ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1844/2018

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 26 noiembrie 2014, sub nr. x/2014, în urma declinării de competență prin sentința administrativă nr. 1471/CAF/22.10.2014 pronunțată de Tribunalul Alba, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/28.07.2014.

Hotărârea primei instanțe Prin încheierea din 21 ianuarie 2015, Curtea de Apel Alba Iulia a respins, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a art. 3 al Hotărârii nr. 13/16.03.2011 a Consiliului Local Cergău, invocată de reclamantul A., constatând că, față de obiectul acțiunii, nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004. Prin sentința civilă nr. 6 din 21 ianuarie 2015, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2. și împotriva soluției de respingere a excepției de nelegalitate a art. 3 din H.C.L. Cergău nr. 13/16.03.2011, pronunțată prin încheierea din 21 ianuarie 2015, reclamantul A. a formulat recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând: în principal, admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecare, admiterea cererii sale, cu consecința anulării Raportului de evaluare nr. x/28.07.2014 întocmit de intimată, precum și admiterea excepției de nelegalitate a art. 3 al H.C.L. Cergău nr. 13/16.03.2011; în subsidiar, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei la aceeași instanță pentru a se pronunța cu privire la toate motivele cererii de chemare în judecată. Circumscris motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant arată că instanța de fond a interpretat greșit normele de drept material referitor la noțiunea de "interes personal de natură patrimonială" prevăzută de art. 70 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004. Taxa de concesiune a fost aprobată exact așa cum a fost propusă de către primar, ca inițiator al proiectului, nici un consilier neavând vreo obiecțiune. Recurentul susține că nu a avut niciun interes de natură patrimonială în Asociația B. Cergău Mare, iar instanța nu a avut în vedere că interesul de natură pecuniară nu poate exista prin raportare la o asociație non-profit. A dovedit că nu are niciun folos material și a depus dovada că nu este salariat al Asociației, însă instanța nu a dat eficiență apărării sale, înlăturând și apărările vizând lipsa de accesibilitate și acuratețe ale art. 70 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 din Legea nr. 393/2004, deși, din actele dosarului rezultă că nici chiar pentru persoanele având studii superioare (primarul) sau studii de specialitate (secretarul) aceste dispoziții nu au avut claritatea necesară, de vreme ce nu au conștientizat că nu are dreptul să participe la votarea hotărârilor. Calitatea de președinte al Asociației a fost declarată în timpul ședinței în care a fost votată H.C.L. Cergău nr. 13/2011, astfel încât potrivit art. 48 din Legea nr. 215/2001, secretarul comunei trebuia să sesizeze că se poate interpreta că există conflict de interese pentru votarea proiectului propus de primar. Or, secretarul comunei a dat viza de legalitate, iar hotărârea a fost avizată de Prefect. Mai arată și că, prin votarea H.C.L. nr. 13/2011 nu s-au creat avantaje materiale nici pentru sine și nici pentru Asociație, legea prevăzând, la data respectivă atribuirea concesiunii în favoarea asociațiilor crescătorilor de animale. Pe de altă parte, subvențiile primite au fost folosite în interesul comunei. Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul consideră că instanța de fond nu a analizat apărările pe care le-a formulat, în referire la faptul că votul său nu a fost decisiv în adoptarea hotărârilor. De asemenea, critică greșita soluționare a excepției de nelegalitate a art. 3 din H.C.L. nr. 13/2011, cu privire la pct. 9 și 10 din caietul de sarcini, apreciind că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., întrucât instanța a respins excepția ca inadmisibilă fără a motiva, simpla trimitere la un articol din lege nefiind suficientă pentru a considera că soluția adoptată este motivată. Totodată, sentința recurată nu cuprinde nicio motivare cu privire la apărarea vizând inexistența conflictului de interese la adoptarea H.C.L. nr. 23/2011. Astfel, prin formularea excepției de nelegalitate a art. 3 din H.C.L. nr. 13/2011 tindea să dovedească faptul că ceea ce s-a adoptat prin H.C.L. nr. 23/15.04.2011 a fost doar restabilirea legalității, deci nu se poate reține existența vreunui conflict de interese.

Apărările intimatei Prin întâmpinare, intimata Agenția Națională pentru Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței civile recurate, reiterând, în esență, apărările formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 8 martie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 20 septembrie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen pentru judecarea în fond. 5.2 Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, respectiv sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat. 5.2.1. Argumente de fapt și de drept relevante Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/28.07.2014, întocmit de intimata Agenția Națională de Integritate. Prin raportul contestat au fost identificate elemente în sensul existenței unui conflict de interese, în conformitate cu prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, art. 75 lit. f) și art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004, întrucât reclamantul A., consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Cergău, județ Alba, a participat la adoptarea H.C.L. nr. 13/16.03.2011 și H.C.L. nr. 23/05.04.2011 și a semnat Contractul de concesiune nr. x încheiat între Consiliul Local Cergău și Asociația B. și Ovine "Tăurașul" Cergău Mare, în calitate de președinte al Asociației concesionare. Criticile formulate de recurentul-reclamant, din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate, sentința recurată fiind pronunțată ca urmare a interpretării și aplicării corecte a normelor de drept material la circumstanțele de fapt ale cauzei. Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative". În temeiul art. 71 din același act normativ: "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public". Este de necontestat faptul că, în perioada evaluată de intimată, reclamantul avea calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local Cergău. Potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local. Ca o detaliere a acestei interdicții legale, în art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali se arată: "(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". Art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, stipulează că "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: (...) f) o asociație sau o fundație din care fac parte." În cauza de față, se constată că recurentul-reclamant, în calitate de consilier local al comunei Cergău, a participat la dezbaterea și adoptarea Hotărârilor Consiliului Local Cergău nr. 13/16.03.2011 și nr. 23/05.04.2011, prin care s-a aprobat concesionarea prin atribuire directă a pășunilor comunale din localitățile Cergău Mare și Lupu în suprafață de 543 ha în favoarea Asociației B. "Tăurașul" Cergău Mare. Pentru a exista conflict de interese în sensul art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 raportat la art. 70 din Legea nr. 161/2003, recurentul ar fi trebuit să aibă un interes patrimonial în problemele dezbătute în respectivele ședințe ale Consiliului Local. În condițiile în care reclamantul era membru fondator și președinte al Asociației B. "Tăurașul" Cergău Mare, asociație care a beneficiat de atribuirea directă a contractului de concesiune nr. x, în baza hotărârilor adoptate de consiliul local, acesta avea obligația de a-și anunța la începutul dezbaterilor interesul personal și de a se abține de la vot, fiind evident că obiectivitatea sa este afectată. Or, recurentul-reclamant nu a procedat de această manieră încălcând dispozițiile art. 77 din Legea nr. 393/2004, fiind evident interesul personal în problema administrativă supusă dezbaterii Consiliului Local. Susținerile recurentului potrivit cărora calitatea de președinte al Asociației B. "Tăurașul" Cergău Mare a fost declarată în timpul ședinței în care a fost votată H.C.L. nr. 13/2011 ori că la nivelul satelor Cergău și Lupu era de notorietate calitatea sa de președinte al Asociației, nu pot fi primite de instanța de control. Astfel, în lumina principiului transparenței decizionale și a dispozițiilor art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, se impunea ca recurentul-reclamant "să anunțe" interesul personal la începutul dezbaterilor (nicidecum în timpul ședinței/la momentul votului/ori în altă modalitate propusă de recurent), precum și faptul că din această cauză nu va vota. Situația de fapt este recunoscută de recurentul-reclamant, însă acesta susține că nu a avut un interes personal patrimonial în sensul legii. Înalta Curte nu poate reține această susținere. Potrivit dispozițiilor art. 75 din Legea nr. 393/2004, interesul personal, în cazul conflictului de interese, există și când alesul local are posibilitatea să anticipeze că decizia autorității din care face parte ar putea prezenta un beneficiu pentru o asociație din care face parte. Nu are relevanță că recurentul nu a urmărit obținerea unui interes personal pentru sine, cât timp conflictul de interese există în raport cu asociația din care face parte (lit. f. Totodată, instanța de fond a reținut corect că sunt fără relevanță susținerile recurentului referitoare la faptul că secretarul comunei, care a dat avizul de legalitate hotărârii, nu a sesizat conflictul de interese și nu l-a informat pe reclamant că nu are dreptul să voteze. În calitate de consilier local, recurentul-reclamant este cel care are obligația de a cunoaște și respecta regimul juridic al incompatibilităților și al conflictului de interese, în raport de prevederile actului normativ special (Legea nr. 161/2003), neputându-se deroba de răspunderea care îi incumbă. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., critica recurentului referitoare la neanalizarea de către instanța de fond a apărării potrivit căreia votul său nu a fost decisiv în adoptarea hotărârilor, este neîntemeiată. Se relevă din conținutul sentinței atacate că judecătorul fondului a analizat acest aspect, pe care l-a apreciat ca fiind fără relevanță în cauză, întrucât din perspectiva normei legale care reglementează conflictul de interese nu interesează dacă votul consilierului local a fost decisiv și nici persoana care a inițiat și susținut proiectul de hotărâre. Cât privește celelalte critici, invocate din perspectiva aceluiași motiv de casare, referitoare la respingerea ca nemotivată a excepției de nelegalitate invocată de recurentul-reclamant, precum și cea prin care se susține că sentința recurată nu cuprinde nicio motivare cu privire la apărarea vizând inexistența conflictului de interese în cadrul H.C.L. nr. 23/2011, Înalta Curte reține, de asemenea, că sunt neîntemeiate. Verificând susținerile din calea de atac declarată, în sensul nemotivării soluției date de judecătorul fondului asupra excepției de nelegalitate, reține Înalta Curte că soluția recurată este una legală sub aspectul respectării cerinței motivării, fiind arătate argumentele esențiale pentru care s-a considerat că aceasta este inadmisibilă. Din perspectiva art. 4 din Legea nr. 554/2004, verificarea legalității art. 3 al HCL Cergău nr. 13/16.03.2011, prin care a fost aprobat caietul de sarcini al concesiunii, nu are legătură cu controlul de legalitate în contencios administrativ al Raportului de evaluare nr. x/28.07.2014, prin care au fost identificate elemente în sensul existenței unui conflict de interese în privința reclamantului, în conformitate cu art. 70 din Legea nr. 161/2003, art. 75 lit. f) și art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004. Așadar, se observă că soluția adoptată a fost motivată de judecătorul fondului, fiind posibilă verificarea raționamentului său în calea de atac. De asemenea, din analiza considerentelor hotărârii atacate se constată că aceasta a fost motivată cu respectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că au fost indicate motivele pentru care au fost admise și cele pentru care au fost respinse susținerile părților. Astfel, verificând sentința recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu se poate susține incidența niciuneia dintre ipotezele reglementate de textul de lege invocat, deoarece judecătorul fondului a prezentat detaliat argumentele pe baza cărora a respins cererea, hotărârea pronunțată cuprinzând atât situația de fapt, probele administrate, cât și motivarea în drept a soluției adoptate, răspunzând astfel exigențelor art. 425 C. proc. civ. În concluzie, este nefondată susținerea recurentului că sentința recurată nu cuprinde nicio motivare cu privire la apărarea vizând inexistența conflictului de interese în cadrul H.C.L. nr. 23/2011. Prin urmare, constatând că nu există motive de reformare a sentinței potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că soluția pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică, impunându-se a fi menținută astfel cum a fost pronunțată. 5.2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, găsind nefondate motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.