apel Suceava, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, a solicitat anularea Ordinului nr. 790/C din 3 martie 2016 al Ministrului Justiției, precum și suspendarea executării Ordinului 790/C din 3 martie 2016 al Ministrului Justiției până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 266 din 14 noiembrie 2016, a respins ca nefondată excepția autorității de lucru judecat, a respins ca nefondată cererea de suspendare a executării ordinului contestat formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și respins ca nefondată cererea de anulare a Ordinului nr. 79/C din 3 martie 2016 al Ministerului Justiției. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că nu este incidentă autoritatea de lucru judecat, invocată de intimat. Astfel, pe de o parte, se reține că amintita parte nu a făcut dovada existenței litigiului în care s-a pronunțat hotărârea care ar atrage autoritatea de lucru judecat. Pe de altă parte, chiar dacă s-ar valorifica susținerile petentului din cuprinsul întâmpinării ca având caracterul unei recunoașteri, concluzia nu ar fi una diferită, întrucât temeiurile de drept ale celor două cereri promovate este diferit: în timp ce o cerere a fost fundamentată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, în susținerea celeilalte au fost invocate prevederile art. 15 din aceeași lege. În fine, nu s-a făcut dovada similitudinii argumentației folosite în susținerea celor două cereri. S-a mai arătat că, cercetarea sumară a actului atacat nu este de natură să releve, în opinia instanței, vicii de natură a crea îndoieli serioase cu privire la legalitatea/validitatea acestuia, analiza detaliată a criticilor petentului urmând a fi efectuată în cadrul tratării fondului pricinii. Este de necontestat că punerea în executare a ordinului în cauză este de natură a produce petentului un prejudiciu, acesta fiind lipsit de sursa principală de venituri, de natură a asigura întreținerea sa și a familiei sale, astfel încât această cerință poate fi considerată ca îndeplinită. Însă, întrucât dispozițiile legale anterior menționate reclamă întrunirea cumulativă a condițiilor analizate pentru a se putea dispune suspendarea actului, și cum această cerință nu este întrunită în speță, cererea analizată nu poate primi decât soluția de respingere. A mai arătat prima instanță că analiza actului relevă faptul că acesta cuprinde elemente de fapt și de drept de natură a explicita raționamentul autorității în emiterea actului. Este evident că măsura ce îl nemulțumește pe reclamant reprezintă o consecință a condamnării penale pronunțate în ceea ce îl privește prin sentința penală nr. 47/16.07.2015 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, raportată la dispozițiile relevante din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, enumerate în Ordin sub forma menționării articolelor de lege incidente. Analiza coroborată a acestor mențiuni este de natură a edifica persoana interesată în ceea ce privește situația de fapt cât și elementele de drept ce au servit la adoptarea măsurii respective. Prin acțiune petentul impută intimatului modul trunchiat de interpretare al sentinței penale din cauză, însă acest aspect se poate constitui, cel mult, într-un element de nelegalitate al actului, neavând relevanță cu privire la motivarea acestuia.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 266 din 14 noiembrie 2016, reclamantul A. a formulat două memorii separate de recurs, unul vizând suspendarea actului administrativ, iar celălalt vizând anularea actului administrativ, invocându-se în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 7 și 8 din C. proc. civ. 1. În motivarea căii de atac vizând respingerea capătului de cerere privind suspendarea actului administrativ, recurentul-reclamant a arătat, în esență, următoarele: - prima instanță a respins cererea de suspendare ca nefondată, reținând în mod total eronat faptul că în speță, nu ar fi întrunită condiția (cerința) de fond a existenței unui caz bine justificat, impusă de dispozițiile art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Concluzia primei instanțe privind inexistența cazului bine justificat este eronată, fiind determinată de stabilirea unor premise abstracte greșite pe baza cărora să se aprecieze existența in concreto în speță a unui caz bine justificat pentru suspendarea ordinului de ministru atacat. - existența cazului bine justificat nu presupune abuzul evident al autorității publice emitente sau încălcarea flagrantă a legii și nici prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă, căci o asemenea cerință și interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei. În această procedură privind adoptarea unei măsuri provizorii, argumentele juridice în susținerea nelegalității actului administrativ trebuie să fie doar aparent valabile și nu trebuie avută în vedere la acest moment nici măcar probabilitatea lor (cu atât mai mult evidența sau certitudinea lor). Prima instanță era obligată să verifice pertinența motivelor de nelegalitate ale reclamantului doar în sensul dacă argumentele juridice în susținerea nelegalității actului administrativ se regăsesc în mod sigur printre argumentele posibile de nelegalitate, în sensul dacă în mod teoretic, acestea ar putea duce la anularea actului administrativ. 2. În motivarea căii de atac vizând respingerea capătului de cerere privind anularea actului administrativ, recurentul-reclamant a arătat, în esență, următoarele: - prima instanță a reținut, în mod total greșit și nelegal, faptul că măsura adoptată de ministrul justiției în temeiul art. 23 alin. (2) din Legea nr. 188/2000 privind încetarea calității de executor judecătoresc pentru motivul prevăzut de art. 23 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 188/2000 reprezintă "o măsură de constatare a înscrierii antecedentelor penale în cazierul judiciar al executorului judecătoresc, ceea ce conduce la inexistența uneia dintre condițiile pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a putea avea această calitate, și anume cea prevăzută de art. 15 lit. d) din Legea nr. 188/2000" - în mod eronat, prima instanță a reținut prin alegațiile sale faptul că reclamantul ar fi susținut că măsura luată față de acesta prin actul contestat ar avea "caracterul unei sancțiuni de natură penală". Este clar că măsura adoptată de ministrul justiției prin ordinul său este una administrativă, dar este adoptată ca efect al răspunderii penale a reclamantului, în consecința stabilirii unei astfel de răspunderi prin hotărârea definitivă a instanței penale. Dacă nu exista răspunderea penală a reclamantului concretizată prin condamnare, nu ar fi existat nicio premiză de vreun fel pentru emiterea ordinului de încetare a calității de executor judecătoresc. - este evident faptul că precum ministrul justiției în ordinul atacat, prima instanță în sentința sa nu a avut, în mod nelegal, în vedere puterea de lucru judecat a Sentinței penale nr. 47 din 16 iulie 2015 (definitivă) a Curții de Apel Suceava care a stabilit - tot în interpretarea și aplicarea legii penale, ca și în cazul condamnării - și suspendarea executării pedepselor accesorii (deci, și a interdicției de a exercita profesia de executor judecătoresc) pe durata suspendării condiționate a pedepsei principale. Nu numai o parte din dispozițiile instanței penale beneficiază de efectele puterii de lucru judecat, ci întregul dispozitiv al acestei hotărâri și chiar considerentele decizorii sau decisive (indisolubil legate de dispozitiv). - prima instanță a dat o interpretarea greșită normei legale prevăzute de art. 23 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 188/2000, refuzând caracterul (procesual) penal al acestei norme. Chiar dacă măsura adoptată în temeiul art. 23 alin. (2) din Legea nr. 188/2000 privind încetarea calității de executor judecătoresc este una administrativă, este clar că atunci când aceasta este adoptată pentru motivul prevăzut de art. 23 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 188/2000, trebuie avută în vedere natura juridică a acestei norme legale și interpretarea acesteia în sensul de a produce efectele juridice conform naturii sale juridice, întrucât orice măsură administrativă (mai ales, una de restrângere de drepturi -precum cea adoptată prin ordinul ministrului justiției de încetare a calității de executor judecătoresc) nu poate fi discreționară și rezultatul unei aplicări greșite a normei legale, în contradicție cu înseși scopurile urmărite de norma respectivă prin natura sa. - sentința primei instanțe este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită art. 23 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 188/2000 și, pe cale de consecință, cu încălcarea dreptului reclamantului (recunoscut prin hotărârea penală definitivă) de a beneficia de efectele legii penale mai favorabile (în speță, dispozițiile art. 71 alin. (5) vechiul C. pen.), drept prevăzut de art. 15 alin. (2) Constituție, art. 13 vechiul C. pen. și de art. 5 noul C. pen. Pe lângă faptul că așa cum am detaliat anterior, norma actuală a art. 23 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 188/2000 este o normă procesuală penală introdusă pentru corelație cu noul C. proc. pen., evident faptul că forma ei actuală vizează expressis verbis ipotezele de aplicare a noii legi penale, a noului C. pen.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că reclamantul afirmă neîntemeiat că prevederile art. 23 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 188/2000 nu pot fi coroborate cu art. 23 alin. (1) lit. g), în condițiile în care instanța de fond a reținut corect că aceste texte legale nu pot fi interpretate separat, ci în contextul imaginii de ansamblu a situației de fapt și de drept, în sensul că măsura încetării calității de executor judecătoresc stabilită prin ordinul contestat, este o măsură de constatare a înscrierii antecedentelor penale în cazierul judiciar al executorului judecătoresc ceea ce echivalează cu inexistența uneia dintre condițiile de accedere a unei persoane la această calitate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurentul-reclamant a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acțiune îndreptată împotriva Ministerului Justiției solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Ordinului nr. 790/C din 3 martie 2016 al Ministrului Justiției, precum și suspendarea executării Ordinului 790/C din 3 martie 2016 al Ministrului Justiției până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare. Prima instanță a respins ca nefondată excepția autorității de lucru judecat, a respins ca nefondată cererea de suspendare a executării ordinului contestat și respins ca nefondată cererea de anulare a Ordinului nr. 79/C din 3 martie 2016 al Ministerului Justiției. Reclamantul A. a formulat două memorii separate de recurs, unul vizând suspendarea actului administrativ, iar celălalt vizând anularea actului administrativ, invocându-se în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 7 și 8 din C. proc. civ. Prin recursul vizând soluția de respingere a capătului de cerere privind anularea actului administrativ, recurentul-reclamant a invocat în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 7 și 8 din C. proc. civ. Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1 - 4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs. În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greșită a unor texte de lege. Or, în cauza de față, recurenta nu formulează critici privind încălcarea unor reguli de procedură de către prima instanță a căror nerespectare să atragă sancțiunea nulității, ci doar este nemulțumită de soluția pronunțată de instanță și de interpretarea pe care aceasta o dă textelor de lege incidente în cauză. Cel de al doilea motiv de casare invocat este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat. Conform art. 432 din C. proc. civ., excepția autorității de lucru judecat poate fi invocată de instanță sau de părți în orice stare a procesului, chiar înaintea instanței de recurs. În susținerea acestui motiv de recurs, recurentul a argumentat, în esență, că instanța de fond, prin sentința pronunțată și recurată în cauza de față, a încălcat puterea de lucru judecat a Sentinței penale nr. 47 din 16 iulie 2015 pronunțată de Curtea de apel Suceava, hotărâre definitivă, prin aceea că nu a ținut cont că pedeapsa accesorie a interzicerii exercitării profesiei de executor judecătoresc a fost suspendată pe durata suspendării condiționate a pedepsei închisorii care îi fusese aplicată. Or, emiterea Ordinului nr. 790/C din 3 martie 2016 al Ministrului Justiției, a mai argumentat recurentul, nu reprezintă altceva decât aplicarea aceleiași sancțiuni în privința căreia instanța penală dispusese definitiv suspendarea executării, pe perioada suspendării executării pedepsei principale. În opinia instanței de recurs, soluția instanței de fond este legală și temeinică, reținând, cu alte cuvinte, că instanța penală a statuat cu privire la sancțiunile penale aplicabile, iar instanța de contencios administrativ a hotărât în raport cu răspunderea administrativă a reclamantului, stabilită prin ordinul atacat de acesta. Într-adevăr, referitor la situația recurentului-reclamant, este vorba de forme diferite ale răspunderii juridice, răspunderea penală stabilită de instanța penală neexcluzând răspunderea administrativă și consecințele legale ale acesteia. Astfel, aplicarea pedepsei complementare prevăzută la art. 64 lit. c) în condițiile art. 71 alin. (5) C. pen. 1997, nu exclude aplicarea prevederilor art. 50 alin. (2) din Legea nr. 188/2000 și luarea măsurii administrative de excludere din profesie, atunci când condițiile legale sunt îndeplinite, ceea ce nu reprezintă nici încălcarea principiului non bis in idem. Ultimul motiv de casare invocat este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Recurentul a susținut, în esență, că instanța de fond a stabilit în mod greșit că măsura luată împotriva sa nu este de natură penală, prin asprimea sa, susținere lipsită de temei legal. Astfel, emiterea Ordinului nr. 790/C din 3 martie 2016 și luarea măsurii excluderii din profesie nu a fost luată în urma parcurgerii unei proceduri de natură penală, ci în urma constatării că recurentul-reclamant fusese condamnat definitiv pentru săvârșirea unor infracțiuni cu ocazia exercitării profesiei, ceea ce făcea incidente prevederile art. 23 alin. (1) lit. e), alin. (2) și art. 50 alin. (2) din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești. Celelalte susțineri ale recurentului-reclamant cuprind critici referitoare la interpretarea și aplicarea acestor prevederi legale de către instanța de fond, care sunt neîntemeiate. La data emiterii actului administrativ atacat, dispozițiile legale care au constituit temeiul legal al emiterii actului administrativ atacat aveau următorul conținut: "Art. 23. (1) Calitatea de executor judecătoresc încetează: a) la cerere; b) prin pensionare sau în cazul constatării incapacității de muncă, în condițiile legii; c) prin desființarea biroului executorului judecătoresc, urmată de neexercitarea fără justificare de către titularul acestuia a profesiei, în condițiile legii, într-un alt birou, în termen de 6 luni; d) prin excluderea din profesie, dispusă ca sancțiune disciplinară, în condițiile prezentei legi; e) când prin hotărâre judecătorească definitivă s-a dispus condamnarea sau amânarea aplicării pedepsei față de executorul judecătoresc; f) în cazul constatării văditei sale incapacități profesionale, exprimată și prin anularea sau desființarea irevocabilă de către instanța de judecată a unui număr de executări silite reprezentând 10% din dosarele de executare instrumentate sau a unor acte de executare întocmite în cel mult 20% din dosarele de executare instrumentate într-un an calendaristic; g) în cazul în care executorul judecătoresc nu mai îndeplinește condițiile prevăzute la art. 15 lit. a), b), d), e) și f); h) prin deces. (1 1 ) Executorul judecătoresc poate fi menținut în activitate în cazul în care, pentru o infracțiune săvârșită din culpă, s-a dispus amânarea aplicării pedepsei, suspendarea executării pedepsei, s-a aplicat pedeapsa amenzii ori acesta a beneficiat de amnistie sau grațiere înainte de începerea executării pedepsei și se apreciază că fapta săvârșită nu a adus atingere prestigiului profesiei. (2) Încetarea calității de executor judecătoresc se constată sau se dispune, după caz, de ministrul justiției, la solicitarea Consiliului Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești sau din oficiu." Potrivit dispozițiilor art. 50 din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești: "(1) În cazul în care împotriva executorului judecătoresc s-a luat măsura arestării preventive sau în cazul în care s-a pronunțat o hotărâre judecătorească de condamnare la o pedeapsă privativă de libertate, în primă instanță, ministrul justiției, din oficiu sau la propunerea Consiliului Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești, va lua măsura suspendării din funcție a acestuia până la soluționarea procesului penal, potrivit legii. (2) Ministrul justiției dispune excluderea din profesie a executorului judecătoresc condamnat în condițiile prevăzute la art. 23 alin. (1) lit. e), începând cu data rămânerii definitive a hotărâri judecătorești de condamnare". Prin urmare, calitatea de executor, potrivit dispozițiilor legale citate, încetează în cazul condamnării definitive pentru săvârșirea cu intenție a unei infracțiuni care aduce atingere prestigiului profesiei de executor judecătoresc, măsură luată de ministrul Justiției care dispune excluderea din profesie, începând cu data rămânerii definitive a hotărârii. În cauză, este necontestat că recurentul-reclamant a fost condamnat definitiv la pedeapsa închisorii pentru săvârșirea a două infracțiuni, în exercitarea calității/profesiei de executor judecătoresc, săvârșite cu intenție, ceea ce face ca prevederile legale citate mai sus să fie pe deplin aplicabile. Recurentul-reclamant a susținut, pe de o parte, că sintagma "săvârșirea unei infracțiuni cu intenție care aduce atingere prestigiului profesiei", constituie o exprimare lipsită de claritate și previzibilitate, iar, pe de altă parte, că instanța de fond, ca și autoritatea administrativă emitentă a ordinului, au apreciat în mod greșit că infracțiunile comise au adus atingere prestigiului profesiei, susțineri care sunt lipsite de temei. Astfel, în opinia instanței de recurs, sintagma în discuție este clară și previzibilă, fiind ușor de înțeles că executorul judecătoresc, care săvârșește o infracțiune cu intenție și care aduce atingere prestigiului profesiei, se expune măsurii de excludere din profesia respectivă, legiuitorul lăsând autorității administrative un drept discreționar de apreciere. În cauză, este evident că autoritatea a apreciat în mod judicios că infracțiunea comisă cu intenție, în exercitarea profesiei de executor a adus atingere acestei profesii, concluzie care este susținută din coroborarea art. 23 alin. (1) lit. e), cu art. 15 din aceeași lege care, la lit. d) cere ca, pentru accesul în profesie, candidatul să nu aibă antecedente penale și să se bucure de o bună reputație. Or, un executor judecătoresc care, în exercitarea profesiei a fost condamnat pentru săvârșirea unor infracțiuni cu intenție, nu mai poate pretinde că se bucură de o bună reputație în profesie, ceea ce în mod evident aduce atingere prestigiului profesional, cu consecința afectării încrederii beneficiarilor acestui serviciu de interes public. Prin recursul vizând soluția de respingere a capătului de cerere privind suspendarea actului administrativ, recurentul-reclamant a invocat în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Instanța de fond, prin sentința recurată, în mod corect a constatat că nu sunt întrunite cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv nu este îndeplinită în cauză existența cazului bine justificat prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Potrivit art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, îndeplinirea condiției privind existența unui caz bine justificat presupune existența unor "împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ". Față de considerentele expuse mai sus și față de dispozițiile legale precitate, se poate aprecia cu ușurință că, în prezenta cauză, împrejurările în care a fost emis ordinul a cărui suspendare a executării se cere nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității acestuia. Așa fiind, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost corect și amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile formulate de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 266 din 14 noiembrie 2016 a Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal.